省市级综合交通十四五发展规划编制中需要考虑的几个关系

同济大学 教授

目前，很多省市正在展开综合交通十四五发展规划的编制工作。与一般情况下五年规划只是相对单纯地落实中长期规划的阶段性任务不同，当前行业领域编制的十四五规划还需要与国家正在推进的国土空间规划体系相衔接，并根据国家治理体系和治理能力提升要求，顺应社会转型发展与时俱进。这要求从土地资源使用、生态环境影响、相关规划关联等角度，思考一些重要的问题。

1 相关规划之间的关系

从本质上看，政府规划是一种公共政策的安排，而并非简单的建设项目计划。正因为如此，单项规划与整个规划体系的关系显得非常重要，影响到公共资源配置的严肃性和协调性。

通常，五年规划必须以上位规划为编制前提，不能随意突破上位中长期规划的刚性约束控制。但是，近年来国家空间战略发生了许多重要的变化，且为恢复国民经济会加大推进包括城际高速铁路和城际轨道交通的“新基建”力度，原有中长期规划存在的一些不适应性显露出来。正在编制的国土空间规划强化了“多规合一”的原则，是从全局上对于空间资源使用以及各种使用相互间关系的统筹安排，实质上形成了整个规划体系的调整期，产生了一个对各种中长期规划调整协调的政策窗口。

充分利用这一政策窗口，综合交通五年规划可以重新审视处于上位规划位置的行业中长期规划的适应性，利用国土空间规划平台对原有方案进行必要的调整优化，并争取相应的资源配置。这种调整并非对中长期规划严肃性的破坏，而是充分利用上位综合性规划（国土空间规划）的协调机制。

不过需要注意的问题是，为了使用好上位综合规划的协调机制，综合交通规划要学会说规划领域的“普通话”。即要从空间组织、产业组织和生态保护角度来讨论交通项目的功能定位和空间布局，摆脱就交通论交通的视野局限。

从相关规划工作安排来看，基本同步推进的还有“综合立体交通网络规划”。这也是一个具有顶层设计定位的行业专项规划。从规划管理工作角度来看，相关协调工作一方面需要明确“综合立体交通网络”与综合交通十四五发展规划所涉及的“综合交通网络”的关系（一张网还是两张网？），避免规划之间的冲突和脱节；另一方面也需要明确“综合立体交通网络规划”与国土空间规划协同的任务分工，以确定综合交通十四五规划与两者的衔接关系。

2 交通系统与国土空间组织的关系

交通网络是国土空间的骨架和血脉，这一方面表征了综合交通系统的重要地位，另一方面反映出对交通系统的功能要求。交通系统建设并非简单地满足空间流动需求，更为重要的是将各种用途的土地开发活动组织成为有机整体，协调城市建设、区域发展、社会进步等与自然生态环境的关系。

同时，交通设施又是对自然生态环境影响巨大的人工建造物，交通活动是对社会和经济系统影响巨大的空间流动。各种空间使用之间的关系矛盾冲突，往往通过交通拥堵、交通污染等表现出来。在国土空间高质量发展阶段，港口建设与海岸生态保护的关系，港—城矛盾，高速公路与城市路网的衔接方式等，均是要认真处理的空间关系。

从国土空间组织角度对综合交通网络的重新审视，有助于对于交通与用地、综合交通网络与城市及产业区之间关系的整合优化。但这并非是规划文本修饰中的“穿衣戴帽”，而是从产业空间、社会空间组织角度，深入分析对综合交通网络空间连通所产生的需求，并评估交通系统所产生的贡献及负面影响后，制定的具有实际效应的行动。

例如，围绕一带一路倡议我国近年来进行了一系列重要的探索。通过“港口+自贸区+国内产业基地”的系统建设，为产业组织和产业生产服务释放和构建高质量发展空间；通过“沿海中心城市＋海外港口产业合作区”，推动枢纽港口的地位提升等。总结这些实践经验，有助于提升对产业布局、空间开发关系的理解能力，也有助于明晰这类空间关系所产生的交通网络布局要求。

又如，现代产业升级一般经历“创新—成熟—标准化生产”三个发展阶段，处于不同阶段的企业对于外部环境的要求具有很大的差异。这正是经济全球化和互联网时代很多产业仍然在人力资本、土地资本高地形成集聚的重要原因之一，也是判断融入国际开放体系背景下国内产业与国际合作之间关系的依据。适应区域和城市的产业发展阶段，合理构建交通和物流系统，是合理确定综合交通系统规划的重要原则。站在政府角度来看，社会供应链可以划分为低成本供应链与快速响应供应链，分别对应于依靠价格竞争和依靠产品更新换代竞争的两大类产业模式。两种社会供应链对交通基础设施和运输组织能力提出了不同的要求，不理解这种差别往往容易出现南辕北辙的规划错误。

再有，对于许多重要的枢纽港口城市来说，港—城矛盾是空间关系中的一个重要问题。大量集装箱卡车的运行，一方面给港口和城市带来活力，另一方面也产生了破坏城市空间环境质量的负面效应。因而，港口集疏运系统建设并非单纯的保障空间流动，还需要通过安排好货运通道与道路网络的布局关系等措施，控制相关交通流对城市空间的负面影响。

3 交通建设与系统使用功能之间的关系

在充分肯定前期交通建设所发挥作用的同时，也必须看到部分交通设施使用效益存在的问题。正如我们所看到的那样，相当部分市域铁路客流密度不高，城市地铁规模效益不好，常规公交客流呈现下降趋势等问题的存在，都造成了系统和行业可持续发展的隐患。

交通系统系统功能与空间流动需求特点的契合，是综合交通规划中需要关注的重要问题。在综合交通网络规划中，在省市级层面需要明确的一个重要结构性问题，是“城市—都市圈—城市群—广域”四个层次的轨道与铁路的网络功能的协调与整合。

以和谐号为代表的铁路客运列车，与城市地铁车辆相比具有速度快的优势，但同时也存在加减速距离长、超载承受能力弱、上下客时间长等特点。因而一般用于站距大、客流波动性小的线路，且采用限定车次乘坐、站厅候车的服务方式。此外，铁路车辆与城市轨道由于电力制式、空间限界的差异，存在与城市地铁互通运行的障碍。

“城市—都市圈—城市群—广域”四个层次的客运交通存在很大的差异性，这种差异与不同类型空间流动所要求的时效性密切相关。城市内部客运交通是日常生活中频繁产生的空间移动需求，其时效性要求最高；都市圈中存在一定规模的通勤交通，同样有相当部分乘客具有强时效要求；城市群乘客中存在部分当天往返商务出行人群，尽管使用频率达不到日常生活的出行强度，但仍然对于“定车次乘坐—站厅候车”的服务模式存在接受阻力。服务于城市群和都市圈的区域轨道/铁路因此产生“公交化”运行需求，并非以设计速度为先进性标志，而是与空间流动时效的契合度为规划标准。

另外，省市级综合交通十四五发展规划的着力点，不仅需要关注重点项目，而且需要认真研究对运营效益产生重要影响的配套工程与措施，以充分发挥已建设施的功能。例如，增强地铁与周边用地衔接紧密性的车站出口，调节港口集装箱车辆交通脉冲式波动的停蓄车场地等。通过修复系统瓶颈的方式，释放前期建设项目的潜能。

与沿线土地开发的不协调，往往是轨道交通客流上升缓慢的重要原因。综合交通十四五发展规划中的项目安排，要充分利用国土空间规划正在编制的条件，吸取以往经验教训，注意交通建设与土地开发在推进节奏上的协调，既要避免滞后，也要避免过于超前。

4 协调交通系统正常态和非常态运行的关系

本次“战疫”过程中，也暴露出交通运输系统在大规模疫情防控中的问题，发现了在抗击疫情扩散应急管制期、疫情管控与复工复产双重任务的过渡期中，交通系统存在的一系列短板。

高速公路系统构成了国家和区域层面的公路主干，在防止疫情扩散的应急管控期间，封闭高速公路出入口，产生了阻断疫情扩散的良好作用，但同时带来应急运输组织不畅等方面的问题。在疫情管控与复工复产双重任务的过渡期，高速公路与地方的连接接口仅限于“车辆出入口”，造成只有“开—关”两种状态，难以实现适度控制人员接触的同时，保障物资流动通畅的兼顾要求。在综合交通十四五发展规划中，应该尽量考虑采用节点运输模式和甩挂运输模式的中转衔接接口与高速公路系统的整合（例如拓展高速公路服务区的功能），建设人员接触可控的货物运输系统保障设施。

另一方面，小、散、乱、差的卡车运输行业在疫情防控期间受到很大冲击，暴露出一系列问题，B2B物流保障能力成为复工复产阶段的瓶颈。在此背景下，运输组织平台企业显示出未来更大发展前景。但目前这类平台企业在数据大范围联网、客观信用体系建设、“人—车—货—场”整合能力等方面“尚在途中”，亟待相关市场规则确立和包括金融在内的政策支持。

为防控重大疫情传播进行城市封闭的情况下，为保障城市必需服务的应急交通组织问题，也应该纳入综合交通十四五发展规划的内容之中。建立“平战结合”的应急运输车辆组织和管控系统，需要提上议事日程。

总体来看，省市级综合交通十四五发展规划处于社会发展和社会治理的转型期，必须克服因循守旧的规划编制思想，思考一系列新问题。