从政策议程角度讨论城市交通对策

杨东援

在城市交通战略与政策研究中，交通工程领域的学者、研究人员基本上是把注意力集中于政策方案本身，却比较少关注如何将交通政策问题提上政府管理议程。研究者和技术人员常常抱怨管理者不理解他们所提出的问题，而管理者则往往感到技术人员缺少管理层面的决策思维。为了改变这种状况，有必要从政策议程角度来研究城市交通战略与政策。

在公共政策研究领域中，1995年约翰.W.金登所提出的多源流模型，提供了政策过程参与者的全景分析图。多源流理论认为在政治系统中存在的三股源流：由社会环境中的各种社会问题形成的问题源流，值得注意的是并非其中所有问题都能够得到政策制定者的关注从而上升到政策议程，只有当“各种问题开始引起政府内部及其周围人们的关注”的时候才能被识别；由特定政策领域专业人员所生成的政策建议源流，其内在的一种重要机制是由专家和官僚、规划评估方面的人员、预算部门的人员、决策机构的办事人员、学者、利益集团以及研究人员所构成的政策共同体的形成；独立于问题和政策源流的政治源流中，包含了不同社会群体的舆情和诉求、利益集团的影响、以及不同社会力量的对比结构等，政治源流中的实践产生具有相对独立性，往往不依赖于问题源流和政策建议源流。这三股源流平常相对独立运行，只有当三者交汇，从而打开“政策窗口”时，问题才会提上政策议程。

在我国城市交通战略与政策的决策过程中，政治源流具有其独特的规律，通过机构改革提升国土空间治理能力，党的十九大提出加强和创新社会治理的新理念和新举措等，均是政治源流中的重要事件。而国土空间规划体系的推进、中央第五次财经会议提出提高中心城市和城市群的经济和人口承载力等，是国家层面一些重要的政策窗口，城市交通白皮书编制、CAZ（中央活动区）组团规划编制等，是地方层面的一些重要政策窗口。

伴随社会和经济的发展，问题源流中对于城市建设的“以人为本”、生态文明等逐步被识别与关注。但是在具体政策建议形成过程中，交通研究者过于将注意力集中于具体对策方案制定，忽视了与相关领域和部门之间的沟通交流，并没有形成可靠的政策共同体。另外，交通研究者热衷采用的技术语言停留在基于OD的交通流模型，很难在国土空间规划、长三角一体化上升为国家战略、粤港澳大湾区发展战略等政策窗口中有效阐述问题，很难在多视角综合评判中取得共识，也就很难说取得话语权。

正因为如此诸多原因，交通系统往往从战略层面由一种重要的政策工具降格为实施保障手段，从而导致系统结构性缺陷、丧失战略调控主动权等方面的重大问题。

现实的反思，提示中国的交通学科必须在社会治理体系背景下寻求变革之路，不仅需要研究如何制定对策方案，还需要研究如何形成政策共同体，研究如何将战略对策纳入政策议程！

（本文作者系同济大学 教授）