中国企业参与跨境环境治理及伦理路径——以治理“洋垃圾”跨境走私为例

徐 荣, 陈祝康

跨境环境治理是全球治理与安全治理的重要组成部分。相较于全球治理中的全球气候变暖、全球金融危机等议题，跨境环境治理通常涵盖跨境水污染、土壤退化、烟霾污染、酸雨、“洋垃圾”等具体方面。由于这些问题通常在国家跨境互动过程中出现，因此治理任务也由相关国家承担。

“洋垃圾”主要指以走私或夹带等方式进入境内，是我国明令禁止进口的固体废物，以及未经许可擅自进口的属于“限制进口的固体废物”(1)凝心聚力，拒“洋垃圾”于国门之外[J].环境保护，2017(15)：2.，其中以垃圾服装、垃圾电子产品、医疗废物等最为普遍。随着中国与世界经济联系的日益密切，“洋垃圾”进口的规模与范围都前所未有地增大，为跨境环境治理带来巨大压力。从非传统安全理论角度，“洋垃圾”不仅对生态环境造成影响，也对社会安全、经济安全造成威胁。当前对“洋垃圾”的管控主要依靠国家层面海关、公安、商务、检验检疫等部门的联系配合，其他社会主体参与度较低。而现实中，企业不仅是“洋垃圾”跨境流动的制造者，更应该是治理者，应当在响应国家号召、打击“洋垃圾”入境过程中具有自身的责任及优势。鉴于此，本文以“洋垃圾”跨境走私为典型案例，探索中国企业参与治理“洋垃圾”跨境走私过程的重要作用及伦理路径。

一、 “洋垃圾”跨境走私与环境安全

随着世界各国经济市场日益紧密相连，固体废弃物处置几乎成为各国共同面临的重大难题。一些发达国家通过各种方式将固体废物转移到其他国家，而发展中国家则为满足国内经济发展需要，将相对廉价的具备循环利用价值的工业固体废弃物带入国内，最终造成对当地生态环境的严重损害。

(一) 境外进口到全面禁止：改革开放以来国内“洋垃圾”的发展历程

20世纪80年代以来，为缓解原料不足，中国开始从境外进口可用作原料的固体废物，并逐步建立起较为完善的固体废物进口管理制度，这在一定程度上弥补了工业资源短缺问题。然而，伴随着工业原料固体废物进口，大量“洋垃圾”也通过非法渠道流入境内，例如2016年中国进口“洋垃圾”730余万吨，总价值达37亿美元，年进口量占全球的56%。据统计，自2000年至2011年，中国从美国进口垃圾废品交易从最初的7.4亿美元飙升到111.5亿美元，2011年占中国从美国进口贸易总额的11.1%，仅次于农作物、电脑、电子产品、化学品和运输装备(2)余潇枫.检验检疫与口岸公共安全新挑战——基于非传统安全的分析[J].中国社会公共安全研究报告,2014 (4):36-59.。

中国“洋垃圾”走私已形成完整的产业链结构，具有以下特点：第一，废物走私区域性特征突出。2013年以来，“环渤海”“长三角”“珠三角”地区所在海关累计查处走私废物案件400起，查证涉案废物117万吨，分别占案件总数和涉案废物总量的73%和61%；第二，利用他人许可证走私进口固体废物的特征明显。利用他人许可证进口固体废物，将进口货物卖给无加工利用资质的企业，2013年以来，共查获此类走私废物案件313起，查证涉案废物145万余吨；第三，通过伪报、夹藏等方式走私“洋垃圾”。有些企业在申报进口时，以伪报方式，将国家禁止入境的废物伪报成与其外观相似的其他货物，并提供虚假单证，逃避海关监管。例如2018年青岛海关识破34.79吨冒充碎牛皮的“洋垃圾”，随后禁止其固体废物入境(3)全国“洋垃圾”走私呈现三大特点[EB/OL].[2017-08-01].http:∥www.gov.cn/xinwen/2017-08/01/content_5215 357.htm.。

随着我国生态文明建设的持续推进，进口固体废物作为原料的消极效应不断显露，严重危害人民群众身体健康和我国生态环境安全，这意味着对固体废物进口必须加强管控，甚至全面禁止。2017年7月国务院办公厅印发《禁止洋垃圾入境推进固体废物进口管理制度改革实施方案》，要求全面禁止“洋垃圾”入境。大力发展循环经济，切实改善环境质量。2018年，全国海关加强固体废物装运前检验、口岸布控查验和企业稽核查，组织实施5轮“蓝天2018”专项打击行动，倡议并成功开展“大地女神”第四期国际联合执法行动。全年立案侦办走私“洋垃圾”犯罪案件481起，查证各类走私废物155.09万吨，查获23.17万吨，同比分别增长68%和78%，同时固体废物进口则下降46.5%(4)去年海关侦办走私洋垃圾罪案481起[N].人民日报(海外版)，2019-01-18(02).；根据改革实施方案，中国政府决定在2019年年底前，逐步停止进口国内资源可以替代的固体废物。

(二) 打击“洋垃圾”走私与保护环境安全

“洋垃圾”跨境走私对环境安全产生影响的机制源于多个维度。

第一，“洋垃圾”跨境走私成为国际性问题，本身具有国际体系因素，对环境安全的威胁也具有结构特性。“洋垃圾”非法走私产生于全球经济不平等分工以及经济交换，表现在废弃工业原料从中心国家向外围国家扩散，或者从对环境有严格要求的国家转向对环境要求宽松的国家，本身属于跨国污染问题，有着严格意义上的地理范围。也就是说，“洋垃圾”在国际跨境流动必然对外围国家的生态环境产生负面影响，这是全球化时代国家间相互依赖的必然结果。

第二，“洋垃圾”跨境走私对一国国内环境安全有着明显影响。对垃圾接受国来说，运输这些垃圾并不总是能得到政府的合法许可，这些垃圾到达目的地后未经正确储存或监督，就被倾倒在陆地上或者海洋中，随后向当地环境释放大量有毒污染物质。中国的“洋垃圾”走私也是如此，如以固体废物为原料的再生资源加工利用企业多为“散、乱、污”企业，污染治理能力低下。以造纸业为例，经环保部门查发，有的企业未经环评审批，擅自改变废纸制浆脱墨设备；有的未经环保竣工验收，纸渣清洗项目擅自投入生产。因此有效切断这些不合规企业的原料供给，从根本上铲除“洋垃圾”的藏身之处，对改善生态环境质量、维护国家生态环境安全具有重要作用。

第三，“洋垃圾”跨境走私还涉及社会安全与经济安全议题。“洋垃圾”走私对经济安全产生威胁，不法企业或走私团伙转卖固体废弃物赚得大笔利润，这一过程对国家经济财产造成巨大损失，同时企业倒卖固体废弃物与国家提倡经济产业结构升级、提升服务质量，实现可持续发展战略背道而驰。据统计，仅1998至2015年，全国海关共对走私进口“洋垃圾”等多个重点行业和商品开展稽查行动，为国家追征补征税款434.97亿元；而在社会安全方面，“洋垃圾”非法入境带来的环境污染对当地群众身体健康造成损害，给正常生活带来不便，其携带的病毒、细菌等有毒有害物质引起群众不满，进而导致社会不安。例如2018年9月厦门海关查获不法分子用“洋垃圾”当做婴儿纸尿裤原料，给社会安全卫生带来严重风险。“洋垃圾”作为传统的环境安全议题，其跨境污染也对经济发展、社会治理提出重大挑战。

二、 中国企业参与“洋垃圾”跨境治理的缘由与现状

在打击“洋垃圾”过程中，中国政府规定企业应承担相应义务，比如接受并配合海关稽查，如实反映情况，提供账簿、单证等有关资料。在探索中国企业参与跨境环境治理的路径之前，有必要以治理“洋垃圾”跨境走私为例，分析中国企业参与“洋垃圾”跨境走私治理的理论缘由和治理现状。

(一) 中国企业参与“洋垃圾”跨境治理的缘由

1. 企业应参与全球治理。从“洋垃圾”跨境走私利益链条来看，企业本就扮演着处理者、运输者、销售者和接纳者的角色，是威胁环境安全的微观因素之一。在治理层面上，企业既是跨境环境安全的功能性行为体，又是治理参与主体。

在全球化时代，跨国公司和非政府组织都是全球治理的重要组成部分，在学术界诸多学者已经对企业在全球治理中的作用做过阐释。例如，基欧汉和奈认为，在更复杂的地理环境中，民族国家正在被其他行为体——私人部门所补充，更多治理活动将发生在民族国家代表的国家资本之外(5)JOSEPH S N， DONAHUE J D. Governance in a globalizing world[M]. Washington, D.C.: Brooking Institution Press, 2000:13.；罗斯瑙(Rosenau)则观察到，公民才智和技能增长使得国家遭受削弱，同时全球化打破了之前严格分界的国际政治行为三个基本参数，即全球体系结构的宏观参数、社会组织的宏观-微观参数、个人层面的微观参数(6)JAMES N, ROSENAU E C. Governance without government: order and change in world politics[M]. Cambridge:Cambridge University Press,1992:281-284.。也就是说，企业代表着新兴崛起的强大的私人部门与社会组织部门，面临着前所未有的治理能力提升与治理议题机遇，本身即有可能在全球化背景下成为国际事务的治理主体，承担相应任务。

另一方面，企业作为参与全球治理的重要主体有自身无与伦比的优势，企业参与全球治理具备操作层面的可行性。具体表现为：第一，人才集聚效应，其科技创新优势将极大改善国家与非政府组织在治理过程中面临的技术困境。例如以色列卫星图像公司(ImageSat International)已经成功将人工智能用于应对非法捕捞、反恐反海盗等海上安全问题；第二，企业受到经济利益驱动，倾向于为自由贸易选择开放战略。这使得在具体议题的治理中，企业彼此信息交流共享更加便捷，不存在国家之间的利益冲突、主权破坏隐患等。例如跨国企业通过高级别小组、全球契约组织、可持续发展解决方案网络、开放式工作小组和高级别政治论坛等方式，积极合作参与对2015年后经济议程产生影响的若干进程和倡议(7)LOU P.Corporate influence in the post-2015 process,global policy forum[EB/OL].[2014-01-08]. https:∥www. issue lab.org/resources/21616/21616.pdf.。第三，众多企业互动的结果是市场网络得以构建。依靠其内在制度框架与规则机制，企业可以通过市场网络参与全球治理，尤其在政府失灵领域。企业构建的市场网络有其功能价值，可以降低合法交易成本、增加非法行动代价、减少行为不确定性。第四，企业无须承担国家行为体所面临的来自国际层面的防御困境与安全困境压力，也无须处理来自国内的社会服务、教育医疗等事务，可以专注且迅速地整合资源对某项领域、议题进行治理。

2. 企业应承担环境责任。卡罗尔(Carroll)指出企业责任是社会希望企业履行的义务，即不仅要求企业实现经济上的任务，而且要遵守法律、重视伦理、践行公益。为此，他认为企业责任包含经济责任、法律责任、伦理责任和慈善责任(8)CARROLL B A. The pyramid of corporate social responsibility: toward the moral management of organizational stakeholders[J].Business horizons,1991(4):39-48.。在中国，2005年《中华人民共和国公司法》与2006年《中华人民共和国合伙企业法》均规定，公司从事经营活动，必须承担社会责任。

在全面禁止“洋垃圾”跨境走私背景下，必须强调促使中国企业承担治理责任的动因以及具体的责任范围。第一，企业承担环境保护责任能为其带来相应利益，有利于自身获得市场竞争优势，这是推动中国相关企业主动参与“洋垃圾”治理的直接原因；第二，企业承担环境责任还源自政府规制。根据中国社会科学院经济学部企业社会责任研究中心2010年社会责任报告，政府在推进企业社会责任建设工作中扮演着规制者、推进者、监督者三大角色(9)中国社会科学院经济学部企业社会责任研究中心.2010年社会责任报告[EB/OL].[2019-08-10].https:∥max. book118. com/ html/2018/0311/156882381.shtm.；第三，中国企业承担环境责任还受到社会性主体的影响，包括公民、社会组织、研究机构等。

在企业责任范围方面，参与“洋垃圾”治理要求企业至少对政府、公民、自然环境三个层次主体履行相应伦理责任。第一，企业应遵循政府法律、法规规定，承担环境责任。针对“洋垃圾”走私，生态环境部通过《关于全面落实〈禁止洋垃圾入境推进固体废物进口管理制度改革实施方案〉2018—2020年行动方案》，进一步提升企业守法意识，这就要求企业以积极姿态，主动承担环境责任；第二，企业参与“洋垃圾”治理，也是对社会公众履行提供安全可靠产品、保障和谐社会等社会责任的过程。比如弗里德曼(Friedman)就认为公司唯一的社会责任是在规则范围内运用其资源、参与市场竞争获得更多利益(10)FRIEDMAN M. The social responsibility of business is to increase its profits[EB/OL].[2019-08-10]. https:∥www.iso.org/files/live/sites/isoorg/files/ archive/pdf/en/pub100, 311.pdf.，因此，在不过分污染环境、破坏生态的基本要求下提供安全可靠的产品是企业的基本责任，从而维护社会和谐。当前国内某些废塑品进口加工企业将废塑料简单加工，最终成为日常生活中的塑料袋、塑料盒，对人体健康危害极大。第三，中国企业对自然环境也应担负一定责任，如履行环保义务，减少环境污染，承担环境污染后果。“洋垃圾”走私链条上负责进口、运输、利用等环节的个人、团伙、企业都应该树立环境保护意识，提高固体废物回收率利用率，控制有毒物质及致病因子进入自然环境。

(二) 中国企业参与“洋垃圾”治理的现状

为参与全球治理，来自162个国家的9 997家公司已签署联合国全球契约(United National Global Compact)，承诺在环境保护与社会治理等议题上保持开放性与透明度，并努力为建设国际规范做出贡献。然而，在当前中国打击“洋垃圾”走私过程中，跨境环境治理任务绝大部分依然由政府各部门执行，企业的角色只是被动接受监督、核查，并落实政府制定的环境保护指标，不仅谈不上主动参与治理，甚至是“洋垃圾”走私问题屡禁不绝的首要责任对象。打击“洋垃圾”跨境走私属于全球治理范畴，这意味着在治理主体方面需要各行为体联合行动。当前，“洋垃圾”治理主体集中在国家职能部门，如海关总署、环境保护部、公安部、质检总局等，企业参与主体性尚未完全发挥。根据《2018年全国大、中城市固体废物污染环境防治年报》显示，东南沿海地区是打击“洋垃圾”跨境走私的重点区域。2017年我国从事进口废物加工利用企业1 365家，主要分布在东南沿海地区，广东、浙江、江苏、山东、天津五省市合计1 083家，占全国加工利用企业总数的79.3%(11)2018年全国大、中城市固体废物污染环境防治年报[EB/OL].[2019-08-10].https:∥f.boolv.com/ news/ file/20190118/6368342089096545499999020.pdf.。

根据《中国企业社会责任发展报告》显示，2018年中国企业300强社会责任发展指数为34.4分，同比下降3.0分，整体仍处于起步者阶段；其中社会责任发展指数为一级水平、处于旁观者阶段的企业数量有126家，占比42%；处于领先者及卓越阶段的企业数量占比首次出现负增长(12)黄群慧.中国企业社会责任研究报告(2018)[M].北京：社会科学文献出版社，2018:23-25.，这表明当前中国企业社会责任总体水平仍然有待提高。在“洋垃圾”走私方面，相关行业也存在企业责任赤字问题，对生态环境造成巨大威胁。例如2017年，环境保护部展开打击进口废物加工利用企业环境违法行为的专项行动，该行动共检查1 792家企业，对其中1 074家企业提出立案处理处罚建议，企业违法比例达60.0%。

全面禁止“洋垃圾”进口，并非拒绝所有类别固体废物入境，而是说从固废运输、加工处理到销售等环节，都必须防止固废产品流入不正规企业造成环境污染。当前，一些具有固体废物进口资质的公司有偿向他者转让许可证，即顶着许可证的“上限”进口，将“洋垃圾”入境后再转给没有许可证的企业或个人，从而让无证者也得到“洋垃圾”。这些垃圾产品无法通过正规渠道消化，随后进入地下加工厂进行分拣提炼，或者通过非法渠道进行二次销售，结果对环境安全、社会安全造成严重威胁。尽管海关部门对转租、倒卖许可证等走私手段已经加大打击力度，但是在规范意义上，从事进口的企业与个人都有责任主动停止企业之间对许可证的转租或非法利用。

三、 中国企业参与“洋垃圾”跨境治理的伦理路径

如前文所述，中国企业在治理“洋垃圾”跨境走私过程中承担伦理责任还面临诸多难题，这些问题既来源于政府与企业在治理中的角色定位，也包括企业自身如何展开具体行动、履行相应环境责任。具体而言，政府在“洋垃圾”治理中发挥着主导地位，是治理过程中的领导者，而中国企业则必须沿着参与者的角色寻求自身的伦理路径，努力成为打击“洋垃圾”入境的利刃。

政府在全面禁止“洋垃圾”入境方面发挥作用主要体现在制订法律法规、调整宏观产业结构、政府各部门联合执法上。第一，为确保生态环境安全，强化资源节约集约利用，严格管理固体废物进口。例如调整进口固体废物管理目录、修订《进口可用作原料的固体废物环境保护控制标准》、印发《禁止洋垃圾入境推进固体废物进口管理制度改革实施方案》等，这使得具体部门打击“洋垃圾”有法可依，为全面禁止固体废物跨境走私、保护跨境环境安全提供制度保障。第二，政府通过调整产业结构，从市场需求上解决固废进口问题。随着生产力水平提高，产业结构不断升级，国家开始倡导绿色发展理念，在市场需求上已经摆脱对国外工业固废的严重依赖。第三，针对“洋垃圾”跨境走私，政府各部门联合执法，各负其责。例如《禁止洋垃圾入境推进固体废物进口管理制度改革实施方案》在完善堵住“洋垃圾”进口监管制度、强化“洋垃圾”非法入境管控、建立堵住“洋垃圾”入境长效机制、提升国内固体废物回收利用水平等四个方面，对相应部门职能做出明确划分。

对于企业来说，探索“洋垃圾”跨境治理的伦理路径，要充分利用外部力量与内部力量，提高自身的思想认识，坚持循环经济发展模式，结合相关监管制度与舆论引导，形成自身的治理模式。具体来说：

第一，提高思想认识，以保护生态环境安全为价值引领。政府要想充分发挥企业在跨境环境治理中的作用与优势，就要从根本上纠正企业以自身利益最大化为根本目的的偏执观念。企业不仅仅要考虑自身经济利益，同时也要提高思想认识，以保护生态环境安全为价值引领。以治理“洋垃圾”跨境走私为例，那些在走私利益链条上处于加工利用环节、跨境运输环节的企业尤其需要增强自身伦理思想认识，有效改进环境责任落实状况。要加强企业参与跨境环境治理的伦理思想意识，首先，要清楚地知道跨境环境治理对整个国家生态文明建设的重大意义。限制和禁止洋垃圾入境，是中国推进生态文明建设的重要举措，有利于保护生态环境安全和人民群众身体健康；其次，企业应认识到自身在跨境环境治理中的地位和责任，以此影响企业内部各项决策的制定与实施，进而提高企业跨境环境治理的参与度。

第二，坚持绿色发展，探索循环经济发展模式。“洋垃圾”大规模的进口将会导致国内垃圾回收和再利用的困顿局面。“全面禁止洋垃圾”是一项长远举措，是贯彻落实新发展理念的重要任务，禁令实施的目标就是要提高国内固体废物的回收利用率。国家禁止洋垃圾入境，这意味着对以进口废物为主要原料的再生资源加工利用行业的重新洗牌。对于这一行业的企业而言，是挑战也是机遇。我国之所以分行业分种类制定禁止固体废物进口的时间表，而不是采取“一刀切”的做法，就是考虑到要给相关企业预留适当的过渡期和缓冲期。企业要想在这场竞争中获得发展，就必须在技术上持续发力，加快转型升级，坚持走生态优先、绿色发展之路，探索循环经济发展模式，提升国内固体废物回收利用水平。只有这样，才能从源头上真正将洋垃圾拒之于国门之外。

第三，强化监督管理，健全企业责任伦理的制度建设。如果说提高企业自身思想认识是基于企业主体自身对环境治理重要性的认知而提高企业参与环境治理的内在力量。那么，完善企业责任伦理制度则是基于法律、制度、相关机构对企业履行环境责任的价值期待而形成的外在力量。它通过实现企业履行环境伦理责任的规则化，即由非强制性向以相关制度规定或法律条文为支撑的强制性转变，促进企业积极参与环境治理，倒逼国内再生资源行业的转型升级，以推动我国垃圾回收和循环经济的发展。企业一旦忽视环境责任，不计后果追求自身经济利益，将对生态环境造成严重危害。相关制度建设的完善，不仅能为那些践行企业社会环境责任的正规企业迎来发展机遇，且企业规范垃圾处理流程，也为更多企业引入环境污染第三方治理模式创造良好环境，这有利于企业间良性竞争以及可持续发展。

第四，努力营造氛围，充分发挥大众传媒等舆论的伦理引导功能。作为人们当下获取信息的重要途径，大众传媒是社会舆论的发生器，不仅具备信息交流、传播功能，还需承担一定的伦理引导功能。对此，列宁曾说“以马克思主义思想为指针的一切公开发行的报纸，目前已经成为俄国社会民主党向工人群众进行党的宣传鼓动工作的一个重要的公开喉舌”(13)列宁全集：第18卷[M].北京:人民出版社，1959:206.。当下，提高中国企业参与跨境环境治理的积极性，离不开大众传媒的监督与引导。媒体在宣传典型、赞扬先进的前提下，也要不定期地对那些不履行企业环境责任的企业进行报道，充分体现大众传媒的战斗力。通过对那些不履行环境责任企业的曝光，让那些意图逃避企业责任者望而却步，从而促使企业树立正确的环保理念与价值追求。

四、 总结

“洋垃圾”跨境走私是对跨境环境安全的一种现实威胁，它产生于全球化时代国家间经济的不平等发展，同时因为企业追逐利益、忽视责任而加剧。基于全球治理与国际安全两大理论框架，“洋垃圾”治理首先明确其主体范围与治理性质，即“洋垃圾”跨境走私属于全球共同面临的问题，尤其涉及跨境环境安全，与其他国际安全议题类似，对其治理应该使其主体多元化、路径多样化。

企业责任是当今时代备受关注的概念。在治理“洋垃圾”走私与跨境环境安全话语背景下，企业对国家、社会、公民都具有相应的环境责任，这些责任既有外部的规制性因素，也有企业内部的规范性伦理，并且承担责任对企业自身发展效益也有着长期性利好。企业参与“洋垃圾”治理，要进一步加强企业参与跨境环境治理的责任伦理意识，主动改善当前所存在的违法行为。需要强调的是，“洋垃圾”治理本身属于跨境环境治理范畴，这就决定了国家在这一过程中的角色始终是主导者，企业只能是参与者。企业利用其自身特有的优势，承担来自国家、社会与公民的责任要求，进而探索“洋垃圾”跨境走私治理伦理路径，包括提高自身的思想认识、坚持循环经济发展模式结合相关监管制度与舆论引导等。这一经验也可以利用在对跨国犯罪、毒品走私、恐怖主义等跨境安全议题上，甚至对宏观层面的全球环境、全球经济事务治理提供更多思路。