使命与挑战：“职教20条”背景下职业教育发展的思考

曾九江，郑金胜

（1.江西广播电视大学，江西 南昌 330046；2.江西工程职业学院，江西 南昌 330025）

2019年1月24日，国务院正式印发《国家职业教育改革实施方案》文件，全文共二十条，简称“职教20 条”。“职教20 条”开宗明义指出，“职业教育与普通教育是两种不同教育类型，具有同等重要地位。”［1］“职教20条”以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，对中国职业教育未来5-10年的发展进行了顶层设计，对一些多年来想解决而未解决的职业教育发展难题，提出了诸多突破性的解决方案，具有划时代的里程碑意义。

一“职教20条”背景下职业教育的新使命

中国改革开放40 多年取得了举世瞩目的成就，职业教育功不可没。职业教育为中国社会经济的发展提供了智力支持和技术技能人才保证。随着我国进入新时代，改革进入攻坚期，国家壮大实体经济，调整经济结构，产业转型升级，需要大量的技术技能人才作为支撑。调查显示，先进制造业、现代服务业等领域对高素质技术技能人才需求很大，职业教育培养培训的学生数量远不能满足市场需求。40年多来，我国职业教育取得了显著成绩，但与党和人民的要求还有差距，与当前经济社会发展水平还不相适应。我国职业教育还存在社会认同度不高，对学生吸引力不强，企业参与不积极，政府支持力度不平衡等问题。为此，“职教20条”明确指出，我国职业教育存在着体系建设不够完善、职业技能实训基地建设有待加强、制度标准不够健全、企业参与办学的动力不足、有利于技术技能人才成长的配套政策尚待完善、办学和人才培养质量水平参差不齐等问题，［1］“到了必须下大力气抓好的时候”。［2］随着职业教育系列问题的逐步解决，职业教育也迎来了自己应肩负的历史新使命。

1.肩负中国教育现代化的新使命

发展职业教育是发达国家尤其是制造业强国的成功经验，通过制订和实施职业教育的国家战略，形成了各具特色的职业教育模式，为产业发展、解决就业、提升国家竞争力提供重要支撑。面对我国产业转型升级和新一轮科技革命、产业革命所提出来的新的要求以及如何服务国家战略，特别是中国制造2025、“一带一路”倡议、国际产能合作、扶贫攻坚等，进一步加快构建现代职业教育体系，推进职业教育现代化的任务尤其紧迫。一段时间以来，在传统教育观念以及激烈就业竞争的影响下，社会上对职业教育的认识存在偏见，不少学生将职业教育视为中、高考的无奈选项。要解决这些问题，就需要更新教育理念，正确认识普通教育与职业教育的不同功能。因此，发展职业教育是深化教育改革的重要突破口，职业教育发展的重点已经进入到内涵发展和提高质量的一个新阶段。“没有职业教育的现代化就没有教育现代化”不再是口号，而是新的使命。“职教20条”对职业教育地位、国家标准、校企合作、“一专多能”等方面的突破；对“学历证书+若干职业技能证书”（简称“1+X”证书）制度，学历证书和职业技能等级证书互通衔接、符合国情的国家资历框架制度，“文化素质+职业技能”的“职教高考”制度，职业教育“双师型”师资聘用、试用制度，企业和学校工作人员相互兼职兼薪的制度，国务院职业教育工作部际联席会议制度等职业教育机制体制的创新［1］，为职业教育向现代化迈进提出了神圣使命。

2.肩负职业教育向现代职业教育转变的新使命

“职教20 条”强调职业教育和普通教育是两种不同类型的教育，指出职业教育要“由参照普通教育办学模式向企业社会参与、专业特色鲜明的类型教育转变”［1］。这个转变体现在两个方面，一是办学主体的转变，职业教育作为区别于普通教育的一种教育类型，其办学主体由学校唯一主体转向学校与企业二元主体；二是办学地点的转变，从传统的普通教育学校单一学习地点的办学转向学校与企业（或其他社会机构）两个（或两个以上）学习地点的办学。［3］从一元办学向双元或多元办学的转变，是职业教育作为一种类型教育的显著特征，即是中国现代职业教育的显著特征。

企业与学校双主体协同育人的现代职业教育特征，使得职业教育由此必须关注现代企业制度与现代学校制度的融合，必须关注工作规律与学习规律的融合，必须关注职业及职业成长规律与教育及教育认知规律的融合。［3］可见，“职教20条”赋予了职业教育新的内涵，新的规律，宣告了职业教育参照普通教育办学的历史使命已完成，职业教育将开启迈向现代职业教育转变的新使命。

二“职教20 条”背景下职业教育发展的新动能

当前，我国正处于推进产业转型升级、实现新旧动能转换的关键期，推动高质量发展，壮大实体经济，需要数量充足的技术技能人才作为支撑。［4］肩负着传承技术技能、培养多样化人才职能的职业教育受到党和国家的高度重视，出台了一系列大力发展职业教育的政策措施。“职教20条”是落实十九大以来党和国家大力发展职业教育政策的重大方案，是新时期职业教育乃至教育改革与发展的重大方略，为职业教育的改革与发展增添了新的动能。

1.职业教育的社会地位达到新高度

“职教20 条”指出，“职业教育和普通教育是两种不同类型的教育，具有同等重要的地位。”［1］足见国家对职业教育的重视程度，达到了一个无与伦比的高度，职业教育的地位取得重大突破。“职业教育和普通教育是两种不同类型的教育”表明，不管是职业教育，还是普通教育，都是国民教育的重要组成部分，都要肩负起为社会主义现代化建设服务、为人民服务的光荣使命。与普通教育不同的是，职业教育以服务发展为宗旨，以促进就业为导向；注重产教融合、校企合作，强调工学结合、知行合一，突出技术技能的培养。“职业教育与普通教育具有同等重要的地位”表明，对待职业教育，国家在资金支持、政策扶持和改革方面同等对待，在毕业生使用上、落户上、工资上、职称上或者招聘上同等对待，在构建“中、高、本、硕、博”完整教育体系建设上同等对待。

2.职业教育的改革方案取得新突破

“职教20 条”作为职业教育改革的纲领性文件，明确了职业教育今后5年的工作重点，提出了一系列职业教育改革措施。其内涵之丰富，改革力度之大，前所未有。“职教20 条”把标准和质量作为改革的重要抓手，取得了新的重大突破，可用“一大体系，三个计划，四项改革”予以概括。

一大体系：“职教20 条”提出“完善职业教育技术技能人才培养体系”：一是提高中等职业教育发展水平，优化各地中等职业学校布局；二是推进高等职业教育高质量发展，把高职教育作为培养能工巧匠的重要方式；三是开展本科层次职业教育试点，探索高层次高素质技能人才培养培训实现形式；四是完善学历教育与培训并重的现代职业教育体系。［1］

三个计划：一是启动双高计划。建设50所左右高水平高等职业学校和150个左右高水平专业群；二是实施职业院校教师素质提高计划。建立100个“双师型”教师培养培训基地，落实教师5年一周期的全员轮训制度，推动企业工程技术人员、高技能人才和职业院校教师双向流动；三是建设高水平职业教育实训基地计划。建设300个左右具有辐射引领作用的高水平专业化产教融合实训基地。［1］

四项改革：一是推动教师、教材、教法改革。多措并举打造“双师型”教师队伍；倡导使用新型活页式、工作手册式教材；强化教学、实训相融合的教学方式，做到学校里老师教学生、企业中师傅带徒弟，推广项目教学、情景教学、模块化教学等新型教学模式；二是推动1+X证书制度试点；三是推动本科层次职业教育试点；四是推动职业教育国家“学分银行”建设。［1］

3.职业教育的标准意识得到新加强

德国、日本、瑞士职业教育先进国家的经验表明，要把职业教育做好，首先要规范建设职业教育标准体系。“职教20 条”明确提出，将标准化建设作为统领职业教育发展的突破口，标准制定成为“职教20条”鲜明的特征和创新点。“职教20条”提出，“将完善国家职业教育制度框架，制定一系列的教学标准和一系的质量标准，从两个关口保证职业教育的教学过程和培养质量”。这里所说的标准包括三大类：“准入”标准、“过程”标准和“准出”标准。

“职教20条”中所提到的职业教育学校设置、师资队伍、教学教材、信息化建设、安全设施等办学标准都是“准入”标准，这些办学条件是职业院校最低准入标准，是办学底线。

“职教20 条”提出，“发挥标准在职业教育质量提升中的基础性作用，国家教育行政部门联合行业制定教学标准，持续更新并推进专业目录、专业教学标准、课程标准、顶岗实习标准、实训条件建设标准”。这五个部分构成了职业教育国家教学标准体系，也是职业教育标准中的“过程标准”，专业目录是规范和指导专业设置的基础性文件，对接行业企业最新技术技能水平和岗位规范的是专业教学标准，关注学生核心素养养成的是课程标准，对接真实生产过程的是顶岗实习标准，体现行业企业装备技术的是实训条件建设标准。职业教育发展全面进入“国家标准”时代，职业教育的标准意识将强化并长时期得以固化。

“职教20 条”提出，从2019 年开始，在职业院校、应用型本科高校启动“1+X”证书制度试点工作。这是“职教20 条”中提出的“准出”标准。“1+X”证书制度试点是一项全新的制度设计，是职业院校培养高质量人才一种新的准出方式，其目的是鼓励职业院校学生在获得学历证书的同时，积极取得多类职业技能等级证书，拓展就业创业本领，缓解结构性就业矛盾。

三“职教20 条”背景下职业教育面临的新挑战

“职教20条”首次以国务院文件形式，明确举办本科层次职业教育，把职业教育摆在教育改革创新和经济社会发展中更加突出的位置，使得职业教育与普通教育成为同等重要地位、真正并列的两种不同教育类型。“职教20条”作为国家指导职业教育未来变革的纲领性文件，为高职院校的发展迎来了“春天”，同时也带来了新的严峻挑战。

1.挑战之一：高职院校如何适应职业教育体制机制的变化

第一个变化是职教高考制度。“职教20条”明确提出建立“职教高考”制度，完善“文化素质+职业技能”的考试招生办法。这一制度设计，意味着当前基于普通高考体系的生源渠道和生源质量将发生重大变化。今后，将有一批批退役军人、下岗职工、农民工等成为高职学生，他们或免试入学，或自主测试。如此，高职教育是否还是大学教育，或是一种新型的大学，高职教育的认同度是提高还是降低，都有待社会和时间的检验。与此同时，职教高考制度必将冲击到传统的教学模式，高职院校如何适应也是一个严峻的挑战。

第二个变化是办学主体的变化。“职教20条”提出，经过5—10年左右时间，职业教育基本完成由政府举办为主向政府统筹管理、社会多元办学的格局转变。这一转变预示着今后高职院校的办学经费来源发生变化，有可能不再是政府的生均经费，而是通过高职院校真正提高办学质量和服务产业的技术能力，通过对社区人员和产业员工的培训，让政府满意，让产业这个服务对象满意，从而让政府和产业来购买学校的服务，获得经费来源。一旦高职院校没有生均经费，高职院校如何生存，教育教学质量如何保证，都将是一个严峻的问题。

2.挑战之二：高职院校如何贯彻国家办学标准

“职教20条”提出了职业教育的“准入”标准、“过程”标准和“准出”标准。当前，国家并未强制要求高职院校严格执行教育部颁布的各类专业标准，大多数学校执行的都是自己的标准。今后5年，国家将会出台一系列的职业教育国家标准，这些新标准是让高职院校强制执行，还是允许地方差异。一旦允许地方差异，那标准制定的意义何在?如果不允许，职业院校发展水平的确又是参差不齐，势必会出现“上面说一套，下面做一套”的现象。另外，新建立的标准，是否能让产业认可，是否能让世界其他国家认可，从而构建具有中国特色、世界一流的职业教育标准，任重道远。

3.挑战之三：高职院校如何面临严峻的生源形势

以中部某省为例，2018 年招生计划与生源存在严重倒挂，5万多考生放弃高考志愿填报，选择外出务工，绝大多数高职院校未完成招生计划。职业教育的吸引力不强，“读个高职不如打工”的思想认识普遍存在。从各省公布的高职录取最低分数线来看，普遍在160分上下，基本上没有准入门槛。可以预见，短期内高职教育的认同度很难得到提升，高职生源将持续走低。“职教20 条”提出的“职业院校实施学历教育与培训并举”制度，一方面是对当前高职院校严峻生源形势的应对，另一方面也是职业教育应尽的法定职责。今后，高职院校因为招收不到足够的学历教育生源，可能大部分的办学经费需要依靠社会培训收入。“职教20条”提出“推进资历框架建设，探索实现学历证书和职业技能等级证书互通衔接”，社会培训机构的加入，短期内会对高职院校的办学带来冲击。

四“职教20 条”背景下做好职业教育的新思考

前文所述，“职教20条”赋予了职业教育实现教育现代化，向现代职业教育转变的新使命，增添了新时代职业教育改革与发展的新动能，同时也为每一位从事职业教育的教育者提出了新的挑战。面对新机遇和新挑战，作为一所职业院校，应把握这千载难逢的发展机遇，克服现有办学困境。

1.紧跟时代步伐，增强职业教育吸引力

2019 年8 月，中国职业技术教育学会会长鲁昕在第五届中国职业教育国际合作峰会指出，“职教20 条”提出已经半年了，但关于职业教育的问题没有破题，因此职业教育对外的吸引力仍然不足。她指出职业教育体系目前存在问题主要包括四个方面：一是理念落后；二是企业没有动力；三是教材陈旧；四是课程滞后。鲁昕指出了目前职业教育存在问题的要害。要破解当前的困局，必须严格落实“职教20条”相关精神。“职教20条”所包含的信息量非常丰富，一定要读懂弄通，前后联系，真正明白其深刻含义。具体应在“求新”上做文章、下功夫，即要紧盯国家政策，更新职教理念；创新工作思路，落实“三教改革”。只有这样，才能提升职业教育质量，增强职业教育吸引力，应对生源的挑战。

（1）紧盯国家政策，更新职教理念。近期，国家为落实“职教20 条”，会有许多的配套政策，一定要紧盯这些政策，按国家的要求和标准去谋划，去落实。我们可用好“放管服”政策，打破铁饭碗，实现人才队伍能进能出。我们可用好高职扩招政策，加强远程开放教育与高职教育的融合研究，创新教学模式和人才培养模式。一要更新人才培养理念，紧盯市场，更新专业，把新知识、新技术引入专业人才培养过程；二要重构课程体系，改造课程内容；三要在创新人才培养方案上下功夫，推动复合型人才培养模式改革，培养市场所需人才。

（2）创新工作思路，落实“三教改革”

学校的办学质量如何，根源在教师，只有好的老师，才有好的学生。好老师离不开学校的培养，离不开其更新知识结构，获取前沿技术的途径。因此，学校要创新工作思路，落实以教师为中心的根本任务，充分调动教师的积极性，发挥教师的聪明才智。当前，学校要在“三教”（教师、教材、教法）改革上下功夫，一是提升教师综合能力，大力培养一支技术过硬的“双师”型教师队伍；二是加快教材更新步伐，用活页教材、册页教材、线上线下混合式教材替代传统教材；三是落实教法改革，用新的教育场景教育学生，构建产教科融合式的教育场景。

2.推进校企合作，提升学校服务企业力

未来职业教育如何办出特色，关键一点是校企合作，产教融合。“职教20条”把职业教育“由参照普通教育办学模式向企业社会参与、专业特色鲜明的类型教育转变”作为未来职业教育的三大转变之一。而现实是“剃头挑子一头热”，学校热、企业冷。正如鲁昕指出，目前校企合作上企业没有动力，症结在于学校无法给予企业提供更多有价值的服务。之所以出现这一局面，根源在于高职院校课程内容太陈旧，响应新技术太缓慢，教师不熟悉企业的需求，专业教育与创新教育完全脱节。因此，要推进校企合作，作为学校，第一，应练好自己的内功，提升自己服务企业的能力水平；第二，要重构和更新实践教学体系，强化技能训练的同时还要强化技术训练；第三，要把实践教学基地打造为技术研发基地；第四，要加强创新创业教育，培养学生技术革新和产品开发的素质和能力，在技能大赛中加入创新创意的分值。

3.贯彻国家标准，争做职业教育领头羊

中国职业教育的现代化，首先是职业教育办学的标准化。新世纪以来，特别是党的十八大以来，教育部积极推进职业教育标准体系建设，先后发布了包括专业目录、专业教学标准、公共基础课程标准、顶岗实习标准、专业仪器设备装备规范等在内的国家教学标准，这些标准与中等职业学校设置标准、教师专业标准、校长专业标准、高等职业学校设置标准等共同组成了较为完善的国家职业教育标准体系，涵盖了学校设置、专业教学、教师队伍、学生实习等多个方面。但在实际的办学过程中，不同的高职院校办学标准很不统一，没有标准或降低标准现象比比皆是。前文所述，“职教20条”提出了“构建职业教育国家标准体系”的方案，为职业教育向现代职业教育转变创造了条件。随着国家职业教育标准体系的建设，未来，国内职业教育竞争的归根结底是标准的竞争。换言之，就是谁贯彻落实国家标准，甚至超越国家标准，谁就能成为职业教育的领头羊。