健康中国视域下突发公共卫生危机应对与社会应急法制建设

王兆鑫 翟月玲

（天津师范大学法学院，天津 300387；聊城大学法学院，山东聊城 252000）

一、问题的提出

2019 年10 月底召开的十九届四中全会明确提出了13个具体的“坚持和完善”，其中最大的亮点之一便是提出了“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”。全会进一步指出，要建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。所谓的社会治理共同体即由政府、市场、社会组织、公民等组成，充分发挥政府机制、市场机制和社会机制各自的作用，其目标是通过各主体之间的良性互动和协力合作，最终实现社会各个领域的有效治理。正如有学者指出，“传统的社会治理手段和模式已经难以满足党和国家对社会治理提出的新要求，政府履职方面一些体制机制深层次矛盾亟待解决。在社会矛盾集中凸显的转型期，社会风险管控面临严峻考验，亟需法治化的应对之道。”①2020 年春节前后全国爆发了新型冠状病毒肺炎疫情，在政府的统一领导下，由于多种社会力量的共同参与，疫情得到了有效地缓解。因此有人称之为疫情防控的“人民战争”。在这场突发的公共卫生危机中，“群防群治”治理策略的作用得以凸显，是“社会治理共同体”模式在此领域的体现，是社会治理尤其是社会风险防控手段的创新。但是此次新型冠状病毒防疫战暴露出了许多社会治理方面的问题，包括某些社会慈善组织的公信力下降，基层的社会力量动员不到位，一线医护人员、志愿者等的权利没有得到有效的保障等。痛定思痛，这充分说明了社会机制在提供社会公共服务、有效应对突发的公共卫生危机时，仍具有反应缓慢、效果滞后等缺陷，社会应急法制建设仍是我国突发公共卫生危机应对中薄弱的环节。因此，在“健康中国”战略背景下，我们有必要重新认识和解读突发公共卫生危机的社会应对模式。

二、突发公共卫生危机应对的时代课题：健康权、健康中国与健康促进

关乎健康权近年来一直是宪法学、人权法学、民法学和卫生法学等领域研究的热点问题之一，由此也将其推到了饱受争议的地步，这也充分证明了国内学界对于公民健康权问题的重视和权利本身的现实诉求。对健康权的社会认知古已有之，其伴随着公民权利观的不断深化、国家公共卫生服务措施的不断完善、医疗卫生技术的不断进步等而逐渐拓展和升华，并得到了立法的认可尤其是宪法的根本保障。“现在的健康权已经从古代纯粹的私权形态向公私权混合形态转变，由纯粹的向个人主张的权利转变为个人和国家均可主张的权利。”②历史上一系列突发的公共卫生事件使得健康权的受益主体由个人向社会公众延伸，关注焦点也由个人健康投射到社会公共安全领域，健康权在由最初的消极属性向积极与消极属性并重的转变过程中，赋予了国家基本医疗与公共卫生服务方面的义务，并衍生出了公众健康权这一下位概念。“当某种健康权事项具有公共性，超出了一般公民有效选择条件和能力范围之外，公民有权根据自身利益需求请求国家给予保障，国家有相应的给付任务。”③笔者认为，所谓的公众健康权是指基于某种不可预测的社会原因（如突发的公共卫生事件等），公民向国家请求提供公共卫生服务、基本医疗服务和紧急医疗救治等，以期维护其健康状态的一种积极健康权。在20 世纪90 年代以后，世界范围内出现的多起重大突发公共卫生事件使得健康权尤其是公众健康权再次引起了国际社会的普遍关注。

2016 年8 月，“健康中国”建设在全国卫生与健康大会上被正式提出。2017 年10 月18 日，习近平总书记在十九大报告中指出，要实施健康中国战略。将“健康中国”建设提升到国家战略的高度是新时代保障公民健康权，实现全民健康，全面提升中华民族健康素质的重大举措和关键一步。建立健全早期预防、及时发现、快速反应和有效处置的公共卫生突发事件应对体系，提高公共卫生危机应急能力，是“健康中国”战略布局下实现公民健康权的健康促进措施和目标之一。2016 年10 月国务院印发了主题为“共建共享，全民健康”的《“健康中国2030”规划纲要》（以下简称《规划纲要》），在该纲要第五篇“建设健康环境”的第十六章“完善公共安全体系”中，专门设立了“提高突发事件应急能力”、“健全口岸公共卫生体系”两节内容。自新型冠状病毒疫情爆发以来，针对此次危机管理中所暴露的社会问题，如何提高公共卫生危机应急处置能力，建立健全公共卫生安全体系是社会各界关注的焦点。这也是“健康中国”战略提出后的首次现实发问和严峻考验：“健康中国”战略规划下所提出的针对突发公共卫生事件的目标体系建设能否与疫情现实所契合，能否有效应对公共卫生危机，从而在最大程度上保障公众健康权，实现非常时期的“健康中国”建设。

三、突发公共卫生危机应对与“健康中国”的契合点：社会应急法制建设的法治化

《规划纲要》提出要加强健康法治建设，具体包括：推动颁布并实施基本医疗卫生法、中医药法，修订实施药品管理法；强化政府在医疗卫生、食品、药品、环境、体育等健康领域的监管职责，建立政府监管、行业自律和社会监督相结合的监督管理体制；加强健康领域监督执法体系和能力建设等。“近年来，包括我国在内的世界范围内的公共危机应急管理法制建设飞速发展，建立完善的公共危机应急管理法制，公共危机应急管理法制的法治化是实现我国法治国家、法治政府、法治社会三位一体的重要现实课题，同时符合世界危机管理发展的潮流。”④由此窥之，在各种突发事件频发的风险社会当下，在突发公共卫生危机领域，为了契合“健康中国”的法治建设战略，实现突发公共卫生危机管理的常态化、专业化、有效化和组织化，把公共卫生突发事件应对体系纳入到健康、规范、有序的发展轨道，社会应急法制建设的法治化是必然趋势。

1、完善《宪法》中的应急立法基准

宪法是国家的根本大法，对于公民权利保障和行政权力约束具有根本性的引导和指挥作用。尤其是当突发事件来临，一个国家或地区陷入突发性公共危机时，基于公民应急权利和行政紧急权力此消彼长的考量，宪法中的相关条款在整个应急管理法律体系中的规范设计必不可少。基于我国现行《宪法》的不足和突发事件所引起的风险社会的现实严峻性，建议完善《宪法》中的相关条款，即以公民应急权利保障和行政紧急权力约束为应急立法的完善基准，这对于我国整个公共卫生应急管理法律体系的立法向导之转变和突发公共卫生危机应对与社会应急法制建设具有根本保障作用。

2、将健康政策和理念融入到公共卫生应急管理和法制建设的各个环节

《规划纲要》提出实施“健康中国”战略必须秉持健康优先的原则。该原则要求把健康摆在优先发展的战略地位，将促进健康的理念融入公共政策制定实施的全过程等。此外，把健康融入所有政策还是“共建共享，全民健康”健康中国战略主题的核心内容之一。根据我国《突发事件应对法》和公共卫生应急预案体系的安排，公共卫生突发事件应对在政府的统一领导和管理下，分为预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等阶段性步骤，在每一阶段政府都应将健康政策和理念融入其中，通过制度构建来实现危机应对的健康保障。比如由于公共卫生等突发事件具有不可预见性和巨大的社会破坏力，人们往往产生一些危机状态下的病态心理问题，比较有代表性的有焦虑、恐慌、恐惧，轻信并参与传播流言谣言，非理性行为等，社会心理是衡量社会健康水平的重要标准之一，因此在应急处置与救援和事后恢复与重建两个阶段，社会心理的援助、疏导与修复工作必不可缺。笔者以为，此时政府所要做的就是正确引导社会舆论，比如及时公布信息，增加危机信息的透明化程度，加强危机期间的宣传教育，以及健全交通、医疗、通讯、教育等社会保障机制。此外，政府还要充分发挥其领导力的作用并创新运用“多元共治”的管理模式，动员各志愿团体、慈善组织等非政府组织和民间社会力量来充当政府与群众之间的“磨合剂”，疏通二者之间的制度隔阂和障碍，协助政府与社会群众进行沟通，以及提供各种应急帮助，以缓和不安的社会心理。

3、尽快制定“志愿服务法”

志愿者群体在近些年以来的突发事件应对中发挥了不可替代的作用，但是在志愿服务过程中也存在不少的难题亟需解决，为此，加快志愿服务立法成为了学界关注的焦点和大势所趋，“立法规制是对志愿服务组织进行法律法规层面的有效规制与监管，是其外部生存与发展环境的制度框架⑤”，“志愿服务立法既有深厚的现实社会基础，又有广阔的社会运用前景。⑥”自1999 年广东省通过第一部关于青年志愿服务的地方性法规《广东省青年志愿服务条例》以来，地方志愿服务法制化的进程不断加快，中央各个部门也陆续出台了一些规范性文件，但是“存在质量良莠不齐、规范不一”的问题⑦，而且“原则性的东西多，可操作性规范少，从而导致志愿服务具有很大盲目性、随意性和无序性。⑧”《志愿服务条例》的出台弥补了缺乏中央层次志愿服务立法的不足，但是“无论从全民共识基础还是从地方实践经验抑或事业发展需求的角度看，国家层面立法不必且不宜走先行制定行政法规加以调整的路子，仅靠行政立法不能满足我国志愿服务法律保障的特殊要求。⑨”志愿者群体是突发公共卫生危机应对中的特殊社会群体，规范政府应急管理中的志愿服务关系，保障志愿者的特殊权利显得尤为重要，虽然关于应急志愿者或应急志愿服务的有关规范条款散见于我国突发公共卫生危机法律规范体系中各个层级的法律文件中，但是总体上过于笼统，不利于应急志愿服务法律关系的调整，只有形成一部“志愿服务法”，将二者的规定进行有效衔接，才能真正将我国的应急志愿服务纳入到法治化的轨道，从而促进社会应急法制建设的蓬勃发展。

四、结语

有效应对突发的公共卫生危机，实现社会应急法制建设的法治化，进而实现“健康中国”与法治社会的协调统一，具有多重价值意义：实现以政府为主体的突发公共卫生危机应急处置的多元共治，建立健全协调联动机制，整合社会的有效资源，从而形成社会应急处置的合力，把公共卫生突发事件应对体系纳入到健康、规范、有序的发展轨道。

注释

①王峰.十九届四中全会:建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体.[EB?OL].[2019-11-01].http://www.21jingji.com/2019/11-1/3MMDEzNzlfMTUxNTA3Mw.html.

②蒋月，林志强.健康权观源流考[J].学术论坛，2007，(04):144-148.

③陈云良.健康权的规范构造[J].中国法学，2019，(05):64-79.

④王兆鑫.“急法”与“急权”：突发公共卫生危机下公民权利的应急立法保障[J].湖北经济学院学报，2020，18(02):29-39.

⑤莫于川，梁爽.社会应急能力建设与志愿服务法制发展—应急志愿服务是社会力量参与突发事件应对工作的重大课题[J].行政法学研究，2010，(04):21-29.

⑥王建华.志愿服务立法的几个问题──评《志愿服务法(草案初稿)》[C].中国法学会行政法学研究会.中国法学会行政法学研究会2010 年会论文集.中国法学会行政法学研究会:中国法学会行政法学研究会，2010:891-898.

⑦魏娜.我国志愿服务发展:成就、问题与展望[J].中国行政管理，2013，(07):64-67.

⑧缪仲妮.论我国志愿服务法律制度的完善[J].南京社会科学，2006，(07):92-94.

⑨中国行政法学研究会副会长、中国人民大学法学院教授莫于川.应当尽快立项制定志愿服务法[N].法制日报，2015-05-06(009).