江苏盐城：做活土地文章，发展集体经济

杨群义

摘要：本文总结了盐城市经营土地发展集体经济的主要形式和取得的成效，对进一步做活土地文章、发展集体经济提出了对策建议。

关键词：承包经营权 经营土地 村集体经济

近年来，江苏省盐城市围绕搞活土地承包经营权，采取多种形式发展以经营土地资源为主的新型集体经济，既完善了农村基本经营制度，又增加了集体收入，促进了农民共同致富，探索出一条经济欠发达地区强村富民的新路子。

一、盐城市经营土地发展集体经济的主要形式

（一）开展土地流转服务，增加集体资源收入

盐城市村集体组织受农户委托统一大规模集中流转土地，经土地整治后，发包给专业大户、家庭农场、农民合作社、工商企业等新型农业经营主体经营。村集体通过开展土地流转服务，可为集体增加两方面收入：一是增加小田变大田、农田整治剩溢土地带来的流转费收入；二是增加土地流转管理服务费收入。

根据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》规定：“土地流转给非本村（组）集体成员或村（组）集体受农户委托统一组织流转并利用集体资金改良土壤、提高地力的，可向本集体经济组织以外的流入方收取基础设施使用费和土地流轉管理服务费，用于农田基本建设或其他公益性支出。”新修订的《农村土地承包法》也规定：“工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权的，本集体经济组织可以收取适量管理费用”。

以射阳县为例。该县兴桥镇西移村近年来对外流转土地4500多亩，通过土地规模集中流转，集体新增剩溢土地300多亩，每年增加集体土地出租收入24多万元；向承租者收取土地流转服务费每亩50元，每年增加集体服务收入22多万元，仅通过土地流转服务一年就增加集体收入46多万元。

（二）发展集体农场，增加集体经营收入

如射阳县新坍镇新集村，2015年以前集体负债100多万元，为省定经济薄弱村。为解决村集体经济达标脱贫问题，2016年在省财政50万元资金的帮助下，村流转农户土地200多亩兴办了集体农场，在召开的村民代表大会上，村书记、主任、会计“三大员”干部向群众立下“军令状”，集体农场如发生亏损，由村书记、主任、会计个人按5：3：2的比例承担赔偿责任。农场当年实现的纯收入，在保证流转土地农户每亩每年850元的基础上，20%对农户实行二次分配，30%作为村干部的管理报酬，50%为村集体收入，用于农场发展和公益开支。经过两年多发展，新集村集体农场由200多亩增加到1000多亩，2017年和2018年集体农场实现净收益分别达11.5万元和35万元，向农民二次分配分别达2.3万元和7万元，村集体增加经营性收入分别达5.75万元和17.5万元。2017年，该村用省扶持集体经济发展项目资金，新上了粮食烘干及仓储项目，通过稻麦两季粮食烘干，错开高峰低价收购期，经延期高价上市，两季为集体农场净增价格收益10多万元。

（三）兴办农地股份合作社，增加集体分红收入

如阜宁县东沟镇丁横村，利用省扶持经济薄弱村200万元发展集体经济的机遇，成立了稻麦种植农地股份专业合作社，入股农户304户，流转入股土地782亩，由村集体自主经营，村组干部分块包干，入社农户参与管理。

1.实行土地股份合作。合作社入社农户以土地承包经营权入股，每亩为1股，折算782股；村集体以省级财政扶持资金200万元作为入股资金，每股800元，折算集体股2500股。

2.明确经营管理模式。合作社采取“自主经营、分块包干、责任到人、利益联结”的生产管理模式，由5名村组干部担任农田管理员，明确责任到人，强化利益联结。合作社给予管理人员每亩每年90元管理费，明确小麦年亩产650斤，稻谷年亩产1150斤，减产产量管理人员与合作社按3：7分担，超产部分合作社与管理人员按4：6分成。

3.确定利益分配方案。合作社对农户入股土地采取“保底收益+二次分红”方式，其中保底收益给入股农户按每股800元进行保底兑现，除去入股农户保底收益为当年盈余。当年盈余提取40%作为公积公益金，主要用于合作社持续发展，剩余部分作为入股土地农户和村集体资金股按股分红，对低收入农户在村集体股权收益中再拿出15%进行分红，确保按期脱贫。

4.带动集体和农户增收。在村集体增收方面，合作社通过规模经营田块平整，溢出土地近50亩，每年可增加集体收入4万元。村集体先后购买大型农机具8台，在为合作社服务的同时，利用空隙时间为周边农户提供服务，每年耕作面积2500多亩，增加集体收入12.5万元。村集体通过资金入股，每亩每年净收益400元，按股分红可得15万元。在带动农户增收方面，实行“保底收益+二次分红”，同时解决本村80多人进合作社务工，每人每年增加收入5000多元，带动低收入农户脱贫致富。2019年，阜宁县羊寨镇后沙岗村集体领办的土地股份合作社，实施258亩稻虾合混养项目，可为集体增收16万元。

（四）建设农民合作社综合社，增加集体服务收入

盐城市成立以村干部牵头领办的农民合作社综合社，依托综合社，引导村社区内农户聚焦土地增效、农民增收，调整农田产业结构，发展“一村一品”；村综合社通过提供“农业生产资料购销服务+农机作业服务+农产品加工流通服务”三项基本实体服务，增加村集体收入。

如滨海县滨海港镇木楼村，2011年成立蔬菜综合服务合作社，入社农户1040户，占总农户的86%。综合社为江苏海大食品公司组织农户订单生产四青蔬菜，按两年五茬种植模式，引导农民种植刀豆、青毛豆、黄秋葵、荷仁豆、荠菜等2000亩，种植山芋500亩，四青蔬菜亩效益达8000多元，为以前种粮的5-6倍。综合社先后投入160多万元，新购青毛豆剥壳机和刀豆加工设备，兴办山芋粉加工厂，对四青蔬菜进行初加工。全村农民从四青蔬菜种植中，人均增收2000元以上；蔬菜采摘加工旺季，100多人参与打工，增加农民劳务报酬40多万元；村干部人均获得劳务报酬5000元，综合社每年获得净收入16万元以上，累计增加积累100多万元。

（五）推进退宅还耕试点，增加集体补偿收入

随着城镇化进程的加快，农民购建住房的愿望日益强烈，农民进城镇入社区购建住房越来越多，农村“空关房”也越来越多。为更好地满足农民改善住房的向往，盐城市一些地方以推进农村集中居住为抓手，积极开展退宅还耕试点，让住房宅基地退还复垦为耕地。一方面，可直接增加村集体经营土地，用于发包增加集体收入；另一方面，可用新增建设用地指标置换成资金，拿出其中一部分直接补偿给所在村用于发展集体经济。

如盐都区鼓励农民集中居住和退宅还耕，将农村宅基地有偿退出等形成的建设用地指标，众筹投入盐城高新区发展高新技术产业，由盐城高新投资有限公司按众筹投资额的5%—10%分红到村。2018年，全区有33个村众筹退宅还耕指标93亩，增加土地资源性资产收益297.6万元；2019年，全区有27个村众筹退宅还耕指标77.25亩，有效解决了经济薄弱村脱贫达标难题。

二、盐城市经营土地发展集体经济取得的成效

（一）提高了土地规模经营效益，促进了集体农户双赢

盐城市通过土地集中连片流转，不仅可以经大田整治增加面积5%左右，间接增加集体经营土地收入，而且經集体统一种地直接增加集体收入。正常年景下，每亩可获得纯收入300元以上，无论是发展集体农场，还发展土地股份合作社，都能为集体带来一笔稳定的收入。同时，农户还可得到每亩800元左右的土地流转费，进一步带动农村劳动力转移，农民既增加了土地租金和股金分红收入，又增加了打工收入，实现了财产性收入和工资性收入双增。

（二）推进了农地经营方式创新，促进了农业结构调整

盐城市创新农村土地经营方式，在家庭经营的基础上，增加了集体经营和合作经营新的经营方式，为农地经营注入新的活力。经营土地发展集体经济，有实力的村集体不再局限于种粮，有的还发展水稻综合种养，实行鸭稻共作、稻田养虾，发展果蔬等高效经济作物，发展农产品初加工，推进一二三产业融合发展，促进了农业结构调整，做给农民看、带领农民干、帮助农民赚，对推动农业供给侧结构性改革发挥了示范带动效应。

（三）增强了村集体发展活力，促进了乡村振兴

盐城市经营土地发展集体经济，投入少、风险小、收入稳、可复制，开辟了一条适合经济薄弱村发展集体经济新路，为经济薄弱村发展带来了源头活水。不少村通过这种途径摆脱了贫困，增强了集体经济实力，走上了村强民富的小康之路，为发展村内公共事业、促进乡村振兴奠定了经济基础，为促进“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”，提供了必要的经济保障。

三、盐城市经营土地发展集体经济的建议

（一）把握机遇，把经营土地发展集体经济作为经济薄弱村脱贫的重要途径

随着工业化、城镇化的发展，农村劳动力大量转移，农民逐渐从农业中退出，农村大量土地需要集中流转，发展适度规模经营。这为村经营土地发展集体经济带来了难得的机遇，村集体完全可以和其他新型农业经营主体一样，参与土地经营权流转，参与发展适度规模经营，从服务和直接经营土地经营权中增加集体收入。村干部牵头经营土地发展集体经济具有得天独厚的优势，而且现在的种田从种到收全程机械化，成本可控、效益可期，与改革开放前大集体种田不可同日而语。有田种、会种田、有收益、能管好，经营土地发展集体经济不失为经济薄弱村脱贫的重要途径。因此，扶持经济薄弱村发展集体经济，首先应从支持经营土地项目做起，从集体发展适度规模经营开始。

（二）完善机制，把经营土地发展集体经济的文章做活做稳做实

经营土地发展集体经济是在市场经济条件下发展集体经济的一种创新，决不能重蹈过去那种“大集体、大呼隆”的老路，要创新经营机制，强化规范管理，使经营土地发展集体经济行稳致远。

1.健全运行制衡机制。有条件的要参照农民合作社运行模式，建立健全“三会”制度，成立村民代表大会、理事会和监事会，重大事项交村民代表大会讨论决定，实行民主管理，尊重理事会和理事长的经营管理权，强化监事会对财务等事项的监督权，形成简捷管用的内部运行机制。

2.落实管理责任机制。对集体直接经营的土地要规模适度、集约经营，以村干部经营为主，实行法人代表负责制，村集体经济组织要与法人代表签订经营责任状，明确责权利。对大田管理建立“分块包干、责任到人、利益挂钓”的内部责任制度，定管理事项、定包干费用。

3.完善利益分配机制。经营土地发展集体经济要正确处理好集体、农民和村干部的三者利益关系，合理兼顾各方面利益，调动各方面的积极性。对农民流转入股的土地可实行“保底收益+二次分配”，集体股金要同样参与分红，盈余的大部分应提为公积金作为村集体收入，剩余部分在农民二次分配和参与经营的村干部之间合理分配，确保集体得大头，保障集体共同利益。

（三）加大扶持，把经营土地发展集体经济的内在动力充分释放出来

1.加大资金帮扶力度。省、市、县（市、区）扶持村集体经济发展的专项资金，应重点向经营土地发展集体经济的经济薄弱村倾斜，有效整合相关支农项目资金优先支持村经营土地发展集体经济项目。对经营土地发展集体经济达到一定规模效益的村，实行资金奖补政策。

2.加大产业结构调整支持力度。要引导经营土地发展集体经济的村加大农业结构调整，逐步摆脱单一种粮模式，支持发展有机稻、富硒稻项目、粮经轮作项目、稻田综合种养项目、设施农业项目等，不断提高土地经营效益，增加集体收入。

3.加大考核激励力度。要将村干部的经济待遇与村级集体经济发展的绩效挂钩，在当年新增的集体收入中拿出一定的比例，作为村干部集体经济发展创收奖励，调动村干部经营土地发展集体经济的内在积极性、创造性。

（作者单位：江苏省盐城市农业农村局）

责任编辑：欣文