我国农村社会治理的困境及出路

刘家用

摘要：目前，我国农村社会治理存在两个方面的问题：政府独大，社会组织力量微弱，农民的公民意识不强；行政管控不力，法制规范不到位，道德约束乏力。走出农村社会治理的困境，需要从治理主体和治理手段入手，整合党组织、政府、社会组织、村委会、村民等力量，更加重视服务协商调解，改进行政监管，更多地运用法制规范、道德约束等手段去化解社会矛盾，促进农村和諧。

关键词：农村社会 治理困境 治理出路

*基金项目：本文系国家社科基金一般项目“密切干群关系的长效机制研究”（项目编号：15BKS058）的阶段性成果。

党的十九届四中全会强调，社会治理是国家治理的重要方面，坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，推动社会治理和服务重心向基层下移。目前，我国农村社会治理存在两个方面的问题：政府独大，社会组织力量微弱，农民的公民意识不强；行政管控不力，法制规范不到位，道德约束乏力。走出农村社会治理的困境，需要从治理主体和治理手段入手，整合党组织、政府、社会组织、村委会、村民等力量，更加重视服务协商调解，改进行政监管，更多地运用法制规范、道德约束等手段去化解社会矛盾，促进农村和谐。

一、农村社会治理的困境

（一）治理主体困境

农村社会治理主体众多，主要有党组织、政府、社会组织、村委会、村民等。随着经济社会的快速发展，农村社会治理各主体取得了长足的进步，但与时代发展要求与当前形势相比，还存在不少问题。当前，农村社会治理主体困境主要体现在大政府、小社会，弱村组、散村民。

1.政府独大。虽然我国一直在推进政府改革和转型，但政府独大的局面仍没有根本性的改观，村民遇到了问题和困难，不管是不是该政府管的，往往想到的就是去找政府解决，且动辄就要去上访。面对治理难题，政府部门及人员相互推诿扯皮，政府该做的公共服务和监管严重缺位，如农村教育、医疗卫生、市场监管等问题重重，但对部门和个人有利的往往都争着去管，乱摊派、乱收费、乱罚款等屡禁不止。基层政府职能缺位、越位、错位往往就容易发生冲突，产生干群矛盾，影响农村和谐稳定。

2.社会组织弱化。社会组织是现代社会治理的重要主体，改革开放后，我国农村经济型社会组织特别是农民专业合作社有了一定程度的发展，但总体上数量和种类偏少，特别是多数规模较小、专业化不够，在市场开拓、资金筹集、技术推广、风险防范等方面能力较弱。在我国农村，对社会治理发挥重大作用的文化类、服务类社会组织普遍匮乏，相反一些宗教组织发展很快，甚至一些邪教、传销组织等向农村渗透，给农村社会治理带来严重挑战。

3.农民主体意识不强。农村居民主体是农民，我国农民总体文化程度偏低，公民意识不强。在广大农村地区，我们看到的多是“各家自扫门前雪”，对集体利益和公共事业很少有人关心过问，出现了“农民收入大幅提高，但村集体却困境重重”的现象，农村道路、农田水利等靠国家财政投入，但国家投资兴建的这些农村基础设施很少有村民自觉地去维护保养。公民意识不强，带来的是一盘散沙，人与人之间、个人与集体之间的矛盾冲突升级，社会问题增多。

（二）治理手段困境

社会治理是一项复杂的系统工程，需要综合运用行政管控、法制规范、道德约束、协商调解等各种手段。当前，我国农村社会治理存在行政管控不力、法制规范不到位、道德约束乏力等问题。

1.法制观念不强。社会治理与社会管理相比，更强调对群众的服务和引导，强调运用法制规范去化解矛盾，但必要的行政管控仍必不可少。在我国农村，传统人治观念对人们的影响较深，许多村民有了问题首先不会想着去找法院、打官司，而是要去找政府、找领导，搞不好就要去上访。我国社会主义市场经济体制还不成熟、不完善，特别是广大农村地区市场秩序不规范，政府市场监管缺位。农村地处边远信息闭塞，成为假冒伪劣、坑蒙拐骗等违法犯罪的重灾区，封建迷信活动、黄赌毒等违法犯罪活动在农村也很猖獗，政府相关部门对农村违法犯罪的打击乏力。

2.道德约束乏力。道德是维护社会秩序和形成良好社会风气的重要手段。目前，在我国农村地区，普遍存在道德约束乏力的困境。有的农民完全抛离了传统道德对自己的约束，不孝敬、不赡养老人的比比皆是，“见利忘义、损人利己”时常发生，“造假村”“贩毒村”等不断出现。道德缺失带来的不仅是个人灵魂和行为的偏差，更带来了农村家庭的矛盾和社会关系的动荡。

二、农村社会治理的出路

走出农村社会治理的困境，需要从治理主体和治理手段入手，整合多元主体，利用各种手段，推进农村社会治理的现代化。

（一）整合各方力量，多元主体共同治理

党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，强调要加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，把我国制度优势更好转化为国家治理效能。加强系统治理，就要加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与。推进农村社会治理，需要整合党组织、政府、社会组织、村委会、村民等治理主体的力量，发挥各治理主体的优势。

1.加强农村基层党组织建设。党的领导是我国的政治特色和优势，社会治理涉及的主要是公共事务，做好农村社会治理，主要还要依靠基层党组织和政府。走出农村社会治理的困境，必须把党的领导真正落到实处，把党员的先锋模范作用真正体现出来。湖北省武汉市百步亭社区探索的党组织的“五级负责”制，值得学习推广。“五级负责”制，即党委书记负责社区、支部书记负责苑区、支部委员负责片区、党小组长负责楼栋、党员负责家庭。特别是每名党员都要联系一些家庭，“问题面前有党员”，居民有问题首先会找负责党员，党员就要负责把问题处理好，最后做到“党员面前无问题”。武汉市百步亭社区改变了基层公务员和社区干部的考核方法，在社区工作的公务员和社区干部干得怎么样、年终考核结果如何，全由居民投票说了算。推广落实基层政府公务员和农村干部的考核由其服务对象说了算，而不是由其领导和同事决定，他们必然会去主动联系服务群众，政府的主导作用自然就能落到实处。

2.培育农村社会组织。现代化社会治理体系离不开完善的社会组织和成熟的公民，推进农村社会治理现代化，必须着力孵化培育农村发展急需的社会组织，提升村民的公民意识。孵化培育农村社会组织，当前应重点扶持发展经济类、文化类、服务类的社会组织。农民专业合作社是农村重要的经济组织，发展农民专业合作社可以把大家组织起来，提高生产经营效率和抗风险能力。培育发展农民专业合作社，需要财政资金支持、税收优惠和金融、科技、人才的扶持。孵化培育农村文化类、服务类的社会组织，需要鼓励支持公办及民办的农民学校、幼儿园、敬老院、农民兴趣小组、文艺演出队等。为了解决农村留守老年人的养老问题，可以成立老年人互助协会，建立老年人互助机制。农村有了健全完善的社会组织，农民就能更好地维护其合法权益，通过各类社会组织，农民的公共精神也会得到锤炼，素质和能力也会得到提升。

（二）利用各种手段，多管齐下综合治理

创新社会治理，走出农村治理困境，要向更加重视服务、协商协调转变，改进行政监管，更多地运用法制规范、道德约束等手段，化解社会矛盾，解决社会问题。

1.统筹协调各方利益关系。社会治理的主要任务是，维护社会稳定和激发社会活力，维护农村稳定、激发社会活力。为此，就要了解并满足农民群众的合理需求，统筹协调好各方利益关系。武汉市创新基层社会治理，强调基层干部要关注群众冷暖，做到“三必到、五必访”，即居民有突发性事件、有不满情绪、有大的家庭纠纷“必到”，对困难家庭、住院病人、下岗失业人员、孤寡老人、刑释解教人员“必访”。“三必到、五必访”从群众切身利益出发，帮助群众解决实际问题，得到了群众的肯定和好评。社会不同利益主体之间不可避免地会产生一些矛盾，统筹协调好各方利益关系，重点要做好协商调解工作。江苏省南通市在实践中形成了六级调解机制，取得了很好的效果。“六级”调解，即市大调解指导委员会、县区调处中心、乡镇调处中心、村（居）级调处站、村民小组调解小组和基层调解信息员（每10户确定一名）。村级调解站与村（居）综治办、警务室“三位一体”，人员配置实行“1122”模式，即一名综治干部、一名驻村民警、两名保安、两名专职调解员。六级调解机制重点在基层，融人民调解、行政调解、司法调解于一体，形成了化解利益矛盾纠纷的大合力。

2.整合监管机构。党的十九大后，为了加强市场监管，各地都整合相关监管资源，成立了市场监督管理局。如山东省青岛市为了加强群众反应强烈的食品监管，在全市各涉农镇（办）配备专职人员从事农产品质量监管工作。在村（居）一级，青岛市6000多个行政村和城市社区都设立协管员，一旦发现黑作坊、黑窝点，协管员就到市场监管部门举报，使制假售假无藏身之地。为了加强农村文化的监管，有必要将现在文化站由乡镇（街办）主管改为县（区）文化部门主管，由乡镇（街办）进行协助管理。县（区）文化部门对文化站的人员、阵地、经费进行统一管理，文化站经费由县（区）财政承担，让基层文化站有职有权有经费保障，充分发挥文化监管职能。

3.加强法制、道德约束。法治是现代社会发展的必然要求，也是现代社会治理的重要手段。习近平总书记强调：在全社会弘扬社会主义法治精神，引导全体人民遵守法律、有问题依靠法律来解决，形成守法光荣的良好氛围。如武汉市为了推进基层依法治理，在全国率先建立了社区（村）律师工作机制，推行“一社区（村）一律师”，由政府购买律师服务，律师定期“坐诊”社区、村，为居民提供免费法律服务，得到了百姓的拥护和支持。通过律师法律服务，城乡居民提高了法制观念，有效推进了农村依法治理。

如何走出道德约束乏力的困境？重庆云阳县南溪镇南阳村探索出了给村民建立“道德档案”的好办法。“道德档案”实行动态管理，由當地群众进行民主评议，形成量化指标。根据“道德档案”记录情况，年终由村委会和民风评议团提议，群众民主评出南阳村“十大道德公民”“十大信用文明户”等道德模范称号，进行奖励，并上报给银行、公安、国土、社保等单位和部门，作为今后农民办理各种手续、享受各种优惠政策的参考依据。民风评议团成员主要是村里德高望重、知名度较高的代表人物，由村“两委”提名，群众选举产生，民风评议团的评判结果村民都比较信服。南阳村“道德档案”与个人荣誉和奖励挂钩，特别是上报给银行、公安、国土、社保等部门，不讲道德的后果就变得十分严重，大大增强了道德的约束力。

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（作者单位：湖北省武汉市委党校）

责任编辑：欣文