纪检监察与检察诉讼的衔接探讨

刘孝阳

摘 要：以相关的党纪和国法为依据，通过对纪律审查、监察调查和检察诉讼实际过程的总体考察，并个案研究执纪审查、依法调查、检察审查、检察起诉等环节及其这些环节之间关联的原则、要求、过程和结果，运用归纳法，探讨纪检监察与检察诉讼之间的衔接。一定程度上的结果是：纪检监察与检察诉讼衔接的前提基础是执纪审查与依法调查之间的对接贯通，中间媒介是检察机关与监察机关之间的线索移送，最后归属是监察调查与检察诉讼之间的配合协作。

关键词：纪检;监察;检察;衔接

伴随着国家监察体制改革的推进和《中华人民共和国监察法》（2018年3月20日通过，以下简称《监察法》）的实施，对纪法衔接提出了更高的要求。关于“纪法衔接”议题，总体上是党纪与国法的衔接。但狭义上多理解为“纪委执纪审查”和“监委依法调查”二者之间的衔接，事实上，广义上理应是“党纪检查”、“国家监察”和“刑事司法”三者之间的流水衔接，乃至从“三元流水”到“四元立体”的格局[1]，特别是在构建集中统一和权威高效的中国特色监察体系的监察体制改革目的的背景下[2]。但鉴于文章篇幅，本文仅探讨纪检监察与检察诉讼①的衔接研究。

一、执纪审查与依法调查之间的对接贯通

可能有人认为，监察体制改革后，“纪法衔接”已不是问题或较为顺畅。比较而言，监察体制改革和纪委与监委合署办公，为“纪法衔接”提供了机构、人员、场所等方面的客观条件，也为“纪法衔接”注入了要求和认识方面的主观因素，但“纪法衔接”也不是全然的自然而然。因为从根本上，毕竟监委与纪委在监督、调查和处置等方面的对象不同、職责不同、依据不同，再加上“纪法衔接”过程的技术难度、把握程度、思维惯性等方面的影响或制约，即使监察体制改革以后，“纪法衔接”也不大可能完全地或自动地对接贯通。

（一）“纪在法前”原则的顺序衔接

理论上，“国法与党纪”关系较为明晰，党纪适用全体党员、国法适用全体公民，一般而言，党纪要严于国法，党员当然属于公民。这样，对党员的要求也就严于或高于普通公民，党员违纪不一定违法，或违纪行为不一定是违法行为。相应地，对于党纪与《监察法》的关系也是如此。因此，逻辑上，在“纪法”关系方面，“纪在法前”或“先纪后法”也就顺其自然了。对此，《中国共产党纪律处分条例》（以下简称《条例》）将“纪在法前”或“先纪后法”上升为制度要求并加以固化，“党组织在纪律审查中发现党员严重违纪涉嫌违法犯罪的，原则上先作出党纪处分决定，并按照规定给予政务处分后，再移送有关国家机关依法处理。”[3]这实质上也是“把监督挺在前面”，使“执纪审查”起到“惩前毖后、治病救人”和“抓早抓小、防微杜渐”的效果。但在实际执行过程中，“纪在法后”、“先移后处”、“带着党籍蹲监狱”等现象不在少数，至少时有发生，尤其在监察体制改革之前，就是在改革之后也没有完全杜绝。

（二）“党纪国法”运用的对接贯通

在党纪和国法的关系上，“纪在法前”或“先纪后法”的原则顺序，不仅不阻滞、否定“党纪国法”运用的对接贯通，而且还要求、强调纪法有序衔接和纪法有效贯通。因为《条例》中的“先纪后法”是“党的纪律严于国家的法律”的逻辑要求，也是突出党纪严于国法特色的体现或运用，即对各级党组织和全体党员、特别是党员领导干部提出更为严格纪律要求的表现。但运用“党纪国法”进行“审查调查”的实际中，既要坚持“把纪律挺在前面”、“纪法分开”的原则前提，也要注重加强党的纪律、党内法规和国家法律、部门法规乃至司法解释之间的衔接和贯通。因为纪检监察人员在对案件的处理过程中既要考虑党的纪律的相关规定，又要考虑国家法律的有关条文。也就是说：在纪律审查中，把监督挺在前面，把纪律挺在前面，正确地运用“四种形态”②是纪律审查工作的一个总要求;在“纪律审查与法律调查”中，要把执纪和执法贯通起来，严格依照纪律和法律的尺度进行执纪审查与依法调查，坚持纪严于法与纪法协同。

（三）“审查调查”过程的对接贯通

无论是“纪在法前”的原则顺序，还是“纪法衔接”的运用要求，最终都要通过“审查调查”过程的对接贯通进行实施。纪委与监委合署办公后，纪检监察干部或工作人员履行既执纪又执法的双重职责。这当然要坚持纪法分开、把纪律挺在前面，与此同时又要注重加强党纪和国法的衔接。对于“党纪和国法的相互衔接”而言，其中重要的路径环节就是“审查调查”过程的对接贯通。在“审查调查”过程中。首先，纪检监察干部或工作人员要综合运用党纪和国法对违纪违法问题线索怎么归集管理;其次，纪检监察干部或工作人员要综合运用党纪和国法来审查和调查案件;再次，纪检监察干部或工作人员在违纪与非违纪、违纪与非违法、违法与非罪、罪与非罪、此罪和彼罪的真实关联与准确界定方面要综合运用纪法贯通;最后，纪检监察干部或工作人员在对案件定性时，需要综合运用纪法，以联系和全面的观点和思维，分析、研究和判断案件。

（四）“审查调查”结果的对接贯通

通常地，学术界或实务界多关注或注重“党纪国法”运用和“审查调查”过程的对接贯通，而一定程度地轻视或忽略“审查调查”结果的对接贯通。事实上，“‘审查调查结果的对接贯通”是“执纪审查与依法调查之间的衔接贯通”中的重要环节。因为无论是“纪在法前”原则的顺序衔接，还是“党纪国法”运用和“审查调查”过程的对接贯通，最后都要“落实”在“审查调查”结果“于纪于法的准确可靠”上，而“审查调查”结果是否“于纪于法准确可靠”，尽管涉及包括“‘审查调查过程的对接贯通”在内的众多因素，但也与“‘审查调查结果是否对接贯通”有关。“审查调查”结果的对接贯通主要包含两个方面。一是对“‘审查调查结果”运用的对接贯通。对涉嫌违纪违法的案件，究竟是违纪、还是违法、或是既违纪又违法，要根据党纪和国法进行综合判断。二是对“‘审查调查结果”是否准确的“纪法贯通”审核。综合纪法对“‘审查调查结果进行审核，这其中可能牵涉“‘审查调查过程”中的程序、流程和环节。通过对“‘审查调查结果”是否准确的“纪法贯通”审核，力求为党纪处分或政务处分提供可靠的纪法依据，尽量避免将事实不清、证据不足的涉嫌职务违法犯罪案件移司法机关。

二、检察机关与监察机关之间的线索移送

在国家监察与检察诉讼“法法”③衔接中，一个可能的环节是“检察机关与监察机关之间的线索移送”。虽然这个环节不是每个案件必备的存在，但因检察机关在起诉案件中而发现职务违法或职务犯罪问题线索的可能性，所以，“检察机关与监察机关之间的线索移送”也不能轻视或忽视。

（一）问题线索的单向移送

无论是国家监察还是检察司法④，问题线索的发现和使用都至关重要。监察体制改革以后，由于最高人民检察院反贪总局和全国检察院的反贪系统转隶于对应层级的监察委员会，原来检察院反贪系统的职能也就相应转由监察委员会行使，这样，开展国家监察工作监察的范围和内容更广、更多。相应地，正是由于检察院的反贪污贿赂局、反渎职侵权局以及预防腐败局转归入监察委员会，对于问题线索的发现、收集和使用，也就应当由监察委员会全面收集和归口管理。虽然如此，但在实际办理起诉案件过程中，检察院有时会发现被告人或者犯罪嫌疑人涉嫌其它职务违法或职务犯罪的问题线索。由于国家监察工作中关于问题线索的“归口管理和集中统一”原则，检察机关在办案过程中发现的相关职务违法或犯罪的问题线索就应当移送监察委员会。

也就是说，在“法法”衔接中，关于“涉嫌其它职务违法或职务犯罪的问题线索”的检察机关与监察机关之间的线索移送，是“检察机关向监察机关之间的问题线索移送”，而不是相反，原来人们较为熟知的“检察机关与监察机关之间的问题线索互移”变成了“检察机关向监察机关移送问题线索”。对此，《监察法》和《中华人民共和国刑事诉讼法（2018修正案）》的相关条款进行了明确的规定和调整，《监察法》第十一条第（二）项明确规定，监察委有权“对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查”[4]，相应地，全国人民代表大会常务委员会《关于修改〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的决定》将原《中华人民共和国刑事诉讼法》第十八条“贪污贿赂犯罪，国家工作人员的渎职犯罪，国家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害、非法搜查的侵犯公民人身权利的犯罪以及侵犯公民民主权利的犯罪，由人民检察院立案侦查”[5]，修改为第十九条第二款“人民检察院在对诉讼活动实行法律监督中发现的司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪，可以由人民检察院立案侦查”[6]。

（二）问题线索移送的比较

那么，从比较的角度，“检察机关与监察机关之间的线索移送”与“审判机关、公安机关与监察机关之间问题线索移送”有什么异同呢？就“国家监察工作中关于问题线索的‘归口管理和集中统一原则”而言，除“检察机关与监察机关之间的线索移送”外，审判机关、公安机关与监察机关之间也存在问题线索移送。与“检察机关与监察机关之间的线索移送”类似，审判机关在办案过程中，如果发现涉案对象以外的其他公职人员涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务违法或者职务犯罪的问题线索，应当及时向同级监察委员会通报移送。事实上，除了审判机关、公安机关和检察机关，审计机关如发现问题线索也需要向监察机关移送。“人民法院、人民检察院、公安机关、审计机关等国家机关在工作中发现公职人员涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务违法或者职务犯罪的问题线索，应当移送监察机关，由监察机关依法调查处置。”[4]不过，与“审判机关、检察机关只向监察机关移送问题线索”不同的是，既需要公安机关向监察机关移送问题线索，也存在监察机关向公安机关移送案件线索的情况，一定程度上也可以称之为“公安机关与监察机关之间的线索移送”。一方面，当然地，公安机关在工作中发现公职人员涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务违法或者职务犯罪的问题线索，应当移送监察机关⑤;另一方面，特别地，监察委员会在工作中如果发现确实属于公安机关管辖或处置的案件问题线索，应当移送公安机关侦办⑥。

此外，从比较的角度，“检察机关与监察机关之间的线索移送”与“监察机关内部各职能部门之间问题线索的移送”也有异同。除了司法机关、审计机关与监察机关之间的问题线索移送外，监察机关内部各职能部门之间也存在问题線索的移送。对于某职能部门收集和发现的问题线索，如果属于本部门受理范围的，就由本部门进行相应的调查和处理，但要送案件监督部门备案;对于某职能部门收集和发现的问题线索，如果不属于本部门受理范围的，经审批后将问题线索指向案件移送监督管理部门分流到有相应权力的部门承办。可以看出，“监察机关内部各职能部门之间问题线索的移送”，一定程度上也可以称之为“问题线索的内部互移”。

三、监察调查与检察诉讼之间的配合协作

在国家监察与检察诉讼的“法法”衔接中，不仅限于“检察机关与监察机关之间的线索移送”，还存在“监察调查与检察诉讼之间的配合协作”。“监察调查与检察诉讼之间的配合协作”是个广泛的议题，这里仅就“检察机关的提前介入”、“涉嫌案件移送的准备”、“涉嫌案件移送起诉的合作”等方面进行阐述。

（一）检察机关的提前介入

一般地，检察机关的提前介入是指在公安机关提请批捕和移送检察机关之前、检察机关参与刑事案件的侦查活动。严格地或起始上，“提前介入”是公安机关与检察机关之间的工作衔接。从历史过程看，检察机关的提前介入与二十世纪80年代“严打”紧密关联，1988年最高人民检察院与公安部联合出台《关于加强检察、公安机关相互联系的通知》规定：“公安机关要及时通知同级人民检察院，人民检察院要迅即派人参加”和“如果检察机关认为需要介入公安机关的其他预审活动时，也可以主动与公安机关联系，公安机关应予以配合”[7]。但客观地说，“提前介入”这一概念的内涵和外延还处在不断的演化之中[8]。随着我国监察体制改革深入，监察机关与检察机关的工作关系中，也可一定程度上引进“检察机关的提前介入”，并可成为监察调查与检察诉讼之间配合协作的构成。事实上，在实际办案过程中，为了提高监察机关案件移送的质量、规范和效率，监察机关通常提前书面通知检察机关有关案件移送事宜，检察机关会派专人提前介入。对此，《广东省检察机关和监察委员会办理职务犯罪案件衔接办法（试行）》（2018年）和《关于深圳市监察机关与司法机关在查办职务违法犯罪案件中加强协作配合的意见（试行）》（2018年）对检察机关提前介入的内容、方式、运行、时限等方面进行了规定。有观点认为，监察体制改革以后，“检察机关的提前介入”可能有违或有背于检察机关侦查权缩减的相关规定。但监察体制改革后检察机关侦查权限缩的同时，法律监督职能的强化也是事实。一定程度上，“检察机关的提前介入涉嫌职务违法或犯罪案件”可以视作实施或强化法律监督的体现。

（二）涉嫌案件移送的准备

除了“检察机关的提前介入”可成为监察调查与检察诉讼之间配合协作的构成，“涉嫌案件移送前处置”也是监察调查与检察诉讼之间配合协作的组成。关于涉嫌案件移送的准备，主要是案件移送前的处置和移送案件材料的整理。首先，案件移送之前的处置。一般情况下，凡是被调查人涉嫌职务犯罪，大都存在不同程度的违纪行为和职务违法行为。对此，应该在案件移送起诉之前，及时对被调查人进行党纪处分和政务处分，以避免“先法后纪”、“先移后处”和“带着党籍蹲监狱”等现象或事实的发生。从中可以看出，案件移送前的处置也是“纪严于法、纪在法前、纪法分开”原则的体现和运用。其次，案件移送材料的归类。实现纪法分开，把纪律和规矩挺在前面，是管党治党的重大理念创新，但在具体实践过程中，纪委监察机关的审查调查部门办理违纪违法案件时，出于实际工作的开展需要，通常是对违纪和违法问题进行统一审查和调查。这种“统一审查和调查”是提高纪检监察工作效率的需要，也是纪法衔接的运用，无可厚非，但这并不意味着审查“结果和调查结果的统一”。因此，纪委监察机关在审查调查结束后，应当对审查调查结果材料进行归类，分门别类地整理为违纪卷和违法卷，即通常所说的“纪法两卷”，其中的违法卷，以便案件材料的移送。此外，在涉嫌案件移送的准备中，还涉及移送案件的管辖、案件交接的责任部门等方面，鉴于文章的篇幅，本文不再阐述。

（三）涉嫌案件移送起诉的合作

关于“案件移送起诉的合作”，涉及的方面和内容众多，本文仅就涉嫌案件材料移送的合作、监察机关留置措施和检察机关强制措施的合作、案件审查起诉的合作等三个方面或内容进行说明。首先，案件材料移送的合作。监察机关向检察机关移送涉嫌案件材料时，“违法卷”不是“最终的版本”，还应当将“违法卷”具体整理为“文书程序卷”和“证据卷”，以便检察机关进一步审查。如果检察机关发现案件违法或犯罪事实不清，就退回监察机关补充调查。这可确保检察机关对监察委员会的制衡，也可实现双重监督[9]。其次，监察机关留置措施和检察机关强制措施的合作。监察机关向检察机关移送职务违法犯罪案件，既要移送案件材料，也要移送被调查人，这其中当然包括被采取留置的被调查人的移送。对于“被采取留置的被调查人的移送”，就可能存在“监察机关留置措施和检察机关强制措施的衔接问题”，需要“监察机关留置措施和检察机关强制措施的协作”。对此，主要在两个方面进行合作。一是监察机关向检察机关移送案件要提前告知，鉴于留置措施有严格的时限要求，为了给检察机关预留充足时间审查决定采取相应的强制措施，监察机关移送案件应当提前告知。二是检察机关采取强制措施中的合作。一般地，随着案件移送检察机关，已采取留置措施的案件，留置措施自动解除，“对于监察机关移送起诉的已采取留置措施的案件，人民检察院应当对犯罪嫌疑人先行拘留，留置措施自动解除。”[6]至于是否采取强制措施，由检察机关决定。特别地，如果检察机关根据案件的具体情况，决定不予逮捕，需要与检察机关及时沟通。最后，案件审查起诉的合作。毫无疑问，监察委员会所行使的权力不属于司法权，也与司法权泾渭分明。但在案件审查起诉的过程中，需要检察机关与监察机关的协作。对此，也主要在两个方面进行合作。一是退回补充调查方面的合作。检察机关经审查认为需要补充核实，就应当退回监察机关补充调查，确有必要时，检察机关也可自行补充侦查。退回二次调查后仍证据不足，可以作出不起诉决定。如果监察机关认为“不起诉决定”有误，可以依法提请上一级检察机关复议。二是没收违法所得方面的合作。对于涉嫌职务犯罪的被调查人因逃匿经过通辑一年还不能到案，或者被调查人死亡，监察机关有权向检察机关发出没收违法所得的意见书。

总之，虽然纪检监察与检察诉讼的衔接涉及的内容或方面众多，既要有宏观上的纵览把握，也存在微观上的枝节入细，但纪检监察与检察诉讼衔接的前提基础是执纪审查与依法调查之间的对接贯通，中间媒介是检察机关与监察机关之间的线索移送，最后归属是监察调查与检察诉讼之间的配合协作。

注 释：

① 客观上，“国家监察”和“刑事司法”之间的衔接，应牵涉监察机关与公安机关、检察机关、审判机关之间的不同程度衔接，但鉴于监察委员会调查结束对涉嫌刑事犯罪的案件直接移送检察机关，本文对于“纪法衔接”的讨论主要涉及“纪检”、“监察”和“检察”之间的流水（或逆向流水）衔接，又因“监察”和“检察”之间衔接中的不仅仅是移送起诉，移送后审查，甚至还有移送前的处置、工作配合、证据移送等方面，所以，本文用“检察诉讼”而不用“检察起诉”。这也是文章题目命名为“纪检监察与检察诉讼的衔接研究”的缘由。

② 即党内关系要正常化，批评和自我批评要经常开展，让咬耳扯袖、红脸出汗成为常态;党纪轻处分和组织处理要成为大多数;对严重违纪的重处分、作出重大职务调整应当是少数;而严重违纪涉嫌违法立案审查的只能是极少数。

③ 这里的“法法”衔接，仅指国家法律之间衔接，不包括党内法规与国家法律之间的衔接。黨内法规与国家法律之间包括在“‘纪法衔接”之中。

④ 从全面意义上，应是“刑事司法”。本文应当主要阐释“检察机关与监察机关之间的线索移送”，但从比较角度，该文将在一定程度上涉及“审判机关、公安机关与监察机关之间的线索移送”，也会提及“审计机关与监察机关之间的线索移送”。

⑤ 关于“公安机关向监察机关移送问题线索”，存在两种情况：一是公安机关在办案过程中，如果发现公职人员涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法或者职务犯罪的问题线索，应当移送监察委员会;二是公安机关在办理公职人员涉嫌刑事犯罪，或者因涉嫌黄、赌、毒被处以行政处罚或因其它违法行为被处以行政拘留的案件时，应当将案件的立案情况、调查状况和处理结果向监察委员会通报。

⑥ 需要说明的是，在实际工作中，如果被调查人既涉嫌严重职务违法或职务犯罪，又涉嫌其它违法犯罪，通常的做法是以监察委员会调查为主，公安机关协助调查。这也是“国家监察归口管理、集中统一的原则”的体现和运用。

参考文献：

[1] 江国华.国家监察体制改革的逻辑与取向[J].学术论坛，2017，40（3）：41-49.

[2] 卞建林.监察机关办案程序初探[J].法律科学（西北政法大学学报，2017，35（6）：50-58.

[3] 中共中央印发《中国共产党纪律处分条例》[EB/OL].（2018-08-26）[2019-06-15].http：//www.xinhuanet.com//politics/2018-08/26/c_1123331165.htm.

[4] 《中华人民共和国监察法》全文[EB/OL].（2018-03-21）[2019-06-25].http：//www.xmcdi.gov.cn/zt/jctzgg/sjjs1/201803/t20180321_5167366.htm.

[5] 全国人民代表大会常务委员会关于修改《中华人民共和国刑事诉讼法》的决定[EB/OL].（2018-03-21）[2019-06-27].http：//finance.chinanews.com/gn/2018/03-21/8472956.shtml.

[6] 宋英辉.中华人民共和国刑事诉讼法精解[M].北京：中国政法大学出版社，2012：13.

[7] 最高人民检察院、公安部关于加强检察、公安机关相互联系的通知[EB/OL].[2019-06-28].https：//www.66law.cn/tiaoli/2632.aspx.

[8] 天津市北辰区人民检察院课题组.检察机关“提前介入”问题的研究[J].河北法学，2009，27（3）：177-183.

[9] 刘艳红.监察委员会调查权运作的双重困境及其法治路径[J].法学论坛，2017，32（11）：5-16.