村镇变迁趋势下新型城镇化路径研究

李卫忠

摘 要：城镇化对于实施乡村振兴战略、推动经济社会的可持续发展至关重要。江门市城镇化经历一个低起点、高速度的发展过程，当前面临的挑战是：江门城镇化发展不平衡不充分的矛盾十分突出，区域人口集聚能力下降，产业结构层次低，吸纳人口就业能力有待提高，产城融合水平有待提高。为此提出新型城镇化发展的路径选择：强化制度创新，实现农村转移人口城市化;强化产业支撑，以产业发展推进城镇化;对接粤港澳大湾区城市群建设，增强服务业对城镇化的拉动作用;强化产城融合，提高城市承载能力;加快实施乡村振兴战略，促进城乡融合发展。

关键词：村镇变迁;新型城镇化;路径

一、问题提出

城镇化是社会发展的历史过程，经济社会转型升级的必由之路，是工业革命的伴生现象，是指工业化过程中由于社会生产力发展而引起的地域空间上城镇数量增加和城镇规模扩大，农村人口向城镇的转移流动和集聚，以及城市的经济关系和生活方式广泛地渗透到农村的一种持续发展的过程[1]。

江门市位于广东省珠三角西岸，是粤港澳大湾区城市群成员之一，是我国著名的“侨乡”。改革开放40年来，江门市城市建设取得了巨大成就，城镇化水平稳步提高，城镇建设发展迅速，城乡基础设施不断完善，人民生活水平产生了质的飞跃。但是，随着经济社会发展速度的加快，江门市城镇化发展不平衡不充分的矛盾十分突出，部分城镇“空心化”现象加剧，人口集聚能力下降，区域发展不平衡，城乡基本公共服务不均衡等问题。

因此积极探索江门新型城镇化建设，是江门实施乡村振兴战略的重要举措，是实现城乡和谐发展、新农村建设与新型城镇化良性互动的重要途径，具有重要的理论和实践意义。

二、江门城镇化变迁趋势判断

（一）城镇化率稳步提高，逐步向成熟发展阶段迈进

江门城镇化的发展同样经历了三个阶段。

1. 1983年—1988年，城镇化率低于20%时，为初始阶段。江门市1983年建市，建市前的1982年的城镇化率为13.41%，1988年江门市城镇化率为18.6%，这一阶段发展速度较慢，水平较低，处于初始階段。

2. 1989年—2010年，城镇化加速发展阶段。由于随着城市经济率先加快发展，江门凭借甘化厂、造船厂等一批国有企业奠定了坚实的工业基础，农村劳动力进一步加快向城镇转移，外来人口也明显增加，人口集聚效应逐步显现，城镇化保持快速发展的态势，江门城镇化率由1989年19.1%增长到2010年的62.3%，年平均增长1.96个百分点。

3. 2011年—2017年，江门人口城镇化高水平且平稳的平稳阶段。2017年江门的城镇化达到65.06%，增速有所放慢，由第二个阶段年均1.96百分点的增速降低到年均0.46个百分点的增速，但仍继续保持上升趋势。

根据美国城市地理学家诺瑟姆提出的城市化发展理论，把城镇化发展分为三个发展阶段，城镇人口比重在30%以下为初期阶段，城镇人口比重在30%-70%之间为中期阶段，城镇人口比重在70%-90%之间为后期阶段。2017年为65.8%，江门城镇化进程正逐渐由中期阶段向成熟发展的后期阶段迈进。

（二）人口继续向江门东部三区一市集聚

从人口增量看，中心城区人口增加多。2010年至2017年期间，东部三区一市人口增长最多，人口增量占全市常住人口净增量的65.8%，其中蓬江、新会两区的常住人口增加数量最多，比“十二五”期末净增2.31万人和1.78万人。这八年中，蓬江是仅有的人口增长超过2万的地区，该区人口增量占同期东部三区一市人口增量近四成，反映出人口向中心城区集聚的趋势比较明显。

（三）部分城镇“空心化”现象严重

过去30多年中，江门很多城镇依靠地处珠三角的区位优势、良好的外向型经济发展氛围，吸引的一大批企业和外来务工人员集聚，江门走上了一条以工业城镇化为主导、依靠工业拉动城镇发展的道路。部分城镇建设有自己的工业园区，形成了以某各产业为主导的工业集群，比如开平水口镇的水暖卫浴，新会区司前镇的五金不锈钢制品，沙坪街道的男鞋制品等。

江门城镇产业的发展是民营经济为核心的自下而上的发展模式，具有较强的自发性，“村村点火、户户胃烟、遍地开花”的分散式发展态势，使得城镇发展呈现“城不像城、乡不像乡、镇不像镇、村不像村”，到处是城市，到处是乡村，“城中村”、“城中厂”交织重叠的特征。城镇建设粗放，用地功能混杂，布局混乱，住宅区、商业区以及工业区混建现象严重。城镇产业转型发展速度不能适应消费升级和人口城镇化的需求变化，外来务工人员未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面享受城镇基本公共服务。近年来，由于产能过剩，随着城镇产业下滑，一些企业倒闭，导致城镇人口流失，出现城镇“空心化”现象。

（四）城镇化明显滞后于工业化发展

美国著名经济学家霍利斯·钱纳里理论：当工业化率达到30%，城镇化率可达到60%;工业化率达到40%时，城镇化率一般在75%以上。可见，工业化是城镇化的“脊梁”，以发展工业化为前提，以工业化带动城镇化，是城镇化路径的必然选择。如果城镇化长期滞后于工业化发展，将会给经济系统带来一系列内在矛盾，并且最终会制约着工业化进程、现代化进程及至第三产业的发展。

建立在城镇工业化基础之上的江门城镇化发展，城镇化显然滞后于工业化进程。虽然2010—2017年江门城镇化率逐年提高，从62.3%上升至65.81%，2017年江门市工业化率达到49.3%（见表1）。按照国际通用标准，2017年江门的工业化率已超过40%，根据钱纳里的“发展模型”套算，合理城镇化率应该在75%以上，而实际上江门的城镇化率仅为65.81%，指标高近10个百分点。显然，江门的城镇化进程与工业化进程是非同步的，城镇化水平滞后于工业化水平。此外，城乡分割的户籍管理制度也制约了人口的空间转移，使城镇的集约化程度总体上不高，对城镇化的健康发展产生一定的影响。

（五）常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率的差距持续拉大

2017年江门市常住人口城镇化率65.8%，而户籍城镇化率只有51%左右，常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率之间的差距由2000年的6.7个百分点扩大到2017年的14.8个百分点。表明有大量农业转移人口虽然进入了城市和城镇，实现了空间上的转移和职业转变，但还处于半市民化状态，有的就业还不稳定，有的还没有落户，部分人在就业、教育、医疗、社保、住房、养老等方面还不能与城市居民享有同等的权利。

二、江门市新型城镇化发展面临的挑战

（一）江门城镇化发展不平衡不充分的矛盾十分突出

首先，江门城镇化发展不充分。江门市与全省及珠三角其他各市相比，城镇化水平仍然滞后。2017年广东城镇化率为69.85%，珠三角为85.65%，而江门市城镇化率为65.8%，排在广东省第9位，比全省和珠三角平均水平分别低近4和20个百分点，差距依然较大。与珠三角其他市相比，江门市城镇化进程任重道远。

第二，江门城镇化发展的区域间和城市间的不平衡。西部三市城镇化滞后于东部三区一市，二者相差28.3个百分点;各市区间的不平衡也十分突出，在三区四市中，江海区为99.7%，排名第一，其次为蓬江区99.5%，然后为新会区64.32%，鹤山为61.01%，开平为55.85%，恩平为51.88%，台山为45.18%。常住人口城镇化率最高的江海区和最低的台山市相差54个百分点。

第三，江门区域产业发展不平衡。产业发展与城镇化呈现正相关性，是城镇化的根本动力。由于产业发展层次、发展水平不高，影响着就业结构，进而制约城镇化的发展。从区域工业化发展综合指数来看，蓬江区工业化程度最高，已经进入后工业化前半阶段，工业化程度最低的是台山市和恩平市，其工业程度尚处在工业化的初期，还没有进入工业化中期。

（二）区域人口集聚能力下降，劳动力供给缺口将扩大

江门城市对外来人口缺乏吸引力，区域人口集聚能力下降。梳理江门统计年鉴，1990-2017年28年户籍人口净迁出数据，28年间仅有7个年份（1990、1992、1993、1994、2007、2009、2011年）江门户籍人口呈净流入状态，其余21个年份均呈净流出，而这个时期正是全国人口大量涌入珠三角，入户人数显著增加。广东年鉴数据显示1990-2017年，广东仅有2012年户籍人口净迁出。2004年以来，珠三角九城市，也仅有江门、肇庆户籍人口呈净迁出状态。

“用工荒”将成为趋势。城镇化加速对劳动力需求增加与劳动力供给总量下降和供给结构之间的矛盾将日益突出。近年来，我市异地务工人口回流增多。据统计，2011年至2017年，我市异地务工人员总数分别约为65.2万人、64.6万人、65.8万人、61.7万人、60万人、59.5万人、59.2万人，整体上呈现逐渐总数缓慢下降趋势。江门市正处于工业化中后期，劳动力由剩余向短缺的“刘易斯拐点”正在开始出现。另外，由于我国长期实行的土地制度和户籍制度，以及不断“攀高”的房价，使得农民进城的成本较大，一定程度上人为造成了江门市劳动力供应短缺。

（三）产业结构层次低，吸纳人口就业能力有待提高

首先，工业吸纳人口就业能力下降明显。工业产业层次低，从工业内部结构看，2017年江门市劳动密集型的机电、纺织服装等六大优势传统产业规模以上企业总产值占全市规模以上工业总产值的比重达70%以上，重化工行业和高附加值、技术密集型的战略性新兴产业比重较小。其次，企业普遍规模小，产业层次较低，多数企业属于粗放生产经营，处于国际产业链分工的中低端环节，产品技术含量不高，附加值低，市场竞争力弱。据统计，截至2017年底，江门市全部工业企业数为4.5万家。其中，规模以上近2000家，规模以上企业总数占比4.4%，规模以下企业总数占比95.6%。在产值方面，规模以上企业产值占比87.6%，规模以下企业产值仅占比12.4%。工业吸纳人口就业能力下降明显。从就业人口可以看出，第二产业就业人口从2011年的111.37万人下降到2017年的95.95万人，年均下降2.8%，第二产业就业人口占全部就业人口的比重也从2011年的43.62%下降到2017年的39.31%，下降了4个百分点。产业结构不优，缺乏牵動力强大的工业项目，工业化助推城镇化的作用有待加强;缺乏产业支撑，对中高端产业聚集能力较弱，经济规模较小，吸纳生产要素、转移农业人口到城镇生产生活的能力较弱。

其次，服务业发展滞后，江门市服务业吸纳就业人员的能力有限。服务业是加快城镇化发展的后续推力，是城镇化持续发展的重要基础。江门市服务业发展相对滞后，就业弹性较高的优势发挥不够。2017年江门市第三产业在国民经济中的比重为44.7%，相比全省平均52.6%的比重以及珠三角平均56%的比重，分别低了近8个百分点和11.3个百分点。从就业人口来看，虽然江门市服务业从业人员2017年与2011年相比，增加了2.59万人，但服务业人员占社会从业人员的比重仍较低，2017年仅28.1%，与广东省37.8%服务业从业人员占比平均水平相比，江门市服务业吸纳就业人员的能力有待提高。

（四）产城融合水平有待提高

经过三十多年的发展，我市各产业园区及各镇街的园区都得到了较大的发展和完善，但发展仍属粗放型，缺乏科学的产业定位和产业规划。全市各园区普遍存在工业生产比重较大，公共设施用地和绿化用地比重偏少、公共服务设施配套不完善等问题。目前全市大多延续传统工业园区建设模式，园区建设缺少城市思维，城镇化滞后于工业化进程，并没有摆脱劳动密集型加工工业和土地低成本扩张、资源快速消耗、“土地城镇化”快于“人的城镇化”的发展路子。江门国家高新区是我市最早成立产业基地，产业基地规划面积110平方公理，目前落户企业有522家，产业基地就业人数达6.5万人，却连一间幼儿园、社区医疗门诊部都没设。大部分园区开通公交线路偏少，特别上落班高峰期，区内企业职工出行较为不方便。

三、江门新型城镇化路径选择分析

（一）强化制度创新，实现农村转移人口城市化

1. 深化户籍制度改革。放开人口落户限制，让农村转移人口成为江门“新市民”，实行“无房也可落户”、“先落户后管理”政策。对于城市落户的农村人口，保留进城落户农民土地承包经营权、宅基地使用权、原有集体财产权益不变，消除农民进城的后顾之忧，弥补农民进城个人成本，增强农民向城镇转移的动力，建立健全农村人口转移促进机制。

2. 强化公共服务供给。一是提供就业保障。通过提供免费就业对接服务、创业培训等举措帮助农村转移人口“找工作”，通过维护农村转移人口合法工作权益，让农村转移人口“安心工作”。二是提供住房保障。从廉租房、公租房、经济适用房、企业员工宿舍、安置房和人才公寓等多方面构筑多元化农村转移人口住房保障体系，让外来人口“有房住”。创造条件让农村转移人口购买安置房，安居下来。三是提供社会保障和公共服务。不仅让农村转移人口平等享受证照办理、生殖保健、急难救助、计划生育、学习教育、公共卫生等基本公共服务，还赋予农村转移人口平等参加各项社会保险、职工医疗互助、新型农村合作医疗的社保待遇，真正实现“人”的城镇化。

（二）强化产业支撑，以产业发展推进城镇化

一是加快传统产业转型升级，提升产业发展水平。加强先进技术和新兴业态改造。加快推动新一轮技术改造，以“机器换人”和“两化融合”为重点，加大优势传统产业和重点企业技术高端化、低碳化、智能化改造力度。大力推动高新技术、网络信息技术、文化创意设计等向传统产业延伸渗透，向传统产业注入创新活力。引导企业加大技术改造力度，推动设备更新和新技术应用，落实资金申报、贴息贷款等技改优惠措施。推动传统产业向智能工业转型。依托“互联网+”技术，发挥水暖卫谷、不锈钢器具以及鞋业等传统产业自身集聚优势，引导企业研发智能型产品，推动“智造”产业发展。

二是大力推进“互联网+”产业发展。支持企业积极利用移动互联网、云计算、大数据、物联网等新技术手段开展品牌、管理、商业模式等的全面创新，形成竞争新优势。支持更多企业开展线下制造与线上商务结合的O2O制造模式。大力推进“互联网+生产”、“互联网+消费”等领域深度融合。

（三）对接粤港澳大湾区城市群建设，增强服务业对城镇化的拉动作用

建设粤港澳大湾区休闲旅游度假胜地（基地）和国际旅游目的地。充分利用中国第一侨都的资源，打造碉楼、海岛、温泉、生态四大旅游品牌，加快开平赤坎古镇、台山国家农业公园、新会小鸟天堂湿地公园等龙头项目建设，丰富粤港澳“一程多站”旅游精品线路，与珠三角的城市联手打造粤港澳大湾区休闲旅游度假胜地（基地）和国际旅游目的地。

打造粤港澳大湾区西翼物流枢纽中心。随着港珠澳大桥、深中通道、深茂铁路等交通基础设施的陆续建成与动工，作为“海上丝绸之路”重要节点的江门区位优势更加凸显，与广深、港澳的同城效应将进一步放大，加快珠西综合交通枢纽、鹤山珠西物流中心以及高新区公共码头的建设，完善江海公铁联运体系，将江门打造成为粤港澳大湾区西翼物流枢纽中心。

大力发展大湾区中高端养生养老基地。面对粤港澳三地均面临人口老龄化趋势和东面临养老服务业发展短板，江门积极发展以健康管理、康复医疗、养老服务、养生保健、健身休闲为主的健康养生服务业，打造健康养生产业高地。建设中医药养生医疗保健基地，依托温泉山脉周边，结合香港、澳门良好的医疗服务管理经验，联合开展以中医药康体、保健为主的医疗基地。发展中药、保健品商贸文化产业，依托新会陈皮村，弘扬推广新会陈皮文化，发展集本土地道中药材和保健品销售、流通、会展、文化传播、农家乐旅游一体化的商贸文化区。

（四）强化产城融合，提高城市承载能力

新型城镇化背景下的“产城融合”应该是产业、人和城市功能三者的融合。一是推进产业园与城市功能融合。现代产业园区应更具重城市功能复合，将产业园单一的生产功能，向多元的城市功能转化，在生产功能基础上积极发展生产性和生活性的服务功能，精心规划，包括有优质写字楼，高端主体就连，知名学校，医院、图书馆、文体中心、人才公寓多业态在内的公共服务配套设施，提供舒适便捷的和谐社区，打造产城融合新亮点，实现园区从单一功能消费、实现多元功能的转变。二是加大公共教育投入。逐步在各园区周边配套义务教育学校，加大政府投入，并吸引社会资本参与投资民办教育，通过向民办教育购买学位等方法，解决园区员工随其子女义务教育问题。提升公共交通服务水平。三是建立园区与城市公交基础设施保障机制，加快園区到市中心的短途客运班线公交化改造，加快推进园区至周边城市、乡镇公交全覆盖。鼓励社会资本进入园区公共交通服务，提升园区交通便利性。

（五）加快实施乡村振兴战略，促进城乡融合发展

培育区域特色生态农业，发展农村特色经济。美丽乡村建设坚持可持续发展原则，充分发挥原有经济优势和资源优势。改变农业产业结构和产品结构，增强区域间农业合作。要用工业化的理念经营农业，大力发展设施农业、智慧农业，切实改变农业靠天吃饭的局面。培育区域特色生态农业，实现产品的优化升级和生产规模化。同时，加强休闲农业与科技创新、文化创意的结合。充分发掘侨乡文化的魅力，延长休闲农业的产业链，增强一、二、三产业的融合互动，提高休闲农业的经济效益。

布局全域乡村旅游，延长乡村旅游经济链。树立全域乡村旅游理念，按照“全景化体验、全时化消费、全业化融合、全民化共享”的“四全”模式，实现以“农业、养生、科技”为核心的全域乡村旅游经济链，以及旅游产业链的横向延伸，纵向深化。按照“一轴四带”的布局发展江门市全域乡村旅游。

参考文献：

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