不履行行政协议如何赔偿？

胡珊

湖北省某开发区管委会多年前允诺以14亩土地置换辖区一家公司近10亩土地，然而，事过十年，允诺的土地只到位了7亩多。为此，这家公司以违约为由将开发区管委会告上法庭，要求管委会继续履约，并且赔偿损失。最近，最高人民法院公布了该案的判决结果。

近年来，以更加柔和、富有弹性的行政协议方式代替以命令、强制为特征的公权行为，是行政管理的一个发展趋势。然而，在履行行政协议过程中，因为种种原因，行政机关违约、毁约的情况时有发生。厘清行政协议的违约风险，对于行政机关理解依法行政原则，维护依法行政与行政权力机动性之间的平衡有重要意义。

案例

2005年底，湖北一家公司在某经济技术开发区买下了一块地。这块地面积近10亩，位置很好，就在开发区的中心广场附近。

那几年开发区的发展速度很快。在这家公司买下地不久，开发区管委会的工作人员主动联系公司负责人，称为了完善开发区中心广场的公共服务设施，希望用两块土地置换该公司手中的这块地。

管委会用于置换的两块地一块位于一家酒店后面，另一块位于开发区中心广场对面的316国道北侧，有125米的长度沿街。两块地面积加起来一共14亩多。考虑再三，这家公司同意了。

2007年8月，开发区管委会安排相关职能部门与这家公司签订了一份土地置换协议书。协议约定，管委会相关部门在约定期限内为公司办理两块地的土地使用权证，其中靠316国道北侧的7亩地在2个月内办理完征地手续并交付公司使用，土地证力争在3—5个月里办完。

签订该协议后，开发区管委会很快便履行了位于酒店后面7.19亩土地的置换手续，但位于316国道边的7亩土地置换手续却迟迟未能办妥。为此，这家公司也一直持有自己原来那块近10亩土地的使用权证，没有办理过户手续。

由于316国道旁土地的归属一直处于待定状态，这家公司无法进行开发建设，因此遭受了一定损失。其间，公司也多次要求开发区管委会继续履行土地置换协议，但维权了十年都没有结果。

无奈之下，这家公司将开发区管委会告上法庭，要求管委会继续履行协议，并且赔偿公司因此遭受的各项损失，其中包括按照其估算的土地现价计算的同期银行利息损失，以及公司在十年维权过程中付出的人力成本和运营成本。

一审、二审法院虽然认定管委會违约，判令管委会应继续履行协议，但均认为，协议双方对违约责任未作约定，基于涉案行政协议的公益性，管委会应只赔偿公司的直接损失，而按估算的土地现价计算的同期银行利息损失不属于公司的直接损失，十年维权的人力成本该公司也未能提供证据，遂驳回了该公司的这两项赔偿请求。

赔偿请求两次被驳回后，这家公司向最高人民法院申请再审。最高人民法院认为，开发区管委会逾期多年未履行涉案协议中约定的义务，也未能说明其不履约有何正当理由。公司提出的赔偿其置换土地后因无法建设导致的经济损失，实际上是要求对合同按期履行后其可获取的经济利益的赔偿。

根据合同法的相关规定，“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定，给对方造成损失的，损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失，包括合同履行后可以获得的利益，但不得超过违反合同一方订立合同时预见到或者应当预见到的因违反合同可能造成的损失”。

行政协议的公益性质本身并不能免除行政机关应负有的违约赔偿责任。一、二审法院认为，管委会只应赔偿公司直接损失，以公司所提损失不属于直接损失为由，驳回其赔偿请求，属于认定有误。最终，最高人民法院裁定中止原判决执行，指令相关法院再审。

说法

关于行政协议的违约赔偿责任，最高人民法院在去年公布的《关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称“规定”）中进行了明确。

规定第十五条第一款称，行政机关不依法履行、未按照约定履行协议或者单方变更、解除协议的，人民法院可以根据行政相对人的诉讼请求，判决确认协议有效、行政机关继续履行协议，并明确继续履行的具体内容；行政机关无法继续履行或者继续履行已无实际意义的，判决行政机关采取相应的补救措施；给相对人造成损失的，判决行政机关予以赔偿。

规定采取的是充分原则。即相对人要求按照约定的违约金条款或者定金条款予以赔偿的，法院应予支持。行政机关明确表示或者以自己的行为表明不履行行政协议义务，相对人可以在履行期限届满之前，就向人民法院起诉，请求行政机关承担违约责任。

一直以来，对行政协议中赔偿和补偿的具体标准，司法实践中存在一定争议。一般认为，如果双方有约定的，应当按照约定的标准计算。这也是由行政协议的合同性特点决定的。如果没有约定的，原则上应当适用民事法律规范的规定，同时结合案情，具体问题具体分析。

此外，由于行政协议所带有的公益性特点，在履行过程中，如果确因重大政策调整，或出于维护公共利益需要，行政机关无法继续履行协议的，应当尽到相应的附随义务，即在合理时间内及时通知协议另一方并说明不能继续履约的理由，同时，对因不能继续履约而给协议另一方造成的损失予以补偿或采取补救措施等。■