城市闲置土地原因分析及盘活建议——以海口市龙华区为例

黎丽倩

(海口市龙华区项目服务中心，海南 海口 570100)

一、海口市龙华区闲置土地的背景及现状

从落后封闭小渔岛到建设自由贸易试验区和中国特色自由贸易港，海南省发展成为中国最开放、最具活力的地区之一，社会发展取得的巨大成就，是中国实现历史性变革的一个生动缩影。回顾过去，成就令人振奋，经验弥足珍贵。(1)海南日报评论员:《奋力谱写全面深化改革开放新篇章》,《海南日报》2019年09月17日第1版。1988年4月13日，七届全国人大决定批准设立海南省。建省之初，为鼓励开发且因独有的自然环境资源，在全国范围内很快就形成一股闯海热潮，因地价低廉，干部基础薄弱，管理缺乏规范等各种因素，房地产大潮席卷而来，有钱就建房盖楼，没钱就投资买卖土地成为当时大部分人发家致富的口号。当时共有七百万人左右的海南，房地产商却有两万多家。国家调控后，仅占全国人口0.6%的海南，却留下占全国10%的空置商品房，烂尾楼大概有六百多栋、约一千六百多万平方米，闲置土地达到1.88万公顷。紧接着海南就出现了金融风险，国有四大银行当时坏账三百亿左右，海南金融处于高风险期，(2)周程程：《克服“房地产依赖症”，海南楼市销售“双减半”之下经济未现大起大落，新旧动能正加速“换挡”》,《每日经济新闻》2019年09月16日。即出现建省初期的“房地产泡沫”。

2010年1月，海南宣布建设国际旅游岛，新一轮炒地炒房行为愈演愈烈，买房卖房交易也异常增多，仅几天的时间，海南省商品房成功交易一百七十一亿元左右，相当于2008年全年交易的总和，房价较全国相比，涨幅5倍左右。房产项目粗暴增长，遍地开花，房产税、土地税及土地款成为地方政府的主要收入，地方政府过分依赖房地产，土地出让后项目落地结构单一，主要用于发展房产项目，且房产项目质量参差不齐，填海造房，圈地开发不计生态后果，房子库存量供大于求。导致房产项目畸形快速扩增。根据省房地产信息管理系统数据显示，截至2016年3月底已取得预售(销售)许可证未销售的商品房约4,500万平方米，去化期约50个月；其中商品住房约3,300万平方米，去化期约42个月。(3)陈标志：《海南楼市成交量现“井喷” 去库存仍需50个月》,《中国房地产网》,2016年05月04日。这些异常现象让政府不得不及时刹车，为进一步促进我省房地产市场健康发展，2016年海南省人民政府出台《海南省人民政府关于继续落实“两个暂停”政策进一步促进房地产市场健康发展的通知》的相关规定，此后“去库存”成为海南2016年至2018年的工作重心。

虽自2013年，政府开始着手处置闲置土地的问题，但由于错综复杂的历史原因及囤地、圈地、建房盖楼等投资行为，有部分土地未按规定开发建设，土地闲置现象仍旧存在。海口市龙华区地处海口市最繁华的中心区，区域交通发达。公路网络覆盖全区，东线高速公路纵贯五镇；绕城高速公路横挂其腰，联通东、西、海文三条高速公路；东环轻轨铁路穿过城区。但城区用地指标严重不足，土地资源成为经济发展最大的制约因素，为建设自贸区作出贡献，发挥龙华担当，激发龙华发展潜力，盘活闲置土地资源迫在眉睫。

为更好地盘活闲置土地，海南省政府第十次常务会议审议通过并于2013年11月1日起实施《海南省闲置土地认定和处置规定》，明确了闲置土地的认定、处置方式及处置程序等相关规定,具有下列情形之一：(1)超过动工开发日期满1年未动工开发的；(2)超过动工开发日期满2年未完成项目投资总额25%的；(3)已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足1/3或者已投资额占总投资额不足25%，中止开发建设满1年的；认定为闲置土地。(4)参见《海南省闲置土地认定和处置规定》，海南省人民政府令第247号，2013年。本文以海口市龙华区为例，按照国土资源部最新制定的《闲置土地处置办法》(5)参见《闲置土地处置办法》，中华人民共和国国土资源部令第53号，2012年。及海南省人民政府令第247号《海南省闲置土地认定和处置规定》的相关规定，对辖区的闲置土地进行梳理汇总，据不完全统计，截止2019年12月，已供未建的地块21宗，共682.56亩(数据来源于海口市资规局官网)。笔者在研究龙华区闲置土地特点的基础上，结合周边区位实际情况分析闲置土地现状，摸清闲置土地的底数，并从不同角度分析闲置土地形成的原因及盘活过程中存在的问题，相应地提出盘活闲置土地对策与建议，对建立长远机制具有现实意义。

二、海口市龙华区闲置土地主要特点

(一)闲置土地分布特点

从梳理情况来看，9宗闲置地块位于海口市龙华区城西镇，集中分布在仁里村等城中村，面积共209.23亩，占闲置土地总宗数比43%。7宗闲置地块位于海口市龙华区国贸片区，集中分布在滨海路南北侧，面积共355.63亩，占闲置土地总宗数比33%。3宗闲置地块主要分布在海秀路，面积共13.55亩，占闲置土地总宗数比14%。其余2宗分别位于龙昆北路及新坡镇，面积共104.15亩，占闲置土地总宗数比10%。

(二)闲置土地用地类型

从出让土地的类型上看，闲置土地的用途比较丰富，其中，住宅用地闲置情况较为突出，有11宗，面积为295.13亩，占闲置土地总宗数和面积的比例分别为52.4%和43.26%。住宿餐饮用地闲置土地有3宗，面积为283.87亩，占闲置土地面积的41.6%。其他用地类型的闲置土地较少，仓储用地、工业用地、商务金融用地、科教用地等7宗地块，面积为103.22亩。

(三)闲置土地区位发展特点

从闲置地块区位发展来看，闲置土地用途多样化，大部分闲置土地集中分布在城西镇及国贸片区(滨海一带)，占闲置土地总宗数比76%，占闲置土地总面积比83%左右。城西镇片区属于城乡结合部，不是建成区，片区基础设施建设不够完善，正处于大力开发发展阶段，可依托现有新城吾悦广场、喜盈门建材家具广场、林安物流、金盛达建材城、热科院及海南医学院两所院校、市中医院、金盘工业区及动车东站和汽车客运总站的优势，合理规划项目，利用资源开发医疗、文化、工业、商业及椰海物流等综合商业圈。完善该区域配套项目建设，以便提高片区人民生活水平及质量。滨海片区一带离海岸线较近，环境优雅，靠近国贸、复兴城园区等金融圈，可借助海口万绿园、海口湾沿线三道畅通工程等优越环境，结合周边业态开发建设，将整个片区打造成商务、办公、金融等滨海高端圈。对于龙华区来讲，城西镇及滨海片区均具有较为丰富的土地资源，可作为促进经济发展主要挖潜的区域之一。

三、闲置土地产生的主要原因及盘活过程中的存在问题

(一)闲置土地产生的主要原因

1.政府因素

一是土地出让标准过宽。从改革开放、成立海南省到建设国际旅游岛，海南底子薄弱，人才稀缺，但因急于发展，推动项目落地建设，政府在土地利用空间布局规划、用地规模、用途分类、土地出让标准及项目落地筛选等政策方面把控不严。尤其是海南省建设国际旅游岛以来，房地产项目突然兴起，随处可见的房地产项目，填海造房，商品住宅库存量日益增多，而房价没有下降反而翻倍激涨，房多价高，普通老百姓买不起房，与房子库存量大的矛盾日益明显，商品住宅库存量均明显高于全国平均水平，去库存迫在眉睫。2016年海南省政府发布《关于加强房地产市场调控的通知》(琼府〔2016〕22号)，同年12月7日出台《关于继续落实“两个暂停”政策进一步促进房地产市场健康发展的通知》(琼府〔2016〕113号)等相关政策从严控制房地产特别是商品住宅开发，一时间很多圈地准备建房的项目“胎死腹中”、或者在建的房产烂尾楼随处可见，土地闲置问题突出。

二是政府意识及政策上的转变。根据习近平总书记“4·13”重要讲话和中央12号文件精神，我们始终坚持“房子是用来住的，不是用来炒的”发展理念，单一的产业、空间结构不是建设自贸试验区和自贸港的发展方向，在全省全力以赴加快进度建设自贸港的大背景下，圈地建房的行为和理念已不可行，仅靠出让土地及房产税增加本地税收收入更不可取，土地资源是有限的，是不可再生的，建设自贸港离不开土地，我们要抓好抓住这次千载难逢的历史发展机遇，就要用好用对土地资源，为建成自贸港奠定牢固的基础，同时，为避免出现建省初期及建设国际旅游岛出现的圈地炒房结构单一的粗暴发展现象，政府相关职能部门在意识上也发生重要转变，在挂地、用地审批手续及项目落地等环节把关更严，炒地、炒房等历史遗留问题难以再钻政策的空子，加之“两个暂停”政策继续收紧(琼府〔2017〕76号)，导致很多住宅用地无法正常开发建设，一定程度上造成了闲置和低效利用土地的现象发生。

另外，城市规划根据政府的施政需要而进行调整的现象在海南省也较为普遍，如装配式建筑、风貌管控、限高等都会因为政策的改变而改变，而规划类型和指标的调整对于受让企业来说，意味着巨额的经济利益。尤其是工矿仓储用地的出让价普遍较低，企业所需补缴的出让金和土地闲置费与调整规划后的增值收益相比要少很多。(6)严政、陈建杰:《有关闲置土地问题的思考与建议》,《浙江国土资源》2008年第21期。同时，规划方案的修改、提交申请也需要相当长的时间，这些因素都有可能致使其土地产生闲置。

三是土地未严格执行净地供地政策。按照相关规定，政府及资规局相关部门应做好规划设计、征地拆迁、用地预审、三通一平等工作，符合出让条件的土地才给予出让。(7)仇大海：《广东省闲置土地特点分析及政策建议》,《广东土地科学》2013年第5期。但目前大多数拟供地块，仍存在征收手续不齐全、地上附属物尚未清理及权属不清等历史遗留问题，土地出让或划拨后则由土地受让方配合相关部门解决土地现存的历史遗留问题，而解决这些问题通常需要较长时间，使得土地使用权人处于较为被动的境地，土地无法及时开发建设。龙华区不少项目因不动产权证办理、控规调规、容积率补缺、土地分宗合宗、安置地等问题而无法正常推进方案文本等项目前期审批工作，已开工项目则无法全面开发建设或者停工，将有可能面临土地闲置的风险。

2.企业因素

一是企业家的投资行为。企业通常对土地增值抱有过大的投资回报的侥幸心理，认为囤地可当作企业资产保值和增值的有力手段，盲目不切实际地大规模圈地、囤地，“圈而不建”“圈大建小”等现象常有出现。当土地市场低迷时，政策缩紧，受让土地无法及时转让，且企业由于资金周转或经济实力发生变化时，就会造成土地闲置。(8)黄蛟：《我国农村与城市土地闲置的原因及对策》,《国土资源》2010年第8期。

二是企业内部存在的问题。(1)因企业发展定位意见不一或是想优化现有的设计方案而进行变更，如果优化的方案符合现多规合一，那么变更的速度就较快，但假设优化变更的方案与现城规、多归有冲突，加上与设计院之间的不同意见或各种客观因素影响，设计方案的变更就会比较困难，有些项目甚至要修改一年以上，使得整个项目的建设进度变得非常缓慢甚至停工，比如个别项目由于公司内部对原有规划设计方案进行优化，并征询市资规局意见。市资规局同意该项目申请优化规划方案设计变更，但因建设单位与设计院对重新修改规划设计方案等相关问题意见不一致，同时，受到新冠肺炎疫情影响，规划设计方案一直未完成，工地无法按照原有的施工图进行施工，这样可能导致停工半年以上。如果方案没在规定时间内变更完善，项目将面临土地闲置的风险。(2)企业因经营不善或其他客观原因导致资金不足，倒闭破产等，也是产生低效土地及闲置地的常见因素之一。有些项目因为是家族企业，公司内部管理人员对企业发展意见不一致，经营不善导致项目倒闭，或者因新冠肺炎疫情的影响，楼盘销售不理想，资金无法按时回笼，资金紧缺使得项目投资进度缓慢，同样面临着闲置和低效用地的风险。

(二)闲置土地盘活过程中存在的主要问题

1.职责不清

盘活闲置土地涉及市政府、区政府、镇政府、街道办等各级政府及不同的职能部门，牵扯到村集体、企业等不同利益群体。虽然区政府有建立盘活土地相关方案并经常开盘活土地专题会议解决盘活中遇到的堵点，但是盘活土地并不是区政府单独能拍板决定的事情，在盘活的过程中各级政府部门往往互相推脱，没有牵头单位，造成政府部门在处置闲置土地过程中存在不主动、事不关己高高挂起的态度，或即使区政府定了牵头单位，但是市级单位配合度不够，盘活也难以实现。截止目前，没有一套由市区共同盘活低效土地的完整方案或者处置体系，没有规定哪个部门应该承担哪一部分的责任，没有一个完整的处置工作流程。盘活过程中相关部门分工不明，职责不清，使得闲置地块在信息共享、共同监督、联合执法力度等方面不够完善，难以加快盘活土地的步伐。

2.底数不清

虽然省政府已出台关于海南省闲置土地认定的相关规定，但受到政府部门、政策变化、利益纠纷、权属争议等问题的影响，如何客观认定并处置闲置土地缺乏统一的量化标准。企业等各方利益主体在调查并统计闲置地块信息时往往根据自己需求瞒报虚报数据，想方设法去规避闲置土地的认定，甚至出现通过各种手段将企业责任定性为政府责任的现象。同时，由于之前我们极力想发展，在出让挂地这方面把控度不够，项目落地事前审批规定不详，事后监督力度不够，造成不少闲置土地在认定和处置过程中出现底数不清与统计及处置难的问题。

3.难以控制

土地资源是一个区域、城市、省份乃至国家发展的基本保障，受到政府、社会各种管理者、决策者等不同利益主体的关注。在各级政府及相关职能部门加大力度处置闲置土地的当前，在国家不断从严节约集约用地的大环境下，我们仍没有建立并严格执行土地挂地或出让的统一标准，没有执行严格的用地事后核查追究措施，没有严查严处闲置土地的决心，造成了一边在想方设法处置低效闲置土地，一边在重复再犯的尴尬局面，也给许多违法利益者以侥幸心理，难以控制并刹住闲置风气。(9)张莉:《低效用地和闲置土地利用盘活的对策与建议》,《价值工程》2017年第34期。

四、盘活闲置土地的建议及对策

为盘活闲置土地，笔者认为可从以下几方面着手。

(一)发挥政府职能，盘活资源促经济

一是加强规范供地行为管理。将闲置土地列入可供计划之前要尽量严格按照相关规定及实际区位情况做好规划布局、征地拆迁、土地纠纷、解决历史遗留问题、用地预审、三通一平等各项前期工作，尽量做到净地供地计划。二是因地制宜，促进产业升级转型。应向高科技产业、新兴产业、生态文化产业园区等具有社会效益及经济效益的项目倾斜，从闲置源头抓起避免出现圈地的投机行为。三是要摸清底数，分区分类处置。摸清闲置地块的实际情况，对地块的分布区域、数量、闲置成因、现状等因素进行分析了解，尽力消除政府因素，尽快开工建设；对确不能开发的项目，要坚决按照闲置土地处置办法，严格采用置换、改变用途、有偿或无偿收回等方法进行土地储备重整及制定再次供地盘活计划。四是推进城市更新改造，集约节约利用土地资源。对建筑密度和容积率偏低、土地利用率较低的区域(如城中村、老城区等)，探索历史文化地区保护活化。如骑楼老街及中共琼崖第一次代表大会旧址的改造，学习借鉴广州市、深圳市等发达城市的成熟经验，通过积极策划开展各类老旧小区综合整治，积极推进以城中村、老旧小区为主要对象的更新重建，如面前坡棚改项目、坡博坡巷棚改项目及博义盐灶棚改项目的顺利推进不仅能改善人民的基本生活水平，还能确保闲地、低效用地、储备用地等存量资源的高效利用，努力缓解或解决城市中心区紧缺用地资源与产业发展用地需求日益增长的矛盾，实现盘活土地资源与促进经济可持续发展的目标。

(二)多方参与，加强事前事中事后监管力度

低效闲置用地的盘活清理既要严格执行国家法律政策，又要结合宗地妥善解决问题，还要考虑不同利益主体的需求，可以说是一旦启动盘活清理，就是不同利益主体间相互博弈、相互妥协的过程。(10)张莉:《低效用地和闲置土地利用盘活的对策与建议》,《价值工程》2017年第34期。一是事前事中要强化节约集约用地意识。可将盘活存量土地指标纳入政府年度目标责任考核体系，并结合当地实际制定具体的年度考核方案，从落地项目带来的社会效益、投资力度、产出额度、实现税收、就业规模等方面考虑，以考核促盘活，加强集约用地意识，切实做到提高土地节约集约利用率及提升建设用地管理水平。二是多部门联合，强化事后监管。盘活已供未建土地是一项十分复杂且困难的工作，光靠一个部门单打独斗难以完成任务。所以，国资部门、资规部门、住建部门及税务等职能部门应在当地政府统一领导下，根据项目的投资力度、税收等指标实现信息共享、各负其责、齐抓共管共同实施闲置用地清查处置。对已经取得土地使用权的建设项目，建设单位要严格按照合同规定的开工时间进行开发建设，政府相关部门可采用项目用地保证金的方法，间接促进项目业主及时开发建设，如在规定时间内未能开发建设，则按照本省闲置土地相关条例进行用途转换、置换、收回等方式处置。同时，建设单位在项目现场应设置《建设项目用地信息公示牌》，列举开工时间、竣工时间、监管部门及举报电话等信息，鼓励社会大众参与项目用地情况的监督。项目竣工后也要严格按照出让合同或划拨决定书进行验收，督促用地单位严格按照相关规定进行开发建设，使得土地达到高效利用。

(三)结合区位，精准招商

目前，龙华区闲置土地集中在城西片区及滨海片区，结合这两个区位特点，统筹各方资源，精准招商，有序推进城西产业片区、滨海休闲片区的建立，做到真正有效盘活处置闲置地块。一是打造科教文卫一体发展的城西产业片区及城南商贸物流片区。结合片区海南大学城西校区、海南医学院城西校区及热科院的大学科研院所，配套海南医学院第二附属医院、解放军928医院、市中医院等医疗资源，综合保税区、金盘工业区、海马汽车厂及其配件工厂和海口林安智慧物流商城等项目，发挥高铁东站及汽车客运总站交通枢纽作用。该片区属于在建区且具有土地利用率不高等特点，结合科研、医疗、产业及交通优势，推动打造科教文卫一体发展的产业集聚区。(1)利用高铁东站和汽车客运总站的优势资源，策划丁村城市更新改造项目，盘活丁村闲置低效地块，合理规划业态布局，提升城市品质。(2)结合现有两所高等院校和市中医院的优势资源，合理利用闲置土地策划中医院升级扩建和国家热带农业科学中心项目等，合理规划文化、医疗和商业等发展布局。(3)加大招商引资力度，利用社会资本，谋划丁村、大样村和仁里村等闲置低效土地的项目改造，合理规划业态布局，促使经济转型升级，打造椰海物流商城项目。二是打造高端居住、商务、旅游滨海休闲片区。滨海片区南至滨海大道、长堤路以北，丽晶路以东，东至长堤路与美兰区交界处，位于滨海街道、金贸街道、中山街道范围内。片区内有复兴城产业园、海口湾演艺中心及海口会展工场等产业集聚中心，配套有海口万绿园、世纪公园、滨海公园及海口外滩酒吧一条街等群众日常休闲场所，并建有多个高端居住小区。要结合滨海片区特色精准招商，有效盘活，合理规划项目开发建设，将整个片区打造成滨海高端居住、商务、旅游休闲圈。

(四)合理施策，城市升级

海南省正在如火如荼地建设自由贸易港，作为海口市最繁华的中心区，龙华区四通八达，但城区用地指标严重不足，城中心低效利用土地现象普遍，为更好地在自贸港建设中作出最大贡献，盘活闲置地块等低效利用土地成为当前推进项目投资建设、挖掘潜力等促进经济的重要突破口。一是精准定位，招商引资。集中力量梳理片区可利用地块(含闲置土地、低效用地、储备地及留用地)，汇总并分析不同闲置地块的原因，精准施策。在建设自贸港、“十四五”规划及海南“三块地”改革的背景下，相关职能部门要想方设法、放下身段积极主动去招商引资，利用超常规举措、极简审批等良好的营商环境吸引内外资企业入驻。并按照“一地一企”“一企一策”的帮扶方案，依法依规及时将闲置土地、具备出让条件的储备地等土地资源供应给有条件的项目，形成“储备一批、策划一批、处置一批、开工一批、建设一批”的良性滚动机制。充分发掘土地资源承载投资的潜力，为项目顺利落地解决后顾之忧，确保提供土地资源最基础的保障。二是超前规划，城市升级。今年是“十三五”规划的收官之年，也是“十四五”规划顺利起航的夯基之年，做好规划是盘活闲置土地的有效途径，也是避免土地再次闲置的手段之一，借着“十四五”规划到来之际，结合片区现存可供的土地资源，超前做好城市规划，加强“十四五”期间重点发展区域的城市更新力度，打造特色区片坐标。(1)在有限的土地资源空间里合理安排基础设施布局。比如，可利用零星闲置土地做好公共设施配套、人才住房和保障性住房的供应，为成功建设自贸港提供人才保障。(2)优化城区规划，坚持多元更新模式。以生态修复与绿色崛起为底线，保留城市风向、历史风貌以及民俗习惯建设的宗庙祠堂等建筑物特色，引进具有较好的社会经济效益项目落地，促进城市更新向“八大重点片区”集中化，实施由南向北方向片区更新统筹规划，有序建设滨海片区、老城片区、金贸片区、海垦金宇片区、城西金盘片区、城乡结合片区、观澜湖片区、农业农村片区等区域的更新统筹规划，逐步实现空间优化、产业升级、配套改善与社区转型，助推龙华城市建设不断增新创优，迈上新台阶。

盘活闲置土地任重而道远，需要多部门协调配合，携手并进，同时，做好土地出让或划拨前期和批后的监管工作。结合龙华区当前产业基础和功能布局，充分利用海南自贸区(港)建设政策利好，瞄准海口主城区高质量发展要求，以盘活地块为抓手，优化土地利用结构为要求，努力实现“以存量促增量”的可持续发展目标。逐步实现空间优化、产业升级、配套改善与社区转型，形成经济发展新动能，打造符合自贸港高度上宜居宜业宜游的未来城市。