以政务信用体系建设为切入点提升山西对外开放水平

王鹏辉 山西省发展和改革委员会宏观研究院

对于一个省地域来说，它是一个政治、经济、社会、文化和生态“五位一体”的综合复杂巨系统。如何实现省域经济社会全面发展，对外开放是一个离不开的重要因素。对处于我国中部内部地区的山西而言，对外开放的水平高不高、质量好不好，很大程度上是影响着山西经济社会发展的全局性问题。为此，如何提升山西对外开放的水平，怎样找准切入点、突破点是一个关系重大、影响深远的命题。

一、山西提升对外开放水平的重要性和必要性

从系统论的理论观点看，“系统具有不断地与外界环境进行物质、能量和信息交换的性质和功能，系统向环境开放是系统得以向上发展的前提，也是系统得以稳定存在的条件”。而且，早在19世纪，自然科学已经严格的证明了，“一个系统如果处于封闭状态，与外界全然没有任何交换，那么这个系统就会自发地走向混乱无序，或迟或早总会走向死亡”。从我国改革开放40多年的发展历程看，现如今巨大的经济社会成就正是在开放的条件下取得的，国家综合国力不断增强、国际地位不断提升，开放已经成为当代中国最鲜明的标识。从我国发达地区的发展历程看，也正是高水平的对外开放，不仅仅造就了东部沿海省份的经济飞速发展，而且成就了重庆、陕西等一批后起之秀。无论是理论分析，还是实践检验，对外开放都是促进一个区域经济社会发展的关键因素，其水平高低直接影响着一个区域的发展。

对山西而言，对外开放一直是历届省委省政府主要领导高度关注的重要任务。特别是，近年来，为充分发挥转型综改试验区建设的战略牵引作用，山西提出了建设“示范区”，打造“排头兵”，构建“新高地”的“三大目标”，其中，构建“新高地”的主要目的就是不断提升山西对外开放的水平。由于，对外开放水平的不断提升，山西实现了经济发展大幅跨越、社会事业全面提升，但是，与党中央对山西转型发展给予的厚望相比，与先进省份的发展水平相比，与三晋人民对美好生活的期望相比，山西对外开放的水平还有很大的提升空间。如何提升山西对外开放的水平，怎样找准切入点、突破点是当下紧迫需要解答的问题。

二、影响山西对外开放水平的主要因素

就省域经济发展而言，一般来说，对外开放涉及的主要维度有开放的目的、开放的对象和开放的程度等。首先，需要明确的问题就是，为什么需要开放，开放的目的是什么？从本质上讲，开放是系统维持生存状态、达到发展目的的一种手段和方式。从省域的视角看，开放的目的就是要吸引省外、国外的人才、资金、技术、设备和先进管理理念等，以期达到促进本省经济发展的目的。其次，需要辨析的问题是开放的对象。一个系统对谁开放、对谁封闭，是一个复杂的选择性问题。同样，从省域的视角看，主要的开放对象是企业。一个省域，只有健全行政体制、优化营商环境，形成价值洼地，才能吸引到企业。因为对企业而言，有意愿来一个地方投资，能留在一个地方长期发展的根本目的是盈利，而且是相对其他地区能获得更多的收益才会有动力留着一个地方。找准了开放的主要对象，时刻围绕开放对象的属性、特点和诉求，出实招、出真招，才能真正达到开放的目的。最后，需要把握的一个重大的问题就是开放的程度。正如前文所说，开放是系统存在的一个基本前提条件，但是在实际中，开放的程度是千差万别。有些地区，开放仅仅停留在表面，停留在完成工作任务的层面。正如前几年新闻集中报道的北方某省，通过招商引资大力引进外地投资商，但是引进后普遍存在的“JQK”现象，让落地投资的企业苦不堪言，让想去投资的企业裹足不前。有些地区，做到了真正的开放，具备优良的营商环境、高素质的行政服务队伍、高效便捷低成本的基础设施等待，让落地的企业不仅仅享受到当地企业同样优质的服务，更加能感受到的是安全感、获得感和归属感，才能真正的安心的参与到当地的经济建设当中，才能吸引到更多的优秀企业落户。

除此之外，开放问题一般还会涉及开放的领域和具体内容的问题。但是，对国内企业而言，由于我国国内市场已经基本形成了统一的大市场格局，基本不涉及企业进入的显性壁垒等问题，为此，为此本文不再展开叙述开放的领域和内容对省域经济的影响。

通过前文的一般性分析，我们能提炼出提升山西对外开放水平的关键点应聚焦到落地企业在山西能不能获得高于其他地区的投资回报率，只要能做到这一点企业自然会被吸引到山西，山西的对外开放也会走上良性循环的道路。而直接影响这一结果的主要因素是有没有优良的营商环境、有没有高效的行政服务队伍以及有没有便捷的基础设施。

三、提升山西对外开放水平突破口的选择

对外开放不能停留在表面认识，认为我们只要有开放的思想和态度，只有有开放的举措就能吸引到企业、吸引到人才。对外开放的聚焦点一定是，一个地区倾力出台一套系统性、协同性、综合性的规章制度，打造一个能够吸引企业、吸引人才的高地，才能把对外开放工作做到实处、做到深处。

就提升山西对外开放水平而言，应更多的聚焦在如何吸引企业来山西投资兴业。如前文所述，有没有优良的营商环境、有没有高效的行政服务队伍以及有没有便捷的基础设施是影响企业选择去哪里投资的重要因素。具体来看：

在便捷的基础设施方面，近年来，山西通过打造综合物流体系、提升通信基础设施建设等举措，正在逐步的降低企业在基础设施等方面的成本。而在优化营商环境、打造高素质干部队伍方面，近年来，山西也出台了《山西省鼓励投资政策（2017年版）》，着力打造审批最少、流程最优、体制最顺、机制最活、效率最高、服务最好的投资营商环境，创新一流招商引资政策。这些政策措施的出台，确实大大的提高了效率，节约的成本，对企业来山西投资还是有很大的吸引力。同时，山西企业投资项目承诺制改革也走在全国前列。山西着眼于解决企业投资项目报建阶段审批事项多、程序繁、耗时长、落地慢等问题，在全国率先开展了全省域的企业投资项目承诺制改革。山西省委省政府一系列大刀阔斧的改革，确确实实的降低了企业的“显性成本”。

但是，对企业而言，与“显性成本”相对的“隐性成本”同时也是一种沉重的负担。如何通过制度建设，有效降低“官商潜规则”给企业带来的“隐性成本”问题，成为考量各地政府执行能力、治理水平的关键。有效管用的举措，需要具备一定的环境和条件才能起作用。当前，社会信用体系建设已经走过了十多个年头，无论是从国家顶层设计，还是信用数据收集、信用信息使用等方方面面的规章制度，抑或是全社会的信用意识，都取得了长足的进步，为下一步加快推进政务信用体系建设奠定了扎实基础，也为推进政务诚信建设创造了良好环境。推进政务信用体系建设，正是有效破解“官商潜规则”给企业带来巨大“隐性成本”这一难题的关键一招，也是从深层次上营造优良营商环境、打造高素质干部队伍的重要一环。

四、以政务信用体系建设为切入点提升山西对外开放水平

政务信用体系建设是社会信用体系建设的重要组成部分。政务诚信区别于商务诚信、社会诚信和司法公信，尤其独特的作用和功能。政务信用体系建设有利于深化政府简政放权、放管结合和优化服务改革，有利于加快转变政府职能、提高政府效能，对于进一步提升政府公信力，提升山西对外吸引力具有重要而紧迫的现实意义。今后，要在继续深化《国务院关于加强政务诚信建设的指导意见》（国发〔2016〕76号）的基础上，结合山西实际，做好以下四方面的工作：

一是完善政务诚信制度体系建设。严格贯彻落实《山西省人民政府关于加强政务诚信建设的实施意见》（晋政发〔2018〕10号）文件。探索研究制定政务失信行为认定标准。完善监督考核办法，建立政务诚信“年中检查、年底考核”机制，实现与议案提案办理、政府部门行政效能、市民热线工作绩效等考核评估工作联动。建立社会监督机制和第三方机构评估机制。建立政务失信行为投诉举报机制，畅通民意诉求渠道。采取政府购买服务等方式，支持信用服务机构、高校及科研院所等第三方机构对各地、各部门政务诚信建设情况进行评估并及时公布评估结果。

二是建立健全政务失信记录。将各级人民政府和公务员在履职过程中，因违法违规、失信违约被司法判决、行政处罚、纪律处分、问责处理等信息纳入政务失信记录。各级社会信用体系建设牵头部门负责组织政务失信记录的采集和公开，有关失信记录逐级归集至山西省信用信息共享平台，依托“信用山西”网站等依法依规逐步公开，并报送至全国信用信息共享平台。

三是健全失信惩戒机制。各级人民政府存在政务失信记录的，要根据失信行为对经济社会发展造成的损失情况和社会影响程度，对具体失信情况书面说明原因并限期加以整改，依规取消其参加各类荣誉评选资格，予以公开通报批评，对造成政务失信行为的主要负责人依法依规追究责任。省社会信用体系建设联席会议有关成员单位联合对各市开展政务诚信状况评价，在改革试点、项目投资、社会管理等政策领域和绩效考核中应用政务诚信评价结果。对存在政务失信记录的公务员，按照相关规定采取限制评优评先等处理措施。

四是加强重点领域政务诚信建设。加强政府和社会资本合作领域政务诚信建设。建立政府和社会资本合作中政府方失信违约记录。明确政府方责任人在项目筹备、招标投标、政府采购、融资、实施等各个环节中要履行诚信职责，建立项目责任回溯机制，将项目守信履约情况与实施成效分别纳入相关政府及政府方责任人信用记录。加强招标投标领域政务诚信建设。建立招标投标信用评价指标和标准体系，探索推广、应用第三方信用报告制度。健全招标投标信用信息公开和共享制度，提高政务信息透明度，及时向社会公开各级政府掌握的有关招标代理机构、施工企业、设备供应商等相关企业的资质信息、信用信息及动态监管信息等。建立完善招标投标诚信档案，将违反招标投标相关法律法规的招投标单位依法列入“黑名单”，并通过“信用山西”网站等依法依规向社会公开，实施联合惩戒。加强招商引资领域政务诚信建设。建立和完善招商引资地方性法规和规章，规范政府招商引资行为，避免恶性竞争。认真履行依法作出的政策承诺和签订的各类合同、协议，不得以政府换届、相关责任人更替等理由毁约。因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要改变政府承诺和合同约定的，要严格依照法定权限和程序进行，并对企业和投资人受到的财产及合法权益损失依法予以补偿。

一分部署，九分落实。再好的制度设计，也要有制度能够运行的环境和条件，也要有正向激励和反向约束的机制，政务信用体系建设破解的是诸多隐性问题，如何通过政务信用体系建设倒逼政商关系转型，如何以此为切入点、突破口助推山西对外开放水平提升，需要政务信用体系的所有参与者共同努力，发挥最大合力。