地方政府数据开放平台绩效评估指标体系实证研究

林明燕，张廷君（福建师范大学．马克思主义学院，b．公共管理学院）

政府数据开放平台是政府将掌握的数据资源向社会公众开放，并释放数据红利的重要平台和载体。政府数据开放平台的建设最早始于美国，随后开放数据运动席卷全球。2012年6月，上海市上线试运行的“上海市政府数据服务网”开启了我国政府数据开放平台的先例。我国政府高度重视数据开放平台的建设，相继出台《促进大数据发展行动纲要》［1］《政务信息系统整合共享实施方案》［2］等政策和方案，以促进政府数据开放平台的建设和发展。

在全球开放数据运动和我国政府高度重视政府数据开放平台发展的背景下，要正确认识我国政府数据开放平台的现状，探究目前建设的政府数据开放平台是否发挥了数据开放与市场化开发的目的，需要构建政府数据开放平台绩效评估指标体系进行评估。

1 文献回顾

1.1 政府数据开放的相关研究

国内外学者和相关机构从不同角度对政府数据开放平台展开研究，并取得了丰硕的研究成果。国外学者和相关机构对政府数据开放的相关研究主要集中在理论和实践两个方面。在理论上，Attard等人认为，政府数据开放能促进民主、提高透明度和参与式治理。［3］Ahmadizeleti等人认为，在政府数据的开放过程中，一定要重视数据质量，数据的真实性在使用中是很重要的方面。［4］Childs等人从开放科学数据机制方面提出，政府在开放数据时需要加强对政府数据开放的方法、政策和现实等方面的研究。［5］在实践上，世界银行的“开放数据准备度”、万维网基金会的“开放数据晴雨表”、开放知识基金的“全球开放数据指数”、经济合作与发展组织的“开放政府数据指数”等国外政府数据开放平台的代表性项目，从不同的角度对政府数据开放平台展开评估。Sayogo等人从数据的可获取性、可机读等八项原则出发构建政府数据开放的评估框架，旨在提高政府数据开放平台的可用性。［6］Rui构建了包括数据质量、完整性等方面在内的评估建设框架，旨在提高政府的透明性。［7］

在理论上，目前国内学者对政府数据开放平台的研究主要集中于政府数据开放的意义、建设现状和对策建议等方面。蔡旭指出，政府数据开放有利于开放、透明政府的建设，在创新创业、经济增长以及社会治理创新方面也有促进作用。［8］杨瑞仙等人选取了7个地方政府数据开放平台，从数据质量与规范、数据应用创新等方面展开研究，并与美国政府数据开放平台进行比较。［9］曹雨佳利用其建立的政府开放数据生存状态评估表对我国19个地方政府数据开放的生存进行调查评估，提出统筹数据在前、开放数据在后等建议。［10］在实践上，郑磊等人从“基础层”“数据层”“平台层”3个层面对北京、上海、武汉、无锡、湛江、宁波海曙区、佛山南海区以及贵州开放政府数据实践情况进行了比较研究。［11］姬卓君等人使用层次分析法从开放数据政策、数据层面和平台层面3个方面的10个指标对我国北京、上海等9个地区的开放平台进行了评价研究。［12］

1.2 政府网站绩效评估的相关研究

国外的政府网站绩效评估出现较早，国外学者对政府网站绩效评估的相关文献也为本文提供了借鉴。Baker建构了含有6个可用性评估维度、87项评估指标的政府网站可用性评估指标体系。［13］Soufi等人从政府网站可用性对英国政府网站进行研究，建立了包括网站性能全面性、页面布局合理性和网站技术性三个层面的一级指标。［14］Osman等人则从网站的用户出发，建立包括成本、效益、风险和机会四个部分的电子政府服务的公共满意度评估模型，通过定量分析，研究这四个变量和公众满意度之间的关系。［15］Rasyid等人从网页设计、可靠性等7个维度对印度尼西亚政府电子注册服务进行了评价。［16］

国内学者许锋认为，政府网站绩效评估最重要的标准是人民群众的满意程度，政府网站绩效评估主体应朝着多元化和法制化方向发展，引导政府做好绩效评估的相关工作。［17］清华大学于2016年12月发布了《2016年中国政府网站绩效评估报告》，采取德尔菲法（专家意见法），从信息发布、解读回应、开放参与、平台支撑、网站应用5个方面对国家部委、省级、地市级多级政府门户网站展开评估，根据评估结果将政府网站分为待改进、中等、良好、优秀、卓越5个等级。［18］此外，在政府网站绩效评估方法上，丁凡峻运用文本分析法和案例分析法，对成都市政府网站信息公共的时效性进行分析。［19］袁瑞萍等人分析了2016年政府网站绩效评估指标体系和评价结果，并运用起伏型实践序列模型和加权移动平均法对2017年政府网站绩效评估结果进行预测。［20］

通过文献调查发现，国外对政府数据开放平台的研究较早，发展程度较高，国外学者的相关理论和实践研究对我国政府数据开放平台的研究有着十分重要的借鉴价值。但是，目前国内外学者对政府数据开放平台的绩效评估指标体系的研究成果相对较少。

2 研究方法

本文在文献调查的基础上，借鉴万维网基金会组织、开放知识基金组织、经济合作与发展组织等政府数据开放的评估项目，并结合我国的实际情况，建立了我国政府数据开放平台绩效评估指标体系，在指标的设定和权重的计算过程中，分别采用德尔菲法和层次分析法，旨在构建一套科学的政府数据开放平台绩效评估指标体系。

2.1 德尔菲法

德尔菲法（Delphi Method）又称专家意见法或专家函询调查表，主要是将拟定的专家意见咨询表以函件的方式分别对专家组成员进行意见征询，经过多轮的调查与反馈，获得具有较高准确率的集体判断结果。本文通过对专家进行两轮指标设定的调查，根据调查结果进行分析、调整和修正，确定政府数据开放平台绩效评估指标体系。

2.2 层次分析法

层次分析法 （AHP）是匹兹堡大学Thomas L.Saaty教授于20世纪70年代初期提出的，是将一个复杂的多目标决策问题分解成多个目标或标准，然后把单排序权重和总排序权重计算的每一层作为一个系统方法的优化目标或多目标决策。本研究采用层次分析法确定政府绩效评估指标体系中各级指标的权重，通过Saaty9级比例标尺，将各指标成对比较，得出各指标在各层次的相对重要性，然后进行层次排序计算和一致性检验，得到更科学的权重分配结果。该权重的计算方法对主观因素进行定量排序，使判断更加科学有效。［21］

3 政府数据开放平台绩效评估指标体系的构建

3.1 评估指标设计

政府数据开放平台绩效评估指标体系是衡量和评价政府数据开放平台建设现状的依据。本研究遵循科学性、系统性、可比性、可行性和定量与定性相结合的原则，参考国内外学者关于政府数据开放平台绩效评估指标的相关研究，并结合我国的具体情况。研究设计了第一轮政府数据开放平台绩效评估指标体系构建专家意见咨询表，包括4个一级指标、13个二级指标、30个三级指标。

研究选取10名在高校长期从事或对政府绩效具有一定见解的教授组成专家团队，对指标进行筛选。以邮件的形式调查专家对政府数据开放平台绩效评估指标体系设计的意见。每轮调查结束后，采用SPSS21.0统计软件进行数据录入及统计学分析，计算各项指标的算术平均数、满分率、标准差和专家意见协调系数，进一步根据公式计算专家积极系数、变异系数和专家权威系数，从而对德尔菲法的指标进行筛选。经过两轮的指标筛选，第三轮最终确定的政府数据开放平台绩效评估指标体系包括4个一级指标、15个二级指标、38个三级指标（见表1）。

3.2 权重设计

本文采用层次分析法确定权重。

（1）构造层次结构模型。将目标层、准则层、子准则层和方案层的因素按它们之间的相互关系绘出层次结构图（图略）。层次分析模型中的目标层对应政府数据开放平台绩效，准则层对应表1中的一级指标，子准则层对应表1中的二级指标，方案层对应表1中的三级指标。

表1 政府数据开放平台绩效评估指标体系

（2）构造判断矩阵。比较同一层次元素对上一层次同一目标的影响，从而确定它们在目标中所占的比重。将各个指标进行两两对比，获取每个层次中每个指标的相对重要度，构造出两两比较判断矩阵（见表2）。其中 Ak为准则，Uij＞0，Uji=1/Uij（i≠j），Uij=1 （i,j=1,2,…,n）。

表2 判断矩阵形式

以T表示目标，ui、uj（i,j=1,2,…,n）表示因素。uij表示ui对uj的相对重要性数值。并由uij组成T-U判断矩阵P。

在层次分析法中，为了使决策主观判断客观定量化，形成判断矩阵后，要根据一定的比例标度将判断定量化，采用Saaty9级比例尺标尺进行赋值（见表 3）。

表3 层次分析法评价尺度

（3）计算重要性排序。层次单排序是指对于上一层某因素而言本层次各因素的重要性的排序。利用同一层次中的所有层次单排序的结果，可以计算针对上一层次而言本层次所有元素的重要性权重值，即层次总排序。研究用和积法求解重要度。

（4）一致性检验。判断思维的一致性是指专家在判断指标的重要性时，各判断之间协调一致。根据矩阵理论可以得出，如果λ1，λ2，…，λn满足Ax=λx，也就是矩阵A的特征根，并且对于所有Uij=1，有

当判断矩阵A不能保证具有完全一致性时，相应判断矩阵的特征根也将发生变化，即可用判断矩阵特征根的变化来检验判断矩阵的一致性程度。因此，在层次分析法中引入判断矩阵最大特征根以外的其余特征根的负平均值，作为度量判断矩阵偏离一致性的指标。即：

C.I.值越大，说明判断矩阵偏离完全一致性的程度越大；C.I.值越小（越接近0），表明判断矩阵的一致性越好。判断矩阵的一致性标度本身也有关系，且不同标度的随机一致性指标是不同的，Saaty引入一致性评价指标：

C.R.=C.I./R.I.

其中，R.I.为随机一致性指标，具体数值见表4。当C.R.＜0.1时，一般认为判断矩阵A是满意一致性矩阵；当C.R.=0.1时，一般认为判断矩阵A是完全一致性矩阵；当C.R.＞0.1时，则认为矩阵A不具有一致性，应做适当的修正。当判断矩阵A具有满意的一致性时，λmax稍大于矩阵阶数n，其余特征根接近于 0。［22］

表4 随机一致性指标［23］

3.3 绩效评估指标权重与综合评估模型

根据以上理论及算法，依次算出各层指标权重，由于研究计算涉及的表格太多，本研究只呈现最终的汇总表（见表5）。

由此得出政府数据开放平台绩效综合评估模型为：

T=0.1879A1+0.3194A2+0.2801A3+0.2127A4

A1=0.0731B1+0.0683B2+0.0464B3

A2=0.0668B4+0.0608B5+0.0569B6+0.0594B7+0.0757B8

A3=0.0735B9+0.1022B10+0.0559B11+0.0488B12

表5 政府数据开放平台绩效评估指标权重

A4=0.129B13+0.027B14+0.0568B15

B1=0.0346C1+0.0231C2+0.0255C3

B2=0.0425C4+0.0546C5

……

B15=0.0286C37+0.0253C38

其中T为我国政府数据开放平台绩效综合指数，A1-A4分别是基础层、数据层、平台层和应用层4个一级指标的指数，B1-B15分别是15个二级指标的指数，C1-C38分别对应的是38个三级指标的指数。

4 政府数据开放平台绩效评估指标体系的实证研究

4.1 评估对象的选择

研究运用Python技术与软件，以“data”“gov”“数据”为关键词进行信息抓取，并借鉴复旦大学和提升政府治理能力大数据应用技术国际工程实验室联合发布的《中国地方政府数据开放平台报告》［24］中对地方政府数据开放平台筛选的标准及结合研究需要，搜索结果显示，截至2018年5月10日，我国已开放8个省级政府数据开放平台（见表6）。

表6 省级政府数据开放平台

4.2 绩效评估指标体系的应用及结果分析

本研究采用赋值法和数据标准化的方法采集8个省级政府数据开放平台绩效评估的数据。评估方法主要是查阅相关政策文件及访问该平台的网址，了解平台对应层次结构模型中各指标的建设情况，并参考姬卓君和余恺辛的相关研究，［25-26］制定政府数据开放平台绩效评估体系赋值细则，满分为100分（见表7）。此外，由于各个指标的量纲不同，利用SPSS21.0软件，对各指标进行了统一的量纲化标处理。Z分数是一种最典型的标准化分数。其计算公式是：Z=（原始分数-群体分数总平均数）/群体分数的标准差，并基于Z分数得到各省各指标的均值。［27］

针对8个省级政府数据开放平台的数据，对38个指标采用表7的评估细则进行赋值并标准化处理后，将获取的相关数据带入评估指标值的计算公式，得出绩效评估结果（见表8）。

从表8可以看出，我国各省的数据开放情况参差不齐，上海排名第一，贵州和北京分别列第二、第三位，后三名是宁夏、江西和浙江，且各省之间的失衡较为严重。

4.2.1 基础层评估结果分析

在此次的调查中发现，我国政府出台了与政府数据开放相关的政策和法规。大部分省级政府也出台了促进政府数据开放的地方性政策和法规，包括大数据、信息化、信息共享等方面的政策和法规，且大多是以实施意见、行动规划等形式发布，在一定程度上为开放政府数据奠定了政策基础，如《贵州省大数据发展应用促进条例》。但是，总体来看，地方政府出台的相关政策法规还存在数量少、效果空等普遍问题，且极为缺乏政府数据开放平台的专门性法规，同时，大多数地方政府出台的政策只涉及政府数据开放的某些方面，内容较为单薄。其中宁夏、广东没有出

台与地方政府数据开放相关的政策法规。另外，很多省对于开放数据并没有成立专门的部门或工作组，不利于政府数据开放平台的管理和统筹。

表7 政府数据开放平台绩效评估体系细则

政府在线化回应制度C30政府有制定回应制度并且在线化，及时回复公众需求每有1种渠道得1分（共7分）公众互动交流渠道种类多样，如有“咨询投诉”“意见征集”“数据集依申请公开”“讨论专区”“问卷调查”“用户反馈”“大众点评功能”“满意度评价”等互动交流活跃互动交流渠道多样化C31度C32 数据需求或建议增加数据类型的次数 互动交流活跃度高得3分，一般得1分应用APP数量C33 应用APP的数量应用APP的数量大于10个得5分，5-10个得3分，小于5个得1分移动应用C34 提供适用于移动终端的应用数量 有得1分，否则0分有数据集应用案例展示C35 提供数据集应用案例的示范效果展示 有得1分，否则0分有热门、最新应用展示C36每有一种展示得1分（共3分），否则0分数据工具C37 提供数据搜索、数据分析、数据可视化等工具 有得1分，否则0分数据图谱C38 有数据图谱功能（将数据以可视化的图片展示） 有得1分，否则0分提供热门应用、最新应用、典型应用展示有回应且及时回复得3分，有回应但回复不及时得1分，否则0分

表8 8个省级政府数据开放绩效评估标准化结果

4.2.2 数据层评估结果分析

从表8可以看出，数据层的平均得分在4个一级指标中排名最后，数据层是政府数据开放平台的核心，其中上海、北京、广东、贵州和山东这5个省级政府数据开放平台数据层得分为正数，超过平均水平。目前各地政府数据平台开放的数据集数量已成规模，广东、贵州、上海等地的数据集总数已超过2,000个。在数据的技术性开放上，各地平台可机读、数据接口都呈稳步增长的趋势，但是，一些数据平台仍存在着不符合开放数据格式标准的数据集，有的平台只有1种可机读格式，且各地方政府的元数据方案之间差异较大，在一定程度上不利于数据资源跨平台的整合和再利用。在8个省级政府数据开放平台中，大多数的地方政府数据开放平台上的数据质量偏低，甚至各地地方政府公开的数据还停留在信息公开阶段，存在着重复创建、无效的问题数据，数据的质量偏低造成数据可被利用率低等现象。此外，各地方政府数据开放平台仍然提供的是DOC、PDF等不可读的数据集，不利于公众对政府数据的再开发和再利用。在时效性方面，多数地方政府数据开放平台对数据的持续更新重视度不够，只有较少地方政府数据开放平台提供部分按日更新的数据，数据的更新频率慢。在易用性方面，数据的获取不便、易用性差，几乎每一个平台都需要注册，给用户的使用带来极大不便。

4.2.3 平台层评估结果分析

由表8可知，平台层的平均得分在四个一级指标中排名第一，但只有上海、北京、广东和山东这4个省级政府数据开放平台的建设高于平均水平。省级政府数据开放平台在平台层的建设上差异悬殊，发展极不平衡。总体而言，各地方的平台建设都有了较大的提升，广州等地能够提供按标签分类的导航方式，山东提供了相关数据推荐功能，山东和贵州的平台分别与市级和区县级平台建立了链接。但从平台的分类导航上看，存在着缺乏用户视角、搜索功能覆盖面不广、平台间的功能框架标准不统一以及平台之间缺乏互联互通等问题。在公众互动交流方面，大部分的平台都开设了互动交流功能，但是大部分的交流都需要注册登录才能使用，且注册程序繁琐，缺乏便捷有效的沟通。在8个省级政府数据开放平台中，只有江西政府数据开放平台有及时回复公众的功能，大部分平台功能建设均存在不完善，缺乏有效的互动反馈等功能。

4.2.4 应用层评估结果分析

各地政府数据开放平台都在积极探索应用层的建设，但却普遍存在着运用通道不畅，尚未充分体现开放数据的价值。各地政府数据开放平台的应用主要是以APP的形式呈现，数据利用的形式还不够丰富。数据应用总数多，但地区分布不均，差异大。从数据挖掘程度上看，我国目前地方政府数据开放平台数据资源关联程度低，数据开发利用的程度也比较低。目前各地的数据应用活动主要以聚焦数据开放和利用数据应用大赛为主要形式，其中上海在2015-2017年都举办了数据创新应用活动，北京于2014年举办了北京市政务数据资源应用创意大赛，贵州在2017年分别举办了数博会最佳大数据挖掘分析工具大赛和中国“云上贵州智慧交通大数据应用创新大赛”。但是大多数的数据开放平台对应用层的开发程度并不够。

综上，我国8个省级政府数据开放平台在各个层面建设中都存在着不同程度的问题（见表9）。

表9 8个省级政府数据开放平台建设存在的问题

5 促进地方政府数据开放平台建设的有关对策

5.1 基础层

政府数据开放平台的建设需要具备基础性条件来支撑和保障。① 要健全政府数据开放的相关政策法规，完善平台绩效评估制度。健全我国政府数据开放的政策法规应从中央政府和地方政府两个层面展开。在中央政府层面，应加强立法，统筹全局，形成我国政府数据开放的法律政策体系，为我国的政府数据开放提供法律依据；在地方政府层面，地方政府应在中央政府的法律政策体系内，结合地区的现实情况，制定更加细化具体的政府数据开放的地方性政策法规，［28］为政府数据开放平台的顺利开展提供健全的政策法规支持。研究结果显示，我国目前还没有统一的政府数据开放平台的评估指标体系，地方政府数据开放平台的建设因没有评估标准而导致各省市政府数据开放平台建设参差不齐。因此，我国应完善政府数据开放平台的绩效评估制度，重视对政府数据开放平台建设效果的评判。② 应建设统一的数据管理机构，完善平台基础设施建设。我国政府应该针对目前的发展情况，设立统一的数据开放管理机构，对数据开放工作进行专业化的管理和指导，发挥导向与规范功能，推进数据管理机构的协同发展，实现各部门各层级的数据共享。［29］现阶段，政府应依托现有的平台基础设施，加大对平台基础设施建设的投入，促使平台基础设施资源的均衡化，提升政府数据开放平台的兼容性和可扩展性。

5.2 数据层

政府作为拥有丰富数据资源的主体，数据层是政府数据开放平台的核心。① 丰富数据种类，优化数据增量。丰富数据种类，使开放的数据集覆盖各个领域和多个部门的主题，开放包含公众真正需要的主题，提高数据开放的广度。但是在丰富数据种类，增加数据集数量的同时，必须优化数据的增量，避免重复的数据集出现。② 规范数据分类标准，提高数据易用性。站在公众的角度，采取调研的方式，收集公众对数据分类的需求与建议，建立符合实际的标准，提高公众对数据使用的易用度。如，在数据目录体系方面，可以统一按照部门、主题、数据格式、更新日期等对数据进行分类，选择不同的数据分类方法，对数据集进行科学合理的划分。研究结果显示，目前大部分地方政府的数据开放平台都设有权限，严重影响到数据的易用性。因此，政府数据开放平台的建设应打破数据授权的权限，让政府数据开放平台上的信息资源能够被公众无门槛地使用，同时还应提供信息交互关联功能，提高数据的易用性。③ 加快数据更新，提高数据质量。政府对数据更新的及时性会影响公众对数据获取的时效性，从研究结果来看，我国政府数据开放平台的更新周期较长，频率较低。因此要及时更新数据和做好数据发布后的维护工作，缩短数据更新周期，确保公众获取最新数据，只有具有高价值的动态数据才能进一步激发公众使用数据的潜力。［30］同时政府在数据开放平台的建设过程中，应始终保证数据的完整性和有效性，加强对数据的管理，提高数据的质量。

5.3 平台层

平台层是政府数据开放平台的载体，可以从以下几个方面完善平台层的建设。① 完善平台导航功能，降低数据获取门槛。政府数据开放平台的导航功能能使公众更快更准确地找到数据，要开辟多种导航途径，将数据分类与搜索功能相结合，让用户除了关键词搜索外，还可以通过来源部门、更新时间、下载量、主题等对平台的数据集进行检索。［28］② 提高平台辅助功能，完善在线智能服务。政府应加强对大数据人员的技能培训，提高大数据人员的专业能力，更好地为公众答疑解惑。同时，可以将公众常见问题进行归纳与总结，在平台上设置能够按照公众的提问进行“关键词”搜索并自动回复的功能。③ 及时回应公众诉求，推动有效互动交流。目前我国大部分政府开放平台都开通了专门的互动交流与意见反馈版块，但是很多平台的互动交流需要注册登录才能使用，缺乏便捷有效的互动交流功能。因此，要加强平台互动交流功能的有效性，即公众对单个数据集的评价、对数据的请求、对平台整体的意见建议应当获得及时的审核和回应。

5.4 应用层

政府数据开放平台建设的最终目的是释放数据红利，实现公众对政府数据的开发利用。① 以数据应用为导向，释放数据价值。在平台的建设过程中要充分考虑公众的需求，通过与公众积极的互动交流，不断完善数据应用层的开发，并通过社交媒体多途径地将数据应用展现出来。② 以数据分析为手段，扩大数据化程度。在平台的建设过程中要加强对数据分析应用的开发，使公民能够较直接地使用数据，在数据平台首页设立数据工具、数据图谱等多种在线数据分析应用服务，方便公众能够直接得到数据分析的结果，提高政府挖掘的深度和数据再利用的效度。