民办高等教育争取政府财政扶持对策研究*

付全会

(华东政法大学政治学与公共管理学院，上海 201620 )

一、政府财政扶持民办高等教育发展的必要性

(一)分担民办高等教育成本的需要

民办高等教育的大发展需要大量的资金，民办高校的办学成本主要包括办学者出资办学所投入的资金(包括货币资金及实物资产)、借款利息以及机会成本等，成本主要用于教学支出、科研支出、经营支出三个方面[1]。成立运行一所高校需要承担较高的成本，仅靠企业资助或个人投资，很难适应学校的发展。高等教育成本分担理论认为高等教育是一种有投资就会有收益的活动，民办高校增加了教育供给的多样性，为社会培养了大量的高等教育人才，满足了多个主体的需要，因此高等教育成本也应该由政府(纳税人)、家长、学生、个人或机构捐赠者等多方按照一定的比例合理承担[2]。政府作为社会公共利益的代表，有责任和义务分担民办高等教育的成本[3]。

(二)解决民办高校发展困境的需要

办学经费不足早已成为影响民办高校发展的最大瓶颈，政府公共财政对高等教育的投入主要倾向于公办高校，对民办高校的财政扶持投入以专项投入和硬件投入为主，但是对民办高校教学设施的投入相较于公办高校仍有较大不足；政府对投入民办高校的经费使用设立了严格的限制范围，使得教育经费对教师队伍建设的投入相对较少，表现为民办高校教师与公办高校教师在工资政策、福利待遇、教师个人权利等方面存在差异，民办高校的教师数量不足，并且多数民办高校的教师离职率高、流动性大。另外，民办高校对师资培训、教师科研项目、学科建设等方面的投入较少，这也影响了教师队伍整体素质的提升和科研能力的提高，影响了民办高校的办学能力和发展。

(三)实现教育公平的需要

托尔斯顿·胡森认为教育公平包含了起点公平、过程公平和结果公平。在民办高等教育领域的教育公平问题主要表现为起点不公平，具体体现为受教育者的机会不平等和民办高校学生占有的公共教育资源相对较少。民办高校高额的学杂费使一部分寒门学子无法进入高校就读，无法接受高等教育，无法实现享受入学机会均等的权利。当学生进入民办高校后，应该享有获得公共教育资源均等的权利，不应因高校的性质而受到不同等的对待。政府应该保障学生平等的受教育权利，通过财政扶持民办高校发展，一方面可以增加高校的办学经费，降低学费收费标准，向寒门学子打开高校的大门，促使高等教育入学机会均等的实现；另一方面可以保障民办高校的学生同公办高校一样，享有使用公共教育资源的权利，实现教育公平和社会公平。

二、当前政府财政扶持民办高校发展中存在的不足

(一)财政扶持力度不足

由国家统计数据显示，国家2018年全国教育经费总投入46 135亿元，比上年增长8.39%。其中国家财政性教育经费为36 990亿元，比上年增长8.13%[4]。可见，国家一直在增加对教育经费的投入，但是各地政府对高校的财政扶持力度不同。以上海市为例，上海市2010年到2018年的教育经费投入由417.28亿元上升至889.96亿元，平均每年增长约10%。2018年对高等教育的教育经费支出预算有36 405.47万元，比2017年增加了7.99%。虽然上海市对高等教育的教育事业经费支出是持续增加的，但是对民办高校的教育经费投入占比仍然比较小，且增长缓慢。数据显示，2010年到2014年5年间上海市对民办教育经费的支出由0.2%上升到0.5%，仅上升了0.3%[5]。2017年上海市教委开展中央财政支持地方高校发展专项资金相关评估时，发现上海市20所民办高校共获中央财政资金2.31亿元，相较于公办高校专项资金占比较低。加之，全国各地区经济发展有差异、教育发展程度不同，地方政府的财政扶持资金差异较大，总体上看，政府对民办高校的财政扶持力度不足。

(二)政策配套措施不足

民办高等教育增加了高等教育供给的多样性，满足了高等教育多样化的需要，在维护社会稳定、增加公民素质等方面发挥了重要作用。国家逐渐重视民办教育的发展，出台了《中华人民共和国民办教育促进法》等法律法规，为规范民办教育的发展提供了政策保护和支持。但是至今我国都没有出台专门的财政扶持民办高等教育的法律，民办高等教育寻求财政扶持缺乏法律保障。另外，现有的法律法规只是在公共财政政策对民办教育的扶持形式上作出了解释，缺乏对具体细节的规定以及相应的配套措施，像法律中提及公共财政政策要扶持民办教育的发展，但是并未提及财政扶持的公共财政资金的来源，缺乏对民办高校财政扶持资金使用细则的相关规定。另外，很多政策中只是象征性的规定给予民办教育一些优惠政策，却没有资助的措施或可参考的办法。如税收优惠政策，民办高校与公办高校在营业税、城镇土地使用税、企业所得税等税收方面仍有较大的区别，民办高校要享受免征企业所得税，必须要按照文件经过一定的程序才可以办理免税资格认证。

(三)财政扶持方式单一

目前政府对民办高校的财政扶持方式主要有直接扶持和间接扶持两种，间接扶持指政府在学校教育用地优惠、闲置国有固定资产(建筑物和大型设备)转让优惠、税收优惠、社会捐赠等五个方面通过税收减免、土地划拨等间接的方式进行的直接拨款外的政策支持，这种扶持方式不同于直接财政拨款增加民办高校的收入，是通过减少学校支出，以间接的方式增加对民办高校的投入。直接扶持是指财政在基本支出补助、专项经费、奖励性补助、科研项目补助、学生资助五个方面的直接拨款[6]。政府对民办高校直接财政拨款比例较低，间接财政政策扶持落实又比较困难，虽然在法律上规定对民办高校的学生资助和科研补助项目应该和公办高校一视同仁，但是在实际执行中仍有一定的差异。另外，政府对民办高校的财政扶持并没有形成完整的机制，有很多地方政府并没有设立专项资金，也未形成财政拨款机制，使得政府财政扶持方式略显单一，民办高校难以从财政扶持中获得足够的经费。在社会捐赠层面，我国的社会捐赠在民办高校的筹资机制中所占比例较低，现有的政策中缺乏有关社会捐赠所得税、财产税优惠的制度，致使不能吸引更多的社会力量对民办高校进行捐赠，所以难以补充和丰富对民办高校扶持的方式。

(四)对民办高校监管不力

民办高校作为我国高等教育事业发展的重要组成部分，政府对民办高校负有管理职责，对高校的财务更是具有监管职能。民办高校是由省、地市两级管理，地方各级政府对民办高校具有监督和管理的权利。因各高校办学方式、管理方式不同，政府对民办高校和公办高校的监管要求不同，对民办高校的监管相对较为宽松，以至于某些民办高校为逃避政府的财务监管而拒绝政府的财政扶持，这种做法是不正确的。无论政府是否对民办高校进行财政扶持，作为公共利益代表者的政府对民办高校都具有监管职责，对其财务监管也是必不可少的。某些民办高校并未依法建立财务、会计制度和资产管理制度，甚至没有设置会计帐簿；某些民办高校的资产管理制度混乱，办学收入和财政拨款的资金存在挪作他用的现象。这些民办高校的财务管理主要以对内负责为主，缺乏第三方的审计和监督，缺乏对科研项目的评估。

三、对政府财政扶持民办高校发展的建议

(一)实施分类管理，明确扶持方向

政府应对民办高校的发展进行财政扶持，应该惠及所有民办高校，但这并不意味着平均扶持，而是有选择、有所区别的分类扶持，对办学质量高、社会影响大、有特色的民办高校，应重点扶持。在“开展对营利性和非营利性民办学校分类管理试点”的指导下，进行营利性和非营利性的分类管理，明确分类管理制度，进行“同而有别”的差异化财政扶持，以此明确政府财政扶持的方向。我们可以借鉴美国对营利性和非营利性私立高校实行完全不同的资助和扶持的做法，实施差异化的财政扶持政策，无论是直接财政拨款还是间接的政策扶持，都应根据学校的差别有所区分。如在税收优惠政策方面，非营利性民办高校的公益性要高，政府可以对新创办的非营利民办高校免费或低价提供建校场地，划拨建校经费，初建时期免征税费等方式来进行财政扶持。对营利性民办高校，因其要获得合理的回报，应在现有规定的基础上出台具体的实施办法，政府通过购买教育产品、教育服务的形式进行财政扶持。

(二)加大财政投入，创新扶持方式

按照《中华人民共和国民办教育促进法》等法律法规的要求，国家调整高等教育财政预算制度，增加对民办高等教育预算的科目，列入中央财政高等教育的预算，通过增加直接财政拨款的比例和项目加大财政投入。民办高校是由省、地市两级管理，财政扶持的主体也主要是省、市财政，因各地区经济发展水平、教育发展程度不同，各省、市对当地民办高校的财政支持也不同。中央财政应对欠发达的省、市进行必要的财政支持，以增加对这些地区的高等教育投入。在明确财政扶持主体的基础上，完善直接扶持与间接扶持相结合的财政扶持政策。当地政府可以设立专项扶持机制，划拨民办教育发展专项资金，完善现有的专项资金的管理方式，适当提高专项扶持资金的比例和金额。另外，引导和鼓励民办高校创新筹融资机制，探索民办高校通过社会捐赠、银行贷款等多种形式进行融资，引导更多的民间资本流入到民办高等教育中。建立和健全政府补贴制度，可以采用担保、财政贴息、低息贷款等新形式加大补贴力度，细化补贴的条款，明确规定补贴的项目、对象和用途等；完善政府购买服务的标准和程序。

(三)考虑高校层次，完善对学生的资助体系

民办高校的办学层次主要分为专科和本科，本科民办高校相对于专科民办高校办学更为规范，教师的整体素质较高，科研水准也高于一般专科学校。政府对民办高校的财政扶持可以根据民办高校的办学层次有所偏重，引导不同层次的民办高校争取不同的财政扶持政策，引导民办高校合理定位学校发展和长远规划未来发展。政府应建立健全民办高校助学贷款业务扶持制度，提高民办高校家庭经济困难学生获得资助的比例，为其提供更大幅度的资助。民办高校要根据中央精神健全学生资助制度，完善对家庭经济困难学生的认定管理办法，完善“奖、助、贷、勤、免、补”六位一体的学生资助政策体系。建立健全奖助学金评定、发放等管理机制，安排适量的专项资金用于奖励和资助学生。积极引导和鼓励企事业单位、社会组织和个人面向民办高校设立奖助学金，加大资助力度。落实学生资助政策，一方面可以减轻家庭经济困难学生的学费压力；另一方面完备的资助体系会为民办高校争取更多生源，使其获得更多的学费收入，从某种意义上来说，对学生的资助就是对高校的间接扶持。

(四)加强监督管理，提高资金使用效率

民办高校要依法制定学校章程，依照章程管理高校，同时民办学校应当明确产权关系，建立健全资产管理制度，建立完备的会计制度、审计监督制度，接受政府的实时监督。地方政府可以设立资金专户，将民办高校的教育扶持经费登记入账、统一管理。同时探索适合民办高校发展的财务管理办法，建立明晰的财务管理制度，杜绝某些民办高校以“非营利性”为幌子，却进行盈利性经营。政府应引导民办高校根据国家的有关规定，制定和执行会计制度，依法设立会计账簿；规范民办高校会计核算，着手建立统一的民办高校会计核算软件，实现民办高校的统一核算；引入第三方的监督审计和财务评估，建立完善的第三方审计制度，同时赋予第三方监督的权利，推进民办高校的财务信息公开，接受监督。民办高校应当在每个会计年度结束时制作财务会计报告，委托会计师事务所依法进行审计，并公布审计结果，同时建立健全对资金使用项目的评估制度，建立财务评估体系，加强评估监督，保障政府财政扶持资金的安全和高效使用。此外，在对民办高校的监管中应引入市场机制，形成良性竞争，提高教育和教学质量，以良好的社会效益争取政府更多的财政扶持，进一步促进民办高校健康良性运行。