高校学生管理平衡化的行政法逻辑——兼对《普通高等学校学生管理规定》解读

周 敏，郝 翰

(西北政法大学 行政法学院，陕西 西安 710063)

陕西省某高校学生赵某以学校对其做出的开除决定违反了行政法公平公正原则为由引发的行政诉讼值得深思。①目前，关于行政法的基本原则如何在高校学生管理体系中适用，以及高校与学生的法律关系如何界定等问题，相关法律还未做出明确规定。2017年9月施行的《普通高等学校学生管理规定》(以下简称“新《规定》”)，某种程度上渗透并解释了行政法基本原则在高校管理与学生权利保护之间的作用所在。高校学生管理权的公共行政因素决定了行政法基本原则必然在高校学生管理活动中发挥着应有作用，其在促进依法治校工作顺利进行的同时，真正把学生管理工作纳入法治化轨道。

一、高校学生管理范式中的两种倾向

高校所拥有的自主管理权和学生所享有的权利形成一对相互制衡的力量源，双方在博弈中的策略选择都会影响到对方的利益取向。大学特权观念的束缚与过度膨胀的学生权利已成为高校学生管理范式中的两种极端倾向。

(一)大学特权观念——具有鲜明的“管理法”特征

受师道尊严的传统观念影响，长期以来高等教育中学生的主人翁地位没有得到应有的重视。同时，缺乏自我批判意识、一味地顺从与机械式的知识传入方式已严重地忽视了培养多元化、复合型、具有独立创造力的开拓者的目标。[1]高校学生管理权就其制度安排的利益基础而言，大有将学校的利益趋同于学生个体利益之倾向。它是以实现国家意志和大学秩序为价值，忽视了学生应有的权利及至宪法赋予公民最基本的权利。高校作为授权性的行政主体，其设立目的不是赋予其自由地限制学生权利、规定学生义务的“特权”。而现今大学特权注重使学生管理规则系统具有鲜明的“管理法”特征，崇尚政治化教育与道德宣示，在程序设计中更多地倾向于高校自主管理权力的确认与维护。

(二)过度膨胀的学生权利——布鲁姆的“大学民主化”回应

美国民权运动和欧洲高等教育改革的反抗潮流，使得学生在维护自身权利保障方面的意识急剧强化，[2]这种思潮所带来的基本观念是将高等教育受教育权包含在内的所有受教育权均视为一种公民的基本权利，这种权利以平等公开为核心原则。布鲁姆在《大学的民主化》中指出：“对我们的大学今天在发生些什么事，最显见、最综合也最真实的解释是，对民主制的某种激进的平等主义获得了对自由的大学最后的残余物的胜利。过分强调学生权利的保护这至少意味着大学极端的民主化。”[3](P395-396)布鲁姆“大学民主化”根本目的在于，其指出了高校学生管理中过分强调学生权利的弊病。

我国自1990年以来两次修订的《普通高等学校学生管理规定》以及各高校学生管理规则的演进充分证明，传统的大学特权管理模式以及过度强调学生权利至上的主张均已不再适应新时期高校育人发展的理念。2017年9月施行的新《规定》表现出更加重视学生权益保障与大学自治平衡的趋势，它不仅厘清了高校学生管理权的价值取度与界限，同时在制度保障层面使学生权利获得了较为公平的指向。

二、高校学生管理平衡化的保障——“客观价值秩序”法治功能的展开

高校学生管理法治化的意义是在依法治国方略指引下，将作为重要指导思想的依法治校理念渗透于高校学生管理的方方面面。该指导思想在新《规定》第三条“要坚持依法治校，科学管理，健全和完善管理制度，规范管理行为，将管理与育人相结合，不断提高管理和服务水平”中已经得到确立。

(一)高校学生管理法治化的内涵

高校学生管理法治化不是一种正式的制度，而是一种持续性的学校与学生之间的互动。[4](P4)它的目的是调和学校与学生之间的利益冲突，通过协商、参与、共治的方式，使学生充分发挥自身优势和力量，行使好自己手中的权利，同时也使学校的管理和服务水平尽可能满足学生的需求。高校学生管理法治化最终目的是将学校与学生的共同发展空间最大化，矛盾冲突最小化。在国家治理体系现代化的背景下，高校学生管理工作要在依法治国与依法治校的双重指导下，以现行法律法规为依据，以保护学生根本利益为出发点，适时有效地更新学校相关规章制度，逐步完善学生权益的各项监督救济机制。[5]

高校学生管理法治化的依据主要有《教育法》(2015年修正)、《高等教育法》(2015年修订)、新《规定》等法律法规。另外，2012年修订的《国家教育考试违规处理办法》主要弥补了学生管理法治化进程中出现的某方面缺失。教育部在2012年制定《全面推进依法治校实施纲要》的基础上，2016年又制定了《依法治教实施纲要(2016—2020年)》。上述法律法规及政策性文件无疑证明了在法治国家背景下，高校在学生管理中的规则制定及执行都必须在法治运行模式中进行，唯有此才能真正把学生管理工作纳入到法治化轨道。

(二)高校与学生法律关系定位

中国高校与学生法律关系的转变趋势总体上经历的是大学特权关系模式逐步转向平衡的特别权力关系模式。[6](P99-121)新《规定》的施行，从某种意义上讲，凸显了重视学生权益保障与大学自治平衡的趋势，从以管理学生为主的模式向与学生在权益取舍间力争寻找平衡点。该趋势已然成为保障学生合法权益、维护高校法治秩序的内在要求。

事实上，高校作为集行政公权力与自主管理权于一身的事业单位，不可避免地与学生之间形成某种错综复杂的权利义务关系。因此，应在对高校行政公权力与自主管理权进行正确界定的基础上，重新确立高校行政法律地位。若高校行使法律赋予的自主管理权，尤其是学术自治领域的自主权，那么就应当遵照在不违背上位法的前提下，自主制定内部管理规定，从而保障高校自主管理权的有效实现。

在司法实践中，法院已经有一系列判决认可公立高校的行政主体地位。尽管《行政诉讼法》第二十六条所指的被告是行政机关，但是为了维护管理相对人的权益，监督事业单位、社会团体依法行使国家赋予的行政管理职权，将高校列为行政诉讼的被告，适用行政诉讼法来解决它们与管理相对人之间的行政争议，有利于化解社会矛盾，维护社会稳定。换言之，如果说“田永诉北京科技大学案”仅从学位颁发等行为角度正式确认了公立高等学校的行政主体地位，那么“刘燕文诉北京大学拒绝颁发博士学位证案”“甘露诉暨南大学开除学籍决定案”“何小强诉华中科技大学拒绝授予学位案”等，在某种程度上已充分肯定了高校行政诉讼主体的法律地位。

三、高校学生管理平衡化的行政法逻辑

由于高校对学生的管理理念和治校方式在行政合法性与合理性方面存在着严重的疏漏，因此导致学生诉高校的案件频繁发生。[7]高校学生管理活动中，无论是学校管理权的行使，还是学生实体权利义务的有效落实，都要遵循相应的行政法原则。

(一)合法性原则

作为起指导和统帅作用的最稳定的行政法原则，合法性应贯穿于高校学生管理规章制度和具体的行为活动中，应成为所有高校管理人员和学生所必须遵循的基本行为准则。理解并遵守高校学生管理合法性基本原则，是保证高校学生管理合法的重要前提。新《规定》总则部分新增“保障学生合法权益”的引领性表述，是对整个法律文本价值目标的诠释，决定着高校学生管理活动的方向、性质、方式和后果。

1.法律优先。从主体层面看，主体合法既包括法律、法规、规章等制度的制定主体合法，还包括高校内部对学生实施具体管理行为的主体应该符合法律、法规、规章的规定。如新《规定》的制定主体符合我国《立法法》第八十条的内容，其是由教育部在权限范围内制定发布的调整高等学校与学生法律关系的规范性文件，属于教育行政法范畴。

2.法律保留。我国行政法律规范由宪法、法律、行政法规、地方性法规以及规章等几个层次的规范组成。[8]就高校学生管理而言，涉及公民基本权利的事项属于《立法法》第八条规定的法律绝对保留事项，必须通过法律予以规定，学校不得代为或自行规定。学校制定的规范性文件不得对受教育权等宪法性基本权利作出任何剥夺性规定。

学校通过退学处理和开除学籍处分对学生造成的损害，远远大于警告和一定数量罚款的行政处罚，[9]对学生权益造成较大影响。因此不能以法规和规章为依据，只能根据法律做出相应的行为或决定。出于维护社会稳定的需要，高校作为社会主义文化理论建设的主要阵地，其维护校园秩序、促进社会稳定与和谐的职责在相当长的时间内不仅不会被减损而且还有所增强，高校对学生的行政管理权在未来相当长的时间仍将继续存在，高校的政治功能依然表现突出。[10](P52-53)

3.程序法定。程序法定原则无论从切实保护学生的合法权益角度出发，还是从防止学校恣意妄为的行为考虑，都会尽可能最大限度地保障学校所做的决定能得到学生的尊重和执行，从而保障其自主管理权的实现。如新《规定》第六条关于学生可以适当方式参与学校管理的规定就体现了程序法定、公正的原则。美国法学家H·J伯尔曼曾指出：“法律程序中更广泛的公众参与，乃是重新赋予法律以活力的重要途径，除非人们觉得，那是他们的法律，否则，他们不会尊重法律。”通过各种各样的方式使学生参与到学校管理中，可以增强学生的责任意识，同时也会避免不必要的矛盾和冲突产生。

(二)合理性原则

1.比例原则。高校在制定各类规章制度或管理规定时，遵守比例原则既可以保护学生的合法权益，又能确保教育任务的顺利完成。这就要求高校在行使管理权过程中，当面临不得不对学生的权利造成不利影响时，在符合合法性原则基础上，采取最小范围和程度的实施，使之达到适度的管理目标。在根据新《规定》制定相关规章制度时，要充分结合学生违纪行为的性质、轻重和态度等方面，综合衡量考虑进行设定，做到恰如其分。

2.公开、公平、公正原则。高校学生管理要坚持公开原则，包括具体事务处理过程都要全程公开，应实现依据公开、过程公开、结果公开，推动高校法治化的进程。高校学生管理要坚持公平原则，以人为本的理念时刻渗透于高校学生管理始终，充分体现高校的民主管理，增强学生对学校管理的认同，更好的体现公平正义；高校学生管理要坚持公正原则，这就要求在处理与学生息息相关的事务时，要以客观事实为基础，以法律为依据，做到不偏不倚、公正合理。

3.信赖保护原则。在法治国家建设进程中，信赖保护原则体现一个国家诚信的基本准则，高校是培养诚信型公民的重要基地，在高校与学生的关系中，作为处于弱势地位的学生而言，若无相应的制度来约束高校所行使的管理权，何谈学生利益的切实保障呢？[11](P158)信赖保护原则强调高校的诚信育人环境，强调学生对学校管理的责任感，从而建立良好的诚信育人环境。

四、平衡高校管理权与学生权利的具体举措

(一)严格遵循行政法基本原则

考虑到大学学术事务的专业性，国家在规制大学事务时给予其比一般行政主体更大的裁量空间。[12]但在具体做出对学生不利的处理决定时，应充分考虑各项因素，如保证依法、必要和适度，准确把握自由裁量的幅度，注意适当性，即高校所实施的决定是否符合高等教育的本质要求。只有在充分证明教育的实质价值高于所限制或剥夺的学生权益时才会采取必要的措施，反之就是不合理。要充分考虑好育人目的与处分和惩戒手段之间的适度比例。

(二)完善高校学生管理法律配套体系

随着我国高等教育体制改革的不断深化，新《规定》中涉及到相关程序性规定偏少、可操作性差，以及在实践中部分规章制度缺乏上位法体系的支撑等问题必然会逐步显现。这就要求从整个国家治理体系出发，根据高等教育发展的需要，通过制定或修改符合时代需求的法律法规，进一步明确国家对高校学生管理的具体要求，尤其对哪些规章制度可以授权给高校制定要作出明确规定。在法律法规制定或修改中还需进一步明确国家立法与学校制定的校规校纪之间的层级关系。另外，高校应结合新《规定》内容，通过对现有法律法规的分析研究，废除与上位法相冲突的校内规章制度。

(三)建立高校学生管理的正当程序

程序是实体性权利保障的重要环节，依法治校背景下要求高校建立正当且实用的学生管理程序，切实保护学生实体权利。高校学生管理权在行使过程中必须遵循正当程序原则，并将其文本化，如涉及学生切身利益的听证制度、说明理由制度、时效制度等，以程序正当的形式最大限度保障学生权益。

当今的高校学生管理工作在依法治校背景下逐步迈向较为完善的法治化道路。从行政法逻辑角度努力平衡高校学生管理权与学生权利两者之间的关系，目的就是尽力调和两者之间的张力，以期能为我国高校学生管理工作改革提供些许理论支持。

注释：

①参见：陕西省西安市中级人民法院行政判决书(2017)陕01行终12号。