税务部门大数据治税的实践与探索——益阳市政府综合治税平台运用的经验借鉴

王宏伟

(国家税务总局湖南省税务局， 湖南 长沙 410114)

一、益阳市税务机关利用大数据治税的实践

利用大数据治税是税收治理方式的根本性转变。传统税收管理流程遵循“出现问题——逻辑分析——查找原因——应对解决”的事后救火模式，大数据战略下则按照“收集数据——量化分析——查找逻辑——优化方案”的事前管理模式。遵循这一思路，益阳市税务局在利用第三方数据探索税收管理方面取得了积极成效。

(一)益阳市综合治税平台的特点

为破解征纳信息不对称问题，提高纳税人税法遵从度，益阳市税务局推进由益阳市政府牵头，在南县、沅江、安化等各县市建立综合治税平台，用于采集第三方涉税信息。各县市综合治税平台并不完全一致，但功能、模块大致相同，一般包括纳税人管理、数据共享、收入分析、税收预警、数据报送、税收核查、云采集、纳税信用证明等九大业务模块，具有以下特点：

1.建立综合治税平台运行机制。益阳市税务局推动益阳市政府建立税收协控联管工作机制，成立市级到乡镇级的三级地方政府常务主抓，税务、财政、纪检等各相关单位参与的税收协控联管领导小组；通过加强与财政、国土、房产、住建、交通等相关部门的沟通联系，提请市政府出台了《益阳市人民政府进一步加强税收协控联管工作的通知》，搭建了地方牵头、各相关部门参与的第三方涉税数据共享机制；在税收协控联管工作机制基础上，益阳市税务局出台税收协控联管控税证明管理办法，明确了市、县、乡三级政府及43个政府部门为税收风险管理提供涉税信息的工作职责，进一步打通第三方涉税信息的采集渠道；同时，由税务部门牵头，按行政事业单位本身职责制定详细考核细则，出台税收协控联管工作考核办法，以考核办法为抓手，狠抓税收协控联管落实到位；制定了综合治税平台信息保密制度，做好信息保密工作。

2.采集第三方涉税信息。按照“拇指法则”，数据分析至少有70%～80%的时间花在搜集和准备数据上。益阳市税务机关通过推动益阳市政府搭建综合治税平台，使用网络信息技术，对以税务、财政数据为核心，以市场监管、质监、保险等县区级政府组成部门及国有企事业单位数据为辅助的涉税数据进行采集，实现了区域涉税数据的集中采集。采集方式上，通过各单位数据的互联互通，保障了数据报送的简便与报送数据的有效性，支持Excel、数据库直连、webService等多种数据采集方式，确保数据采集的快捷。

3.开展数据清洗匹配等数据整合。系统通过以税务、工商为主线的注册信息，串联各个涉税部门信息，实现对纳税人信息直观明了的一户式查询，包括纳税人缴税记录、用水、用电、用气、房产、土地等相关联信息，“一户式查询”企业纳税明细信息与主要涉税信息。并通过未报送数量预警、已报送数据查询、报送模块下载、新增/覆盖报送、截止日期后自动锁定、乡镇数据报送情况表、各涉税单位数据报送情况表等功能，确保数据报送的完整有效。

4.开展涉税数据分析。在对各单位数据进行多维度的数据分析比对后，及时查找和发现税收风险点，如通过能耗、税收比较，房产销售、项目资金拨付等情况进行比较分析，对发现的税收风险通过平台的预警功能及时通知税收征管部门发现税源，强化税收征收管理。系统通过收入分析，为涉税相关决策提供有效依据，同时可清晰直观地了解税源家底，掌握税收变化情况，为决策提供依据。

5.实现税源管控。各县市平台最关键作用在于实施税源管控，即通过建立“先税后证、以票控税”主题分析控税机制，利用财政性资金拨付控税、纳税完税证明单控税、二手房交易控税、砂石控税、建安耗材控税、医药报销控税、审计发现的税收违法行为进行税源管理，同时政府各职能部门可依据平台中所反映的情况，依法对税务机关组织收入情况实施监督，有效增加政府财政收入。

6.加强风险应对的跟踪反馈和风险指标改进提高。目前，益阳市税务局所有第三方数据的比对信息均通过平台推送。经平台推送后可以及时跟踪实施风险应对的状况、成效和反馈意见，为第三方数据应用情况的监督评价提供依据，实现了从数据采集、建立指标、风险分析到应对反馈、优化模型的闭环运行体制。

(二)利用政府综合治税平台取得的积极成效

1.有效提高征管效率。通过政府综合治税平台，政府各职能部门及相关企事业单位为税务机关提供了比较全面和准确的外部涉税数据，将原本需要税收管理员实地采集或通过各种渠道采集的数据一次性汇集至案头，大幅度降低税收成本，提高工作效率。以药品和医疗器械行业为例，2016年开始由医保部门提供涉税信息后，益阳市税务局投入的征管资源大为减少，入库税款却大幅增加到年均5000多万元，同比增长178.36%。

2.有效防范税收风险。就建筑行业而言，益阳市过去建筑安装行业纳税人以不合法的票据列支成本现象比较突出，税收流失较为严重。2016年实行建筑服务业第三方信息管税后，该市建材经销商的发票供应量增长68.17%，税务窗口代开发票量增长57.59%，风险管理水平全面提升。

3.有效增加税收收入。通过第三方涉税数据的分析运用，有效推进税源管控，增加税收收入。安化县局从2016年8月政府综合治税平台投入使用到2018年11月，系统累计采集各类纳税综合信息883482条，共计控税9.98亿元，极大限度地杜绝了偷税、漏税，做到了应收尽收。

二、基层税务机关运用大数据治税的难点和痛点

1.数据采集有限。(1)数据交换层级有限。就益阳市税务机关而言，采用的是市、县、乡三级数据交换体系，各区县之间基本自行采集，数据交换层次过低，在遇到数据市级以上部门集中的情况下，普遍会遭遇采集困难的问题，部门之间协调成本大。(2)采集范围有限。目前，益阳各县市参与数据交换的单位基本是政府组成部门及部分国有企事业单位，大部分企业出于自身利益考虑不向税务机关提供数据。同时，益阳市税务局有针对性地利用互联网采集了部分数据，但获取互联网数据基本采用“网络爬虫”技术，耗时长、数据广度和深度离大数据治税要求相去甚远。(3)采集数量有限。从目前情况来看，采集的数据主要是与税收直接相关的数据，而大数据治税区别于传统税收管理的主要特征在于通过一般性数据的逻辑关联，查找背后的运行规律，预测未来发展，当前采集的数据量远达不到大数据治税的要求。

2.清洗匹配难度大。第三方数据必须进行结构化处理、去重、数据合法性处理等加工清洗工作，才能应用于税源管理、风险分析等实际工作。由于益阳各县市信息平台都是自行建设，缺乏统一的数据规范和标准，数据采集格式不规范，代码、数值、日期等关键字段缺失或混乱，特别是缺少标准代码，从财政、国土等不同政府部门采集的数据并没有统一使用社会信用代码，导致实际应用过程中，需与税务系统进行数据匹配，主要依靠人工进行数据清洗，难度很大，匹配率低，影响数据使用效能。

3.分析应用不足。大数据背景下，数据获取是前提，分析应用是关键。要有效开展数据分析，必须建立起精准可靠的分析指标体系和严密科学的分析评估模型。分析评估模型建设是集税收政策、会计实务、数据分析、技术实现于一体的系统性工作，益阳市税务局虽然在税收协控联管过程中针对性地建立了部分分析评估模型，但是系统性的分析指标和分析模型建设相对滞后，未达到对海量第三方数据进行有效分析应用的程度。

4.系统和技术支撑乏力。益阳市税务局主要依托地方政府主导建设的涉税信息共享平台聚合第三方涉税信息，采集和存储信息的源头相对单一，数据加工和传递能力不足，运用大数据进行系统整合和数据挖掘的能力以及数据应用能力不强；同时，数据处理和数据分析部分依靠人工机外开展，智能分析能力不足；数据库平台方面，当前实现的数据区县级集中，层级低，离大数据分析方法所要求的数据特征还有很长的距离；分析技术方面，主要表现在信息技术或系统方法不够先进，约束了数据的分析、运用。

5.数据安全性存在隐患。由于第三方数据中存在大量的涉及纳税人甚至个人隐私的敏感信息，如果数据不合法使用、被滥用，就可能造成数据泄密，损害纳税人和缴费人的合法权益。目前，基层在使用第三方数据的过程中，部分工作依靠人工完成，无法形成数据的技术性安全防护，工作人员数据安全意识直接关系到数据安全。建设安全的数据访问机制，进行有效的访问控制，确保第三方数据使用合法合规迫在眉睫。

6.复合型人才匮乏。大数据时代要求税务人员不仅了解税收政策和知识，更需要熟练掌握新的科学技术，并对与税务有关联的其他领域都有所掌握。当前税务部门真正了解和运用最新运用技术的人员很少，从益阳市税务局的情况来看，从事大数据管理的人员基本是税收大数据管理部门、税源管理部门的人员，并非因大数据管理需要选配的专业人员，税收理论知识丰厚、信息技术能力出众的互联网人才凤毛麟角。

三、推进大数据治税的建议

大数据体现的是基于逻辑的理念创新和方法论，大数据运用于税收治理必然驱动管理思维、工作路径以及方式方法的整体变革。因此，基层税务机关大数据治税遭遇的瓶颈，只是整体问题在局部的具体体现。只有跳出基层税务机关的视野，站在国家治理的全局高度来规划、设计，才能真正解决基层税务机关大数据治税面临的困境。

(一)充分认识大数据对现代税收治理的影响

1.大数据的数据特征将驱动税收治理路径由专项管理向综合治理转变。基于现代税收治理要求的涉税数据已经不再满足于纳税人的纳税情况、应纳税额等涉税信息，而是逐步扩展到了涵盖社会文化、自然环境、资源配置等外部信息，以及各类市场主体的个性化特征、目标、价值取向等复杂的综合性信息。大数据技术的不断发展能有效拓宽信息数据的广度和深度，不仅能够收集和分析纳税人信息、应纳税款和其他涉税行为，还能在有机融合各类信息数据的基础上，捕捉和整理多种与涉税信息相关的影响因素，拓宽税收治理外延，驱动税收治理由单纯解决税收问题向广泛考虑税收治理背后的附加效应及相关影响转变。

2.大数据的思维方式将驱动税收治理思维由样本思维向整体思维转变。传统的税收治理主要采用局部思维，关注重点性、原则性问题，以抽样或重点监控的方式，对一些重点领域或大额资金异常变动情况进行重点关注，对新兴产业和小额异常数据流难以保持敏感和持续关注。大数据思维要求税务工作者树立整体思维，实现多领域、全方位的信息串联共享，发掘低价值数据背后的税收逻辑，有效提升税收管理。

3.大数据的技术方法将驱动税收治理手段由传统管理方式向现代智能方式转变。传统税收管理方式受时间和空间所限，无法对每一笔涉税业务进行详细、精准的核实，如税收检查工作过程中常用的凭证复核、交易合同审查、实物盘点、资金流向追踪等工作方式，耗费了大量的人力和物力，而效果未必尽如人意。但随着大数据共享平台的建立与打通，数据筛选技术与云计算的广泛运用、区块链技术的逐步成熟以及大数据分析模型的建设，税收管理将实现事前预警、实时监控、随时复查，在确保税收遵从的同时，还将大幅度节约征纳成本。

(二)推进大数据治税的建议

1.成立专业化的组织管理机构。运用大数据是税收现代化建设的战略选择，对税收事业发展具有全局性和战略性影响，需要一个专业管理机构才能明确责任，提高管理效率。早在2012年，美国总统奥巴马就发起了“大数据研究与发展项目”，美国地方政府纷纷建立了首席数据官(Chief Data Office)制度，确定首席数据官负责制定地方政府大数据战略规划、搭建地方政府大数据技术支撑平台、建设地方政府大数据相关制度等。为推进我国大数据治税工作，目前国家税务总局在省以下成立大数据风险管理局，主要负责对省以下税务系统的涉税数据进行规划、管理和监督，为税务机关数据分析应用提供机构保证。为进一步加快大数据平台建设，国家税务总局可设立大数据风险管理专业部门，健全从总局、省、市、县的全覆盖数据管理体系，全面启用云存储、云端共享，形成全国加工数据在总局集中、明细数据在省局集中、分析应用在市州级以下单位集中的工作模式。

2.开发智能化大数据治税平台。将大数据引入现代税收治理之中，基础是打造具有专业性的大数据税收治理平台。税务机关在微观数据收集方面具有天然优势，由税务部门主导建立一个综合性数据平台，融合协税部门的第三方数据、金融机构与第三方支付等交易数据，以及与企业联网后取得的企业财务数据，将催发税收征管方式发生翻天覆地的变化，以纳税人自行纳税申报为基础的税收征管模式将转变为由税务机关生成纳税申报表、纳税人和缴费人确认缴纳的税收征管新模式。同时，将大数据技术与互联网平台、区块链技术有机结合，有效提升涉税数据的可靠性和安全性。

3.推广标准化的数据规范。英、美等国早在上世纪九十年代就推出了《数据质量法》，从法律层面保障所采集数据的规范、可靠。随着大数据时代的到来，建立国家层面的统一数据标准和技术规范势在必行。可通过税务数据元、公共代码、数据元集、采集规范、第三方数据共享规范、加工规范等标准的建设,编制税务行业数据资产目录,形成全国统一的税务行业数据字典。通过规范税收业务定义和技术实现，解决数据理解不一致的问题，推进数据规范的推广应用，解决信息互通共享问题。

4.建立行业化的大数据分析应用模式。大数据的意义不仅是采集全面准确的数据，更重要的是对采集到的数据进行有效管理和应用，发挥数据的价值。面对指数级增长的海量数据，税务机关应从总局层面与省级局层面加强对大数据分析的统筹力度，创新开展大数据的分析、建模和应用工作。在分析主体上，要由总局和省局承担智能分析的主要角色；在分析内容上，主要开展以税种和税率的设定、政府的财政需求等为代表的税收政策执行情况分析，以及以纳税人税负情况、纳税人税收风险偏好等为代表的税收行为分析；在分析路径上，主要通过大数据行业模型分析和大数据算法优化实现，以纳税人税负分析为例，税务部门可以建立大数据行业分析模型，采取文本分析技术，对比分析纳税人成本费用扣除等情况是否合理的基础上，识别纳税人税收风险，为开展税收管理提供参考。大数据算法优化通过对人工智能、机器学习等新技术的深入研究，不断对用于分析涉税数据的算法和模型进行优化，提高数据分析的效率和分析结果的准确度；在结果应用上，要逐步扩展到管理决策、税源监控、行政管理、纳税服务等税收治理的各个方面。

5.夯实法治化的运行保障基础。大数据治税是系统工程,需综合配套措施保障其顺利推进。(1)落实大数据治税的立法保障。提升到国家层面进行立法，细化立法内容，制订包括政府部门和各类市场主体在内的涉税数据传递制度，解决涉税数据的法定获取难题，并对所获取数据的有效性进行立法支持。(2)加强大数据治税的人才保障。大数据治税的实施离不开专业的技术人才。应从内外两方面着手进行完备，在税务系统内部建设国家级和省级两个层级的数据管理人才库，加强对税务工作人员开展最新前沿知识培训，强化大数据思维在实际工作中的运用。对于紧缺的大数据治理方面的高端人才，要积极引入外部专家资源，实行专业技术项目服务外包。(3)强化第三方数据的应用安全保障。制定第三方数据安全措施和管理规范，建立有效的数据访问权限、用户管理、共享管理安全策略，按规定权限查询、使用数据；建设安全审计和跟踪体系，对数据使用实行有效地监督管理，确保数据使用的合法性与合规性；严格第三方数据的安全管理，并开展数据保密和安全教育，提高整体数据安全意识。