中国税制70年沿革与驱动经济社会发展——兼论新时代税制改革的深化和完善

曹树武，曹锦阳

(1.国家税务总局信阳市税务局， 河南 信阳 464000； 2.澳门城市大学人文社会科学院，中国 澳门 999078)

作者简介： 曹树武(1964—)，男，河南商城人，国家税务总局信阳市税务局教育科长，中国管理科学研究院研究员，研究方向为宏观经济和金融财税理论；曹锦阳(1994—)，男，河南信阳人，澳门城市大学人文社会科学院硕士研究生，研究方向为文化产业管理和金融财税理论。

中国税制从最初的极简税制到复合税制，再到加快建立现代税收制度，凝聚经济内生动力，有效驱动经济社会发展。保障税收收入持续稳定增长是我国税制改革取得成功的重要标志之一。1978年全国税收收入仅为519.18亿元，而2018年全国税收收入已达到156401亿元，比1978年翻了301倍。税制改革是通过税制设计和税制结构的边际改变来增进社会福利的过程，我国现已初步建立了一个基本符合新时代要求的现代税收制度和政策体系。

一、中国税制税种70年改革历程

自新中国成立以来，中国税制改革的发展经历了两个历史时期：一是新中国成立至1978年党的第十一届三中全会召开以前的29年，即计划经济时期，这是新中国成立以后税制建设起步和曲折发展的时期；二是1978年党的十一届三中全会召开以来的41年，即改革开放时期，这是中国税制改革随着改革开放逐步展开和深化的时期，初步建立适应社会主义市场经济体制和新时代税收现代化需要的新税制。

(一)改革开放以前的税制税种状况

1.1949～1978年是税制建设的探寻时期。1950年1月30日，中央人民政府政务院公布了《关于统一全国税政的决定》，随即下发《全国税政实施要则》，规定全国统一设立14个税种，即货物税、工商业税、盐税、关税、薪给报酬所得税、存款利息所得税、印花税、交易税、屠宰税、遗产税、房产税、地产税、特种消费行为税和使用牌照税。农业税、牧业税和契税等其他税种一般由省、市拟定办法，报中央批准后实施征收。当时的税收法规以政务院发布的暂行条例等为主。从总体上看，1950～1957年间，中国根据当时的政治、经济状况，在原有税制基础上建立了一套以多种税、多次征为特征的复合税制。对于保障财政收入、稳定地方经济、促进国民经济及时恢复和有效发展、巩固社会主义经济制度发挥着积极的驱动作用。

2.1958年第二次大规模税制改革是税制建设的探索时期。探索的主要内容是简化税制，逐步试行工商统一税，建立全国统一的农业税制度，依照法律程序进行工商统一税、农业税的立法。中国税制形成14个税种，即工商统一税、关税、盐税、工商所得税、利息所得税、城市房地产税、契税、屠宰税、牲畜交易税、车船使用牌照税、船舶吨税、文化娱乐税、农业税和牧业税。1962年为了配合加强集贸市场管理，开征集市交易税，1966年以后停征。

3.1973年第三次大规模税制改革是税制建设的探究时期。其探究的主要内容重在简化税制、试行工商税，形成13个税种，即工商税、工商统一税、关税、工商所得税、城市房地产税、契税、屠宰税、牲畜交易税、集市交易税、车船使用牌照税、船舶吨税、农业税和牧业税。盐税名义上包含在工商税之内，实际上仍按照原办法统一征收。一般情况下国营工商企业只需要缴纳工商税，集体企业只需要缴纳工商税和工商所得税，这个期间个人缴纳的税收微乎其微。

(二)改革开放以来的税制改革成果和经验

1.税制改革稳步前行。改革开放初期，国家陆续颁布一系列涉外税收法律法规。1983年国营企业利改税，一举改变了新中国成立后实行了30多年的国营企业上缴利润制度，揭开了改革的新篇章；1994年税制改革建立起以增值税为主体的货物劳务税体系，先后统一企业所得税和个人所得税；进入新世纪，全面取消农业税，实现企业所得税等所有税制的内外资统一，开展增值税转型改革，并适时启动“营改增”试点；十八大以来税制改革进入快车道，“营改增”全面推开，环境保护税正式开征，个人所得税实现分类税制，综合与分类相结合的转换。目前我国税种稳定在18个，已初步构建成驱动经济、科学发展、社会公平、市场统一的现代税制体系。

2.征管体制不断完善优化。改革开放以来，中国税收征管体制先后经历了两分一合三次改革。第一次是上世纪80年代，两步利改税使税收从利润中实现分离，税务机构从财政中实现分设，拓展平等纳税、公平竞争的进步空间；第二次是1994年，为了适应分税制财政管理体制改革的需要，建立国家税务局和地方税务局两套税务机构，通过法律形式规范政府间支出责任划分，国家财力稳步壮大，规范有效的信息反馈、转移支付与监管机制，分税制、分机构各自实现有效保障；2018年3月开始，第三次新时代税制改革再次定标起航，实施国税地税征管体制改革，合并原国税地税机构，驱动实现减税降费政策效应，社会保险费和非税收入逐步由税务部门统一征管，进一步强化税务部门服务国家治理的能力。目前随着金税三期工程全面上线，增值税管理系统全面推广，“互联网+税务”行动计划稳步实施，税收征管体系正朝着优质高效统一的目标不断迈进。

3.税收营商环境持续改善。41年来税务部门逐步树立起现代纳税服务理念，越来越重视营商环境，持续推进税收管理向税收治理转变，注重执法向执法与服务并重转型，接轨国际标准，纳税服务需求呈现多元化和个性化趋势，税收营商环境不断改善。世界银行报告显示，2018年中国营商环境评价中纳税指标排名较去年上升16位，其中纳税次数排名上升23位，居世界第15位；纳税时间排名上升43位，居世界第53位。

4.大国税务持续提升。41年来税务部门主动服务扩大对外开放，国际税收领域交流与合作从无到有，从蹒跚学步到深度参与，地位日益提升。目前我国税收协定网络已经延伸到110个国家和地区，基本覆盖对外投资的主要目的地；与25个国际组织建立紧密合作关系，与金砖国家建立税务局长定期会晤机制；“一带一路”税收合作机制建设也在积极推进之中，公开发布84个国家和地区的税收指南，基本覆盖“一带一路”参与国家和地区，为走出去企业提供有效的税收服务支持。

回顾41年改革历程，中国特色的税收改革发展成功实现了四个转变：实现税制体系构建为体现计划经济体征向适应市场经济要求的根本转变，实现税收征管体制创新由传统管理模式向现代管理模式的根本转变，实现税收职能作用和经济财政范畴向国家治理范畴的根本转变，实现国际税收地位由观望者、追随者向参与者、贡献者的根本转变。41年来税收改革的基本经验主要体现在：坚持把加强党对税收工作的领导贯穿始终，坚持把适应经济社会发展需要贯穿始终，坚持把增进人民群众的获得感贯穿始终，坚持把继承借鉴与创新发展贯穿始终。41年来，税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用日益增强，经济社会发展环境持续优化。特别是2018年，我国大力实施减税降费政策，降低制造业、交通运输业、建筑业等行业及农产品的货物增值税税率，退还部分企业期末留抵税额，扩大享受税收优惠政策的小微企业范围；出台新的支持研发创新的税收政策，实施个人所得税改革，进一步推进减税降费的实施，从而有效降低了企业税费成本和居民个人负担，体现税制改革创新驱动经济发展的有效功能。

二、新时期全面深化税制改革的基本思路

在新的历史条件下，围绕服务国家治理体系和治理能力现代化，税收改革发展具有十分广阔的空间，当前税收改革应突出以下重点。

1.重点围绕减税降负，深入推进税制改革。有效推进增值税等实质性减税，对小微企业、科技型初创企业实施普惠性税收免除，研究推出新一轮更大规模、实质性普惠性的减税降负措施，进一步促进税负公平，鼓励创新，激发市场主体活力，推进供给侧结构性改革，更好推进中国经济高质量发展。

2.聚焦公平公正，强力推进税收法制建设。按照税收法定原则的要求，着力构建完备的税收法定规范体系，高效的税收法制实施体系，严密的税收法制监督体系，有力的税收法制保障体系，推进严格规范公正文明执法，规范行政裁量权的行使，完善执法监督，确保各项税收政策和服务措施落实到位，满足纳税人对税收公平正义的关切和期待。

3.大力优化税收营商环境，持续深化放管服改革。以纳税人需求为导向，大力压缩办税环节，节减办税资料，提高办税效率，优化办税体验，充分运用互联网、云计算、人工智能等技术，不断升级电子税务局，不断提升税收管理和服务的信息化程度，打造更加便利、更加快捷、更加智能、更加现代化的纳税服务体系，持续增进纳税人的获得感。

4.服务扩大开放，有效推进国际税收合作。进一步加强与对外开放战略的衔接，永不止步服务于推动更高水平的对外开放，不断深化国际税收政策协调与征管协作，推动一带一路税收合作等多边机制，向更高层次、更广领域、更为多元的方向迈进。在构建更加公平公正开放的国际税收秩序中，充分发挥中国参与者、推动者乃至引领者的作用，切实维护我国税收权益和开发利益，推进全球税收治理不断改善。

三、新时期税制优化改革的内在要求

(一)新时期税制改革实现重大突破，凸显税制体系建设的法治化

以十六届三中全会的决定为标志，赋予税制改革新的思路。按照简税制、宽税基、低税率、严征管的原则，稳步推进税收改革；按照建立社会主义市场经济体制的要求，流转税和所得税双主体并重，建立起一个有效调节国家经济、体现国家产业政策、促进国民经济持续健康发展的税制体系，从税收立法、税收执法、税收救济途径和纳税遵从意识等方面彰显税收法治化进程。2006年我国全面废止农业税、牧业税和屠宰税等农业税制度，初步实现对城乡经济和社会发展不平衡政策的重大调整，有利于恢复农民在税负上与城市居民的平等地位，有利于加快城市工业化步伐，实现工业反哺农业的重大转变。以2008年新的企业所得税立法实施为标志，实现内、外资企业的税收制度统一性，结束按企业性质设立税收制度的历史，消除长期需要改革的税收差别待遇，内、外资企业在税收上享受同等的公平竞争环境。2009年开始全国增值税由生产型转为消费型，鼓励企业设备更新和技术升级。其核心在于允许企业抵扣其购进设备所含的增值税，增强企业参与国际经济竞争的实力，驱动增值税改革实现新的突破。自2009年开始实施成品油税费改革，对成品油加征消费税，取消6种相关收费，注重税制的有效优化，从而实现费改税的突破性进展。

(二)新时期税制改革实现配置构想，凸显税制体系建设的现代化

在新时期税制改革的基础上，《国民经济和社会发展第十二个五年计划纲要》提出，完善预算制度和税收制度，积极构建有利于转变经济发展方式的财税体制。税制改革在趋向选择上按照优化税制结构、公平税收负担、规范分配关系、完善税权配置的原则，有效健全税制体系，推动税收法治体系实现重构，初步建立构架统一、管理规范、发展科学的现代税收制度，这是自改革开放以来首次提出建立现代税收制度的目标。十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。推进实现税制的科学高效发展，必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负，发挥中央和地方两个积极性。通过改进预算管理制度，完善现有税收制度，有必要建立事权和支出责任相适应的制度。2014年6月30日中共中央政治局审议通过的《深化财税体制改革总体方案》旨在通过深化税收制度改革，优化税制结构、完善税收功能、稳定宏观税负、推进依法治税，有效发挥税收筹集财政收入、调节分配、促进结构优化的职能作用，重在建立科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系。新时期税制改革在有效配置上，基本按照财税改革方案设想的步骤，新一轮财税体制改革2016年基本完成重点工作和任务，到2020年基本建立现代财政制度。第十三个五年规划纲要提出的税制改革任务全面实现，标志着中国现代税收制度建立和健全的基本完成。

(三)新时期税制改革实现多元构架，凸显税制体系建设的信息化

通过优化税制改革，从制度、机制改革方面体现深度和广度，拓宽大数据分析运用和税制发展的信息化。在经济领域的税制完善层面上，基本完成全面实施“营改增”，有效实现增值税对货物和服务的覆盖信息化；在个人分配领域的税制完善层面上，以深化个人所得税和房地产税改革为标志，着力推进综合与分类相结合的个人所得税改革的手段信息化；在税制结构的调整层面上，以完善地方税体系，逐步提高直接税比重为标志而列入全面深化税制改革的视野，激发现代市场经济税制体系直接税的调节功能的驱动信息化；在优化税制的层面上，以调整行为税和推动环境保护税为标志的全面实施，探索提升行为税调整驱动环保效应的高效信息化；在服务国家治理体系和治理能力现代化的保障上，建设共享信息系统，实施税收数据化治理。新时期深化税制改革在趋势上需要充分考虑信息化、网络化和大数据发展，从理论和实践两个方面纵横探究，满足实施税制结构再造、组织结构再造和税收征管流程再造的需要。通过加强数据整合，提升层级，打造高精尖的税收分析团队，深化数据利用，实施数据驱动型税收风险管理，建设涉税信息共享系统，实现各类涉税信息自动、实时互通共享。积极打造税源管理分类化、标准化，风险管理分级化、集约化，人力资源团队化、专业化的税收征管新机制。

四、新时期税制改革的政策取向

(一)税制改革的基本经验与现代税制的构建思维

1.始终坚持优化税制改革的总体目标。市场经济的本质是竞争经济，只有企业充分竞争才能使市场充满生机和活力，建立一个税政统一、税负公平、有利开放的税收制度目标。此外，税收调节社会分配必须实现税负公平，这既是国家治理能力现代化的高端站位，也是社会主义市场经济的客观要求。我国的税制改革就是要保障经济发展能力提升、促进企业公平竞争、服务国家治理体系和治理能力现代化，始终与经济体制改革休戚与共、紧密相连。现行税制仍没有达到公平、法治、科学、规范、简化、高效的最终目标，新时期面临新的税制改革任务繁重而艰巨，现阶段市场经济要求税收法治、开放税制的现代化体系，而我国的税制改革遵循税收国际惯例，需要建立与国际接轨的现代税制。

2.依托顶层设计和社会需求的鼎力支撑。系统回顾和分析我国70年的税制改革历史，客观评价税制发展的规律和特点，每次重大的税制改革都纳入国家层面的战略决策。税制的顶层架构必须以公平正义原则为依托，凸显税收在目的和程序上的正当性。税制改革应按照不同的征税目的设计分类改革思路，构建不同的公平征税规则，体现不同的税收分配原则和税收管理模式。通过改革和完善财税制度，优化税制结构、完善税收功能、稳定宏观税负、推进依法治税，适应社会经济结构调整和发展能力支撑需求，构建有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系。每次重大的税制改革都需要税收立法透明度不断增强，公民税收遵从度不断提升，公开征求社会意见，得到社会经济需求的鼎力支撑。

3.凸显税制改革始终与经济体制改革紧密相连。回顾我国70年的税制改革历史，有经验需要总结、有教训需要探寻，每次重大的税制改革时期也是我国深化经济体制改革战略调整期，税制改革在战略把控上要求站位高远、立意新颖、凸显国情，始终服从于、服务于我国改革开放大局的战略需要，服从于、服务于国家宏观经济发展的战略需要，满足国家治理能力现代化的战略需要。在具体税收政策和税制改革战略上，通过简并增值税税率，将增值税税率由四档简并至三档、降低部分行业增值税税率、统一增值税小规模纳税人标准、对部分行业实行期末留抵退税等，不断完善增值税税收制度，配合和推动我国在建立社会主义市场经济过程中各项改革和发展的驱动实现。

4.积极探索税制改革循序渐进分步实施战略。税制改革是一项长期而艰巨的任务，在税制发展过程中整体呈现动态趋势。我国每次税制改革都是在长期目标和规划导引下，重点围绕经济体制改革目标，坚持渐进式改革和完善推进，避免所谓的“休克疗法”，避免社会经济的激烈动荡。增值税改革自1979年开始试点，2016年实现“营改增”，先改后完善提升，历经40年的探索，至今还在继续完善之中。作为我国主体税种的企业所得税，自1980年开始改革探索，改革过程历经30年，由慢慢起步、不完善到完善、再到提升阶段，首先统一外资企业所得税，然后统一内资企业所得税，最终于2008年实现内、外资企业所得税的统一和规范。目前新的企业所得税制步入科学化轨道，稳步实施税制改革的做法得到了国际社会的普遍认可。新时期税制改革和政策取向上，会更多选择新兴产业，科研行为、成果转化和应用、平台孵化等形式，通过系统、多元、动态的税收政策优势，促进经济发展和全社会的技术进步。

5.把握税法原则性和税收政策灵活性的有效统一。根据建设中国特色社会主义法治体系要求，首先需要着力构建完备的税收法律规范体系和高效的税收法治实施体系。税收立法原则是指在税收立法活动、司法过程、法治彰显中必须遵循的准则。唯物辩证法认为，一切事物都是发展的，而在发展过程中又有着不同的发展阶段。回顾我国70年的税制改革历史，每次重大的税制改革都面临着大局和局部、整体和部分的分配关系的重新调整。因此，税制改革必须突出服务国家经济体制改革，在面对税制改革大局和化解矛盾冲突的抉择中，采取先选择试点、再进行推广，新制度与灵活的过渡政策相结合，使税收制度与税收政策协调统一，较好地解决税制改革实施过程中的矛盾和问题。通过提升税收立法级次，强化税收政策执行，推进税收司法建设制度，确保税收法定原则成为全民遵从，有效防范税收执法风险。

(二)现代化经济体系视角下的税制改革趋势

1.税制优化与税负合理成为助力经济高质提升的推进剂。中国经济转型的阶段特征是创新发展。1994年之后，全面探索的优化税制结构找到了一个基本目标和检验标准，就是新的税制能否有利于创新。当然，筹集收入的基本功能不能忽视。具体来看，税制改革成为推动经济发展质量提升的推进剂，需要把握三个方面：(1)正确理解税制改革对创新转型的积极作用。创新转型是国家战略，税制改革是所有推动力中比较重要的一项，减税有利于推动创新转型。但要凸显税制改革的作用，必须在其他外部条件大致一样的情况下才会奏效。(2)准确核算政府收入规模并重视税收负担人的变化。政府收入体系不应是一个制度严苛、执法弹性的模式。随着税制执行能力的增强，制定合理的政府收入规模有利于兼顾税收的三大功能。税收负担人的转变是信息化征管条件下的产物。税务机关逐步具备弄清楚谁承担了税负的能力，调整税制的针对性也会更强。(3)重视税制改革总体效果，不过分偏重于某些具体问题。税制改革的全局均衡效应往往大于局部均衡，善于向各方说明和解释税制改革能做和不能做的内容，注重研究并有效减少税制变动的负外部性。

2.税制改革对经济社会生活的全方位影响持续深远。税制改革的影响随现代化经济体系的建设愈加深入，税制改革的顶层设计和执行方案或许要经受更多考验。(1)要将明确税制改革的具体影响机制及最终结果作为新的工作重点。税制改革要发挥更大作用，不应只关注制度调整。如能积极参与经济社会变革，展示出可靠的影响方式和确定的影响结果，将有助于税制改革重要性的提升。(2)税收政策调控功能将逐步加强，税制改革的福利效应将被更多提及。税制改革直接关系到税收作用功能效应，税收政策的调控功能在此次美国减税中充分显现，其对经济现实和预期的影响不输给任何政策。中美两国的经济发展和税制改革阶段虽有所不同，但税制改革的功能影响大致无异。在国情不同、经济模式不同的态势下，各项税制改革影响不容低估。比如面向自然人的税制建设需要逐步规范，个人福利随税制调整从间接税到直接税已成趋势。(3)在经济发展过程中属于税收调整的问题，有些根源不在税制本身，解决办法需要拓宽思路、高端构建、与国家治理现代化相匹配。如房地产税兼顾太多目标，承担调控功能期望值过高，但实现平抑房价和土地市场等功能在短期内不太可能有更理想的效果实现，这需要一个调节过程或需要税制改革过程。类似的，指向收入分配调节的个人所得税综合制改革也会是一个复杂的结果。中国税制改革在改革开放41年的过程中一直努力追寻，肩负着在宏观调控、中观运行与微观治理等领域全方位发挥作用的使命。在改革趋势上，税制优化与税负合理成为助力经济高质量发展的推进剂，许多公共领域的问题与税制改革紧密关联；全球化的现代税收制度呈现需求态势，凸显加强国际合作推动扩大开放的自身优势和取向。

3.全球化及后工业化时代的现代税收制度设计趋向加速。美国著名社会学家丹尼尔·贝尔(Daniel Bell)教授提出，后工业社会第一个最简单的特点是大多数劳动力将不再从事农业或制造业，而是从事服务业。现代西方社会摆脱工业化主义危机的出路在于发展“后工业趋势”。全球化使得税制的差异化减小，在后工业化时代的消费与投资变化过程之中，税收进入的角度需要重新考量。首先是减税趋势的广度和深度。全球税收竞争日益加剧，一些国家和地区对本区域现有产业的转型升级期望值较高，主要体现在支持科技创新和优选先进产能上。财政收入减少之后，政府支出的覆盖能力可能会有所减弱。其次是逃避税形式呈现新的形态，国际间税收合作步入常态化。全球经济处于一个“L”形状态，随着大数据、信息化视野的拓展，除了生产和收入信息，金融机构掌管的资本账户信息将成为税收征管的关注重点，一些避税区域和重点金融机构需要积极探究国际社会间的合作。三是新时期经济格局持续拓展将会回归对收入和财产征税。全球价值链下的流转税制，具有为大多数国家筹集收入提供便利的优势，但会对收入分配和产业构成产生一些负面影响。当实体生产更多流向发展中国家时，其负担也会相应加重。不同产业形态的税负差异性，有时会导致投资偏向于低税负的行业。回归到收入与财产税能够在经济层面消除一部分不平等，进而缓解一些系统性矛盾。

(三)持续深化税制改革的创新思路和科学选择

随着市场经济开放度的深化，税制税种构架和调节功能日益提升，取消农业税制度、内外资企业所得税合并、增值税转型和“营改增”等一系列措施表明我国对经济领域征税主体框架的改革已取得实质性成效。完善税制改革的目标是建立“有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系”，而未来改革重点应是推进税制、体制和法治三大建设，建立更加公正、更加简明、更加高效的税收制度，在新时期服务国家治理体系和治理能力现代化上，全面提升税收治理方略和税收国际竞争力。新时期税制改革面临着新机遇和新挑战，需要对税制结构进行调整，在经济领域征税及社会领域征税上进行全面改革。在科学选择上坚持开拓进取、改革创新，从高位发展、高端构建、高度思考等方面进行科学、系统、全面的考量。

1.进一步优化税制结构，整体推进税制综合性改革。上世纪60年代以来，发达国家税制结构基本稳定，所得税、货物劳务税及社会保障税收三分天下，而我国进一步优化税制结构的任务仍然繁重，需要保持所得税和货物劳务税双主体结构总体不变，逐步提高直接税在税收总量中的比重。回顾我国70年税制改革历程，特别是近年来的税制改革，单一税种的改革和减税降费的宣传比较突出，迫切需要建设简化和高效的现代税制。第十三个五年(2016～2020年)规划纲要明确提出要优化税制结构、稳定宏观税负，税制改革的侧重点在于结构性调整，尤其要注意税种之间的相互配合和有增有减的综合改革。

2.推进实现中国税制国际化。中国是世界和平的建设者、全球发展的贡献者、国际秩序的维护者，我国已经融入世界经济体系之中，从利改税到“营改增”都充分展示税制改革的国际化趋向。在“一带一路”倡议和国际税收环境背景下，需要进一步扩大改革开放，鼓励中国企业“走出去”，寻求税制与国际接轨的策略。我国继续深化税制改革，需要更加注重遵循国际税收规则，引领国际税收标准，驱动中国税制的国际化。

3.构建公平、简洁、高效的现代税制。伴随中国税制现代化进程，税收法治呈现高端趋势：法治理念从税收法制到税收法治，税法税制从内外有别到一体化，税收改革从行政思维到法治思维，制度建设从行政主导到税收法定。税制改革发展历程由简单到复杂，再由复杂回归简单。税制改革中出现的问题，只有通过继续深化改革，才能从根本上得到解决。