新税收优惠政策促进小微企业平衡发展

覃 娟，刘建明

(1.山东金鲁班教育科技有限公司， 山东 青岛 266000；2.国家税务总局青岛市税务局第一税务分局， 山东 青岛 266071)

一、小微企业平衡发展的内涵

(一)小微企业发展的重要作用

小微企业已经成为推动我国经济发展不可或缺的力量，成为创业就业的主要领域、技术创新的重要主体、国家税收的重要来源，为我国社会主义市场经济发展、农村富余劳动力转移、创新发展等发挥了重要作用。国际金融危机后，中国经济增速从11.3%的高点降到6.4%的中高速，但失业率稳定在5%左右，这主要是依靠每天近1.9万户的新成长企业，小微企业成为了“稳就业”的主战场。小微企业也是激发市场活力的主力军，小微企业运行机制最接近于市场经济的运作机制，价值规律、供求规律、竞争规律体现得最为充分。众多的小微企业是激发市场活力的源泉，是提振国内消费市场的主力军。同时小微企业也是“双创”的主要载体，是创业的主要形式，是创新的天然发源地。

(二)小微企业界定

目前对小微企业的概念没有具体、明确统一的界定。经济学家郎咸平教授最先提出，小微企业是小型企业、微型企业、家庭作坊式企业、个体工商户的统称。现在小微企业究竟是小型微型企业还是小型微利企业，经济界没有统一解释，各行政管理机关均依据自己的标准进行命名。目前有两种官方定义：

1.小型微型企业。工业和信息化部、国家统计局、国家发改委、财政部于2011年7月颁布了《中小企业划型标准规定》，这个标准涵盖了国民经济16个行业，涉及84个行业大类、362个行业种类和859个行业小类。(见表1)

表1 小型、微型企业划分标准

2.小型微利企业。这一定义主要应用于税收领域，《中华人民共和国企业所得税法》第二十八条、第九十二条规定，符合条件的小型微利企业是指从事国家非限制和禁止行业，并符合下列条件的企业：工业企业年度应纳税所得额不超过30万元，从业人数不超过100人，资产总额不超过3000万元；其他企业年度应纳税所得额不超过30万元，从业人数不超过80人，资产总额不超过1000万元。其特点不止体现在“小型”上，还要求“微利”,主要用于企业所得税优惠政策方面。经过几次政策变化，小型微利企业标准不断提高，范围不断扩大。根据财税〔2019〕13号《财政部、税务总局关于实施小微企业普惠性税收减免政策的通知》要求，小型微利企业标准确为年度应纳税所得额不超过300万元，从业人数不超过300人，资产总额不超过5000万元。从这个标准看，更接近涵盖《中小企业划型标准规定》的少部分中型企业、全部小型和微型企业标准。

就主体范围看，小型微利企业指企业纳税人而不包括个人独资企业、合伙企业和个体工商户，小型企业、微型企业包括依法设立的各类所有制和各种组织形式的企业(个体工商户参照企业标准划型)。本文中小微企业是指小型微利企业和增值税小规模纳税人的集合。增值税小规模纳税人的概念按照财税〔2018〕33号《关于统一增值税小规模纳税人标准的通知》要求，指年应征增值税销售额500万元及以下的纳税人，其范围包括符合条件的企业、个体工商户和自然人。目前有数据显示，扩围后的小型微利企业占所有企业所得税纳税人比重约为95%，这也是定义小微企业是国民经济发展重要支柱的有力依据。

(三)平衡发展理论及其实践意义

平衡发展理论是以哈罗德·多马新古典经济增长模型为理论基础发展起来的。平衡发展理论认为，由于各经济要素间的相互依赖性和互补性，因侧重某一个部门或地区的投资影响了其他部门和地区的发展，则落后部门和地区的阻碍作用导致所有部门和地区都不会得到很好发展，因此所有的经济部门和地区应该齐头并进，共同发展。平衡发展理论的实践意义在于注重促进社会公平、缩小地区间发展差距和维护社会稳定，在经济发展到一定阶段的时候有利于区域和产业协调发展。

当前，促进小微企业高质量发展必须解决好小微企业面临的市场景气度下降、转型升级压力大、融资成本高、市场不公平待遇、优惠政策落实不到位等诸多问题。这需要全国统筹推进，为小微企业营造公平、透明、法治和可预期的发展环境。借鉴平衡发展理论的积极意义，着重营造公平的营商环境，包括公平的政务环境、市场环境、社会环境、政策环境、人才环境、开放环境、税收环境等，多管齐下，培育支持小微企业高质量发展的土壤。

公平的税收环境重点体现在各个纳税人的税负应与其负担能力相适应，并使纳税人之间的负担水平保持平衡，条件相同者缴纳相同的税，对条件不同者加以区别对待。除了在税制上设计合理，还要强调税收执法上的公正，严厉打击税收违法违规行为。从税制角度看，普惠式减税降费与结构性减税降费、税率式减税相比税基式减税更能促进企业公平发展，更能有效引导预期，激活市场潜力；从落实角度看，低成本地用足用好优惠政策，将直接降低企业成本，促进企业发展。

二、小微企业税收优惠政策的特点

(一)政治引领，减税费目标明确

全面性减税降费从2016年全面推开“营改增”开始，自2018年中央经济工作会议明确提出“积极的财政政策要加力提效，实施更大规模的减税降费”后，上升到政治高度，全力保证减税降费政策落地生根。目前我国经济正处于增长速度换挡期、经济结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期和全球经济危机恢复期等多因素交叉影响的关键时期，减税降费的作用日益突出。2019年《政府工作报告》在“确保减税降费落实到位”部分中，更史无前例地明确了“全年减轻企业税收和社保缴费负担近2万亿”的任务目标，彰显了党中央、国务院促进经济平稳运行的坚定决心。

(二)多种优惠方式同时发力

2019年颁布的一系列税收政策，包括增值税小规模纳税人提高起征点；减征增值税小规模纳税人“六税两费”，最高按50%的幅度减征；放宽小型微利企业标准加大企业所得税优惠力度；扩展初创科技型企业优惠范围；深化增值税改革有关政策。从政策实施效果看，提高增值税小规模纳税人起征点、企业所得税小微企业标准的进一步放宽(普惠式减税政策)和深化增值税改革政策中降低部分行业税率(税率式减税)减税效果较为明显。新优惠政策下，符合条件的企业应纳税所得额100万元以下，企业所得税实际税负为5%；100万～300万之间的企业所得税实际税负为10%，远低于法定税率25%。新的税收优惠政策包括增值税、企业所得税和个人所得税三大主体税种，基于不同税种属性差异，优化选择实施各类优惠方式并有机组合，既有税率式减税，也有税基式减税，还有税额式和递延式减税。

(三)普惠式减税和结构性减税并举

财政部、税务总局于2019年1月发布《关于实施小微企业普惠性税收减免政策的通知》，就是针对小微企业的普惠性税收减免政策。深化增值税改革，选择性降低制造业等部分行业税率，都是针对性强的结构性减税。这些税收优惠政策的实行有利于直面经济运行中突出问题，聚焦在实体经济、创新驱动、小微企业、对外开放及民生改善等领域，普惠式减税和结构性减税并举，持续释放减税红利，助力经济高质量发展，激发市场活力。重点是减轻制造业和小微企业税收负担，支持实体经济发展。

三、小微企业享受税费优惠政策存在的问题

(一)税费优惠政策缺乏稳定性预期

我国支持小微企业发展的系统化法律文件是《中华人民共和国中小企业促进法》(2017年修订)，配套的法律制度几乎没有。《国务院关于进一步促进中小企业发展的若干意见》(2009年颁布)和中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于促进中小企业健康发展的指导意见》(2019年颁布)属于行政规章，法律地位较低。现行小微企业税收政策的一大特点是内容多、规定散、补充繁、变化快。支持小微企业发展的税收法律文件是碎片化的，灵活性有余，系统性和规范性不足。如最新小型微利企业所得税优惠政策和增值税加计抵减政策都是2021年12月31日到期，直接或间接影响企业的长远规划，不利于企业快速修复投资信心。

(二)现行小型微利企业界定与促进稳就业定位不符

小型微利企业的范围最新定义在“335”，即应纳税所得额不超过300万，从业人数不超过300人，资产总额不超过5000万。其中从业人数不超过300人这一要求，与小微企业是吸纳就业主力军的定位不符。假设小微企业仅因“从业人数超过300人”不能满足税收优惠政策，势必导致企业裁员，与国家“稳就业”政策存在矛盾。

(三)部分减税政策没有充分考虑公平性

1.政策性原因增负行业的困境。深化增值税改革产生了部分政策性增负行业，不利于公平竞争。以建筑业为例，某建设集团有限公司4月份全部开具9%(下降一个点)的销项发票，而进项发票中13%(下降三个点)的发票金额占全部进项发票金额的49.74%，导致销项端税负下降小于进项端税负下降幅度，从而导致政策性增税负。假设增值税税率调整前后含税价格不变，不考虑其他税率抵扣因素，保持税负不变的平衡点在36.68%①，即13%进项发票金额占比在36.68%以下增值税税负才下降。

2.部分税收优惠政策享受主体范围有待商榷。一般纳税人会计核算健全，成本核算真实，承担的社会责任也大，但与享受政策的增值税小规模纳税人同等规模的一般纳税人按规定却不能享受“六税两费”的地方税费减半征收政策，税收优惠政策享受的主体范围有待进一步完善。

3.“滥用税收规则”引发的不公。部分纳税人为享受小微企业优惠，特别是小规模纳税人月度10万(季度30万)以下的增值税免税优惠，通过“一址多照”等形式设立多个小微企业或将原企业进行拆分变为小微企业，增加了税收流失风险，挫伤了同行业合法纳税人的荣誉感，容易发生“破窗效应”。

(四)多、杂、专、快阻碍减税降费政策顺畅公平落实

1.理解政策有误，怕担责。减税降费政策出台频率快，内容多，专业性强。要求财务人员素质高，一旦掌握不透，容易出现适用错误，导致税收行政处罚。因此，对小微企业的财务人员来说，对于涉及税款较少且较为复杂的事项，往往采取“多一事不如少一事”的态度，不愿操作，以免担责。如享受增值税加计抵减政策需要提交《适用加计抵减政策的声明》，单独核算加计抵减的计提、抵减、调减、结余等事项短期内较难掌握，素质不高的财务人员往往放弃该项优惠政策，造成企业增负。

2.享受优惠多事，怕增负。纳税人对减税降费政策的多样性、复杂性、专业性、变化快难以短时期适应，同时对享受优惠政策后果存有疑虑，担心事后监控力度加大，审核评估次数增多，导致机会成本增加，因此一些小微企业权衡优惠税款和机会成本后不敢享受优惠政策。

3.限制条件过多，难享受。例如增值税增量留抵退税制度，前置条件包括自2019年4月税款所属期起，连续六个月增量留抵税额均大于零，且第六个月增量留抵税额不低于50万元等五项条件，小微企业中符合条件者甚少，无法适用该项政策。

四、进一步提高小微企业平衡发展的建议

(一)根据税收法定性原则，制定支持小微企业发展的配套法律法规

1953年美国颁布了《小企业法》，确定了小企业的法律地位和国家对小企业的基本政策和管理措施，成为支持小企业的基本法；此外，美国还颁布了《机会均等法》《联邦政府采购法》《小企业创新发展法》及《小企业就业法案》等诸多配套法律制度，将技术创新和解决就业确立为小企业两大功能，不断优化小企业外部环境。我国可以此次减税降费为契机，深化财税体制改革，明确统一小微企业适用范围和条件，突出小微企业吸纳就业功能，放宽或取消从业人员指标限制，并和相关法律法规条款接轨；提高支持中小企业发展有关文件的法律层级，制定支持中小微企业发展的配套法律法规制度，特别是财税制度类，形成小微企业税收优惠的长期预期，持续激发微观主体活力。

(二)营造公平税收环境，促进公平执法公平施策

1.对税收优惠政策性漏洞产生的后果跟踪评估，适时采取限制性措施，遏制“滥用税收规则”势头蔓延；大力宣传诚信纳税行为，营造纳税光荣的氛围，避免出现“不偷白不偷”破窗效应的窘境；适度扩大并规范进出“黑名单”范围，提高违法成本，营造良好的税收环境。

2.普惠性优惠政策应充分考虑享受主体负担能力相当的重要性，不能简单的以纳税人资格作为划分标准。为简化统一税制，便于政策的操作，同时激励中小企业的成长发展，鼓励公平竞争，可考虑将财税〔2019〕13号文件、国家税务总局2019年第4号公告等适用于小规模纳税人的优惠政策扩展到所有增值税纳税人，包括一般纳税人。关注政策性增负行业和领域的持续性，加快增值税“三档并两档”改革，体现税收公平性原则，采取扩大增值税加计抵减范围等过渡性措施针对性降负。

(三)关注个性化需求，提升服务水平分类施策精准应对

最大限度保障小微企业低成本享受税收优惠政策。(1)分类施策，满足合法需求。税收优惠政策的受众不同，税法宣传、政策辅导的方式及方法也不尽相同。大力提高税法宣传的精准度，探索建立以“互联网+政策解读和演示视频”为主体的税法宣传模式，建立同行业财务微信群的形式，鼓励企业之间互相交流解决财务方面的具体问题。(2)坚持“无事不扰”的原则，对享受优惠政策的纳税人，强化“信用+风险”动态监控管理，健全以信用为基础的税收监管机制。除专案稽查、举报检查、发票协查、高风险预警外，A类企业五年评估一次，B类企业三年评估一次，其他企业两年评估一次，且评估为全税种评估。(3)充分考虑税收优惠政策时间限定带来的不利影响，可以在政策到期前三个月公告提醒延期或废止，保持政策连续性；合理放宽临时性优惠措施的享受条件，惠及更多纳税人特别是小微企业，且利于征纳双方执行。

注释

①含税价格不变，销项增值税税率10%降为9%，实际税负降1/(1+10%)×10%～1/(1+9%)×9%=0.84%；同理进项税率16%降为13%，实际税负降1/(1+16%)×16%～1/(1+13%)×13%=2.29%；其他条件不变，税负不降进项税率为13%的平衡点为0.84/2.29=36.68%.