早克然·库地热提 华东师范大学经济与管理学部公共管理学院
近年来,城市居民小区违建现象呈现久禁不绝、愈演愈烈的膨胀扩张态势。即使投入大量人力、物力开展集中整治,因小区违建隐蔽性强、存量大且难判断,未取得显著成效。
S 市为打造国际型大都市,自建国以来一直在努力治理违建。2015 年6 月,S 市人民政府发布《进一步加强本市部分区域生态环境综合治理工作的实施意见》后,掀开了S 市史上规模最大、力度最强、效果最显著的以“五违四必”为主要内容的生态环境综合治理行动。查阅其人民政府网发布的近五年年鉴可以发现,2014 年拆违总面积为964 万平方米,提出“五违四必”后,2016 年拆违总面积高达5141.58 万平方米,同比上年增长 270%。2017 年完成了第三轮市级重点区块整治,全市拆违超过 l 亿平方米,集中成片违建基本消除。2018 年拆违总面积4275 万平方米,2019 年拆违总面积2000 万平方米。由此可得,拆违总面积呈正态分布。
虽然大面积的违建都被拆除,但是具有隐蔽性、特殊性以及历史性特征的部分违建依然存在。根据S 市城管执法局的数据显示,近年来,住宅小区综合治理日渐成为市民关心的热点,截至2018 年,关于小区违建的投诉多达8 万多件,在所有城管执法领域投诉事项中排名第一。
随着房价的上升,不少市民受利益驱动,或为改善居住条件,使得居民小区违建有增无减,直接影响了城市形象和市民生活安全。小区违建类型主要为改建和扩建。
高层楼顶造出“60 平米花园”。楼顶作为小区的公共空间,主要是供本楼栋居民晾晒衣服、被子等物品。但是,许多顶层住户为了扩大自家休闲区域,在楼顶加盖违建物,严重侵犯了其他业主的合法权益,并且造成了巨大的安全隐患。S 市P 区某小区有业主在楼顶违建露台玻璃房,将公共空间改为私人空间。即使居民投诉,物业先后5 次下发“整改通知书”,业主始终岿然不动。此外,还有居民在小区空地画圈占地私自建设小仓库来装些废旧物品,有的甚至圈占公共绿地种植蔬菜,诸如此类占用小区公共空间的违建行为层出不穷。
为了增加房屋面积,私建地下室。随着社会经济的发展,市民们对居住条件的要求也逐渐增高,已经买完的房子其面积无法改变,居民就想到了增加房屋面积的好办法—私建地下室。S 市X 区具有80 多年历史的花园别墅小区业主私挖地下室,之后不少业主争相私挖地下室,设置包括酒窖、健身区、电影院等。
目前,违建的法制宣传和教育主要以小区的宣传栏为主,宣传形式多以正面说教居多,多法律条文的罗列,少生动的案例宣讲。宣传手段上,缺少现代信息化的思维和策略。宣传主体对象上,仅重视对执法队伍的法制宣传和教育,而对广大群众进行违建宣传的意识和力度薄弱。例如,S 市现已出台“违建人拒不整改可纳入诚信体系”的相关制度,但群众知者甚少。这将导致居民对违建的安全隐患认识低,盲目进行违建活动。
城管作为作为解决违建的执法部门,在违建治理中发挥中坚力量。但就目前违建现象如此严重,城管部门人力有限、精力有限,在没有人员举报的情况下,难以发现违建行为。此外,城管素质参差不齐,不同的地方城管执法水平不同,致使违建处理效果也不同。城管部门的精力主要放在店外经营、流动摊点、乱贴乱画等影响市容的违法违章行为查处上,这会导致对住宅小区等地方巡查监督不够,相对隐蔽的小区违建不能及时被发现。
有些居民认为在自己的房屋上,花自己的钱改建、扩建无须办理手续,同时从众心理强,对违建的认知不足。此外,小区自治组织不具有约束力,违建居民置之不理,自治组织对违建问题的治理束手无策。另外,居民碍于面子,即使发现违建也选择视而不见。举报过程费时费力,还会产生一定的成本,导致居民到最后也会放弃。
从根本上对居民小区违建进行治理,就需要改变单一的宣传形式、丰富宣传内容。在宣传形式上,充分发挥媒体及网络的作用,使居民能直观获取违建相关的法律法规知识,有效保障居民对小区违建治理的知情权和监督权。在宣传内容上,利用媒体、微博、微信等公众平台发布违建治理动态,不定期地开展违建法律宣传活动,使公众对违建和违建行为有清晰的认识,增强公众的法制观念。让公众深刻认识到违建的危害无处不在,并非自己不参与就能避免,促使公众积极参与到违建治理工作中,形成良好的治违氛围。
城管部门在加强其管制职能的同时加强自身的行政能力。通过设置“第一时间发现、第一时间拆除”的治理要求,明确处置时限和处置规范,提高了违建治理效率。此外,物业发现违建的概率大于城管,通过授予物业一定的行政权,解决人力精力不足。对物业实施奖罚措施,依据违建治理情况给予物质与精神奖励来促进其尽心尽力做好工作。
违建治理引入居民自治管理机制,利于公众的自我约束和互相监督。赋予自治组织一定的权力、人力和财力等,做到民事民议、民事民办、民事民管,以实现政府治理与基层群众自治的有效衔接和良性互动。通过物质奖励来吸引业主们的参与意识,并鼓励小区居民之间相互监督和匿名举报。