关于黄土高原大力建设旱作梯田和创新管理机制的建议

党维勤，党恬敏，张 泉

（1.黄河水利委员会绥德水土保持科学试验站，719000，榆林；2.黄河上中游管理局，710021，西安；3.黄土高原水土保持与生态修复国家林业局重点实验室，719000，榆林；4.西北大学城市与环境学院，710127，西安）

黄土高原不仅是中华民族的发祥地，而且是我国重要的生态屏障和经济地带，同时也是我国乃至世界水土流失最严重的地区之一。 一直以来，坡耕地是黄土高原地区耕地的主要形式，占该地区总耕地面积的65%左右，是黄土高原水土流失主要的策源地。 党的十八大以来，习近平总书记针对生态文明建设提出的“绿水青山就是金山银山” “尊重自然、顺应自然、保护自然”等理念为新时代水土保持工作提出了新要求。 2019年8—9月习总书记先后在兰州和郑州对水土保持工作提出了更为明确和直接的重要指示， 特别是9月18 日在河南郑州主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会时强调“黄河流域生态保护和高质量发展是重大国家战略”“重在保护， 要在治理”“让黄河成为造福人民的幸福河”等，为黄土高原水土保持高质量发展指明了方向，其中首次指出“有条件的地方要大力建设旱作梯田”。

一、黄土高原建设旱作梯田所取得成效

通过调研得出， 针对坡耕地治理， 黄河流域梯田修筑历史悠久，有明确记载，迄今为止可考证的为明清时代至民国时期，遗留至今的梯田就有几十万hm2。在历史的长河中，黄土高原地区的老百姓总结和发明了旱作梯田这种有效保水保土保肥的水土保持措施，新中国成立后经过水土保持科技工作者试验研究、 示范推广，梯田经历了由人工梯田、机修梯田到先进机械宽幅梯田，由原来坡式梯田和隔坡梯田到现在的水平宽幅梯田，由原来的小块小面积梯田到现在的集中连片大面积的水平宽幅梯田等发展历史。 截至2012年年底，黄土高原耕地面积为1 154.39万hm2，其中坡耕地为460.4万hm2，小于25°的坡耕地占坡耕地总面积的91.8%。已经建成梯田371.3万hm2，其中青海省15.33万hm2、 甘 肃 省177.64万hm2、宁夏回族自治区29.14万hm2、内蒙古自治区4.18万hm2、陕西省64.93万hm2、山西省62.81万hm2、河南省17.27万hm2。 2013—2015年，仅全国坡耕地水土流失综合治理这一个项目在黄土高原七省（自治区）3年内建设土坎梯田就达8.05万hm2。 对梯田拦沙效益计算，潼关以上梯田实现减沙约5 亿t。 梯田在防治水土流失，增加粮食产量， 巩固退耕还林还草，保障生态安全和粮食安全，以及促进经济社会发展方面发挥了不可替代的作用。 根据黄河流域水土保持生态环境监测中心研究，旱作水平梯田改变了地面坡度和径流系数， 缩短了坡长，具有蓄水保土和减轻土壤侵蚀等较强的水土保持作用，是黄土高原坡耕地治理的根本措施。 而且梯田可以改善农作物的生长条件，与坡耕地相比具有提供更好的水肥条件，提高作物产量，合理利用水土资源，有利于土地利用结构和农村产业结构的调整等作用，同时可促进现代农业的发展，有利于土地流转，提高农业综合生产能力，也有助于区域绿水青山向金山银山转变，以实现黄土高原生态保护和高质量的发展。

二、黄土高原旱作梯田仍存在的突出问题

1.建设标准低，人工窄幅梯田比重多，极端天气情况下人工窄幅梯田成为主要的水土流失策源地

当前水平梯田的治理标准较低，虽然施工设备早已由先进装载机、挖掘机取代了推土机，但是水平梯田的治理标准和施工方法都是基于20 世纪70—80年代推土机研究的结论，因机械性能和功效相比过去发生了很大变化，出现了不够经济和建设梯田田面不合理等问题，继续使用这些治理标准和施工方法已经不能满足当前需要。 根据2012年黄河上中游管理局调查工作，人工窄幅梯田已占黄河流域梯田总数的51.47%，这些梯田宽度均在5 m 以下，年久失修，田埂丧失，田坎坍塌，田面形成一定的坡度，已失去了保水保土保肥能力，遇到暴雨，必然产生严重的水土流失。

2.财政投入较少且分散，地方匹配资金较难落实，参与部门多，影响梯田修建项目的质量和实施

近年，黄土高原旱作梯田建设虽然有全国坡耕地水土流失综合治理项目、 农发水土保持项目等国家投资，也有发改委、老区办、财政、农业、国土等多部门的投资，但还存在条块分割、各自为政情况，没有形成共同集中连片治理合力， 坡耕地治理、整体治理推进缓慢，与黄河流域高质量发展、与人民群众对美好生活的需要相距甚远。存在整体财政投资较少的问题，如全国坡耕地水土流失综合治理项目平均一个县只有一个项目区，且项目投资1 000万元、 地方配套250万元， 需要完成500～1 000 hm2梯田及其配套工程。这些坡耕地实施项目县均为水土流失重点防治县，也是贫困欠发达地区，财政拮据，配套资金较难落实， 且近年多被整合，除少数县集中投资开展宽幅水平梯田修筑外，大多数县的资金均用于其他项目。根据2016年甘肃省调查，多部门开展梯田修建项目，存在项目建设内容相似，不同部门补助标准、验收标准差别较大的情况， 造成项目标准低甚至项目重叠， 导致当地实施土地协调困难， 严重影响了项目的实施和质量。

3.由于投入不足，导致新修梯田的田间道路和生产道路质量堪忧

通过2012年以来陕北较大暴雨调查表明，由于新修梯田的田间道路和生产道路缺乏排水设施，人工工资大幅度增加，部分埂和坎压实度没有达到设计要求等原因，致使极端暴雨情况下，新修梯田也存在严重的水土流失问题。 如对2017年“7·26”暴雨调查得知田间道路和生产道路已经成为黄土高原水土流失的主要土地利用类型。 在子洲县岔巴沟调查中发现，由于新修梯田缺乏管理与排水设计，埂坎不完整，生产道路、田间道路不具备排水设施条件，梯田群与道路在此次暴雨中毁损严重，致使下部农户一孔窑洞被淹，形成安全隐患。

4.人工窄幅梯田和当前新修较窄田面梯田不能适应现代化农业的要求

经济社会发展进入新时代，农业现代化正在到来，大量农业机械将取代人工，但目前梯田田面宽度小于耕作机械回转直径， 没有机械回旋余地， 不利于提高农业机械作业效率。根据研究，最小的农机回转直径达到10 m，而人工窄台梯田和新修窄幅梯田梯田田面宽度都小于10 m，不能满足当前经济社会发展的需要，这就是不平衡不充分主要矛盾的体现，已经制约了当地农业现代化进程。

5.旱作梯田存在较为严重的撂荒问题

在2016年由国家发改委组织的全国坡耕地水土流失综合治理2013—2015年评估工作中发现，不仅人工窄幅梯田存在大量的撂荒问题，而且项目新修改梯田也存在少量的撂荒问题，主要原因是随着我国城市化和工业化进程推进，大量的农村青壮年涌入城市打工，除过年期间外的其余时间均在城市工作生活，造成留在农村的人口都是老弱病残的现象。这些“空心村”劳力不足影响着梯田耕作， 同时也由于新修梯田减产、人工窄幅梯田产量不高、梯田集中在离村远的地方等原因，导致当前部分梯田撂荒较为严重，因此在建设过程中需要关注这些问题。

三、大力建设旱作梯田对策及建议

1.开展黄土高原旱作梯田普查评估工作，全面掌握其成效和存在问题，制定国家层面的规划纲要

根据对黄河流域七省 （自治区）关于全国坡耕地水土流失综合治理项目调研和黄河水利委员会绥德、天水、 西峰水土保持科学试验站60 多年来水平梯田持续观测效益分析考察， 黄土高原水土保持坡面措施中，防治功能最强的就是水平宽幅梯田，治理好的梯田即使遇到百年一遇的暴雨，也几乎没有水沙下坡。 因此开展坡耕地水土流失综合治理工作尤为重要， 将25°以下坡耕地整治为水平宽幅梯田是黄土高原生态保护和高质量发展的必然选择。 同时，大量适宜整治的坡耕地和人工窄幅梯田需要整治，为坡耕地水土流失治理提供了充分条件。

2.提高梯田的治理标准，加大投资开展宽幅水平梯田建设，实现生态安全和粮食安全

近年水土保持及相关部门的梯田建设过程中，投资明显不足，与当前生态保护和高质量发展要求相差甚远。 从治理标准方面看，当前治理仍然停留在低标准低质量的水平上，因此不仅要在投资上加大力度，而且要提高梯田治理的标准，以当前装载机和挖掘机为施工设施，建设水平宽幅（宽度大于10 m）梯田治理，大量改造人工窄幅梯田， 提高配套田间道路、 生产道路以及相适应的截排水设施的标准。 地形坡度大于25°时应退耕还林还草或自然生态修复；15°～25°的坡地结合地方农业种植结构调整需求， 因地制宜采取修梯田并种植经济（果）林等措施；15°以下的坡耕地， 建设10 m 以上的宽幅高标准水平梯田。 每年安排50 个水土流失重点防治县， 每县每年最好能设置1 亿元的投资规模， 集中5年时间完成坡耕地和人工窄幅梯田高标准综合治理。 最好能够把项目集中到一个部门负责实施和管理，开展坡面水土流失综合治理工作，便于协调管理， 确保黄土高原水土流失重点防治县实现在坡面上的全面治理， 达到既生态保护又体现高质量发展的目标。 这样不仅具有防治水土流失、改善生态环境的功能，同时具有增加粮食产量， 实现生态安全和粮食安全的目的。

3.创新坡耕地和人工窄幅梯田综合治理管理机制，提高梯田利用效率，实现黄土高原农业现代化

小面积梯田不够集中和部分梯田出现撂荒现象是当前梯田建设中存在的最为严重的问题， 应充分利用水利部制定的“先建后补、以奖代补” 等政策， 发挥政府投入撬动作用， 调动社会力量和群众参与治理的积极性。 由“要我建”转变为“我要建”， 全力消除整治后土地的荒芜现象。 同时梯田建设要为流转土地、实现规模经营、 发展特色农业种植、调整农业产业结构、生态宜居、清洁生产和建设美丽乡村等提供基础支撑。在今后工作中需要结合脱贫攻坚，探索开展节水奖励、生产补贴与旱作水平宽幅梯田建设相关联的政策机制，主动与其他脱贫机制相衔接，配合政府和社会的力量， 努力帮助农民走上脱贫致富道路， 实现黄土高原农业现代化。

4.结合当前实际情况，开展旱作梯田科研工作，解决生产中亟须解决的问题

由于当前已普遍采用挖掘机和装载机开展水平梯田的修筑，而埂坎修筑没有相应的设备， 需要人工完成，因此需要引导有关企业开展筑坎和筑埂机械化设备的研发工作。 开展水平宽幅梯田新标准的试验研究工作，即针对先进的施工设备开展最优断面设计，包括确定田面宽度、坎高及外坡，以期找到最优断面，并计算每亩梯田土方及台班量，在此基础上制定合理的施工方案。 大力开展宽幅梯田高埂坎的科学利用试验研究，尤其注重关于高埂坎上种植名优特产植被利用形式的探索，既能减少水土流失，也可以增加农民收入。 开展农业现代机械耕作示范推广研究，带动老百姓开展现代化农业， 尽量减少人工直接从事农业生产工作， 降低人工费用成本，实现农业现代化。构建黄土高原梯田实时监测体系， 利用现代先进的无人机技术、遥感技术、VR 技术、GIS 技术、5G 技术、 智能技术和大数据等开展梯田水土流失、 生态环境和粮食生产等预测、预报和预警，实现黄土高原梯田水土保持、生态安全、粮食安全数据共享， 黄土高原流域管理和区域管理相结合， 强化流域管理机构对于梯田管理和保护的职能， 全面实现梯田现代化监测。