东平湖蓄滞洪区移民经济可持续发展的思考

程珊珊，姚 丽

（东平湖管理局东平管理局，271500，东平）

东平湖是黄河下游最大的蓄泄洪区，同时也是黄河、长江、京杭运河、汶河四水交汇枢纽，在国家水资源南北配置、生态环境保护、地方经济发展中起着举足轻重的作用。 由于土地的减少、资源匮乏、蓄滞洪水的不确定性等特殊情况， 造成该地区经济落后， 长期处于国家级贫困县序列。

一、东平湖移民的历史形成

1950年7月，黄河防汛总指挥部发布的《关于防汛工作的决定》中确定东平湖作为黄河自然滞洪区。 1958年7月，经国务院批准，东平湖自然滞洪区改建为能蓄洪运用的反调节水库，东平湖水库建设要求水库占用区内群众全部迁出。 1959年，国家为救灾和支援边疆建设组织大规模的库区移民外迁。 1963年水库工程改建，确定水库“以防洪为主，有洪蓄洪，无洪生产”，原工程移民在非蓄水期有条件返库生产时开始陆续返迁。然而，1949—1996年46年间，东平湖先后7 次分滞黄河洪水，造成巨大经济损失及24.51万人迁徙。 东平县成为全国第二大移民县、山东省第一大移民县。

二、东平湖移民经济发展四个时期

水利移民具有特殊的经济结构、文化结构、政治结构，是社会整体结构中的重要组成部分。 特殊地理环境及生产、生活方式促成了这个群体在经济社会中的不同表现形式。

1.经济停滞期（1958—1985年）

1958年，建设东平湖水库，移民数量大、时间紧、任务重，安置标准低，群众紧急搬迁，多数移民温饱成为问题。 1963年，国务院批准东平湖水库运用方式为 “以防洪运用为主，有洪蓄洪，无洪生产”后，外迁移民陆续返库恢复生产。 由于移民返迁数量大，遗留问题多，成为山东省贫困地区之一。

当地政府成立专门组织负责移民安置和生产自救。 凡是以水上生产为生活来源，同时又有水上生产技术和工具的，在湖外建设移民新村成立移民渔业大队， 继续从事水上生产。对于没有水上生产技术和工具以农业为主的内迁户， 安置到土地较多、生产容易安排的村庄，组成移民农业大队，从事农业生产。 移民住房主要采取移民户备料、生产队援建、适当实助的援助原则，通过国家移民经费建房、买旧房、搭简易棚、借住和租赁民房等形式解决移民居住问题。 这一时期扶贫工作的重点主要是安置和生产救济，另有少量扶持资金，地区经济发展缓慢。

2.经济复苏期（1986—2001年）

十一届三中全会以后， 党和政府十分关注水库移民存在的问题。从1986年到1990年经多次调研修改，编制实施了第一期东平湖水库移民规划，规划投资1.18 亿元。 按照中央关于解决水库移民遗留问题处理的工作方针， 从单纯安置补偿转变为扶持生产的“开发性移民”。 把移民安置、 扶贫开发和库区建设结合起来，坚持自力更生为主、国家扶持为辅， 批复了一批投资少、 周期短、效益高的项目。兴办了一大批社会公益和生产建设项目， 移民企业及副业年利新增税672.8万元，安排移民劳动就业1.2万人， 有效缓解了移民群众生活、生产困难，库区移民经济和库区建设开始起步。

3.库区开发建设高峰期（2002—2007年）

2002年，国家加大水库移民遗留问题处理力度，按照水利部关于解决中央直属水库移民遗留问题的处理意见，编制了东平湖水库移民遗留问题处理规划， 规划总投资6.74 亿元。重点对69 个移民村实施了打井、改造涝洼地、建设排涝站、治理沙化、疏挖排水沟、修建交通道路，建设蔬菜大棚，扶持发展种植业、养殖业重点户等项目。

4.后期扶持期（2006—2015年）

2006年5月， 国务院颁布实施《关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》， 确定自2006年7月1日开始，对东平湖库区农村移民连续20年每人每年补助600 元。对整体搬迁移民实施资金直补， 截至2011年东平湖库区累计发放移民直补金6.02 亿元， 实施后期扶持项目1 390个，拨付资金1.62 亿元。 移民人均年收入达到6 936 元，比1985年增长了25 倍，人均占有粮食1 013.3 kg，比1985年增长了6.95 倍。到2011年，库区农、林、牧、渔总产值达到55.52 亿元，粮食总产值7.01 亿kg。经过20 多年的建设，库区移民安置和农业生产得到了初步改善， 经济发展初具规模， 有效缓解了移民生活生产困难，维护了库区的社会稳定。

三、东平湖移民经济可持续发展存在的问题

随着国家精准扶贫战略的实施,不断加大移民的后期扶持， 以及所处地域资源匮乏和水生态保护的要求， 东平湖还存在一些短板问题需要破解。

一是库区土地资源少。 修建东平湖水库淹没了大面积的耕地，加之，近年防洪工程建设、南水北调中线、运河复航、水生态修复等多个大型水利工程和生态保护工程项目在东平湖实施，移民土地进一步减少，人均固定收益土地不足0.6 亩（1亩=1/15 hm2），且分布不均，多为山坡薄地。 一级湖12.9万人没有固定收益土地，其中渔民和半渔民仅靠湖内和出外捕捞为生。

二是移民居住条件还未得到完全改善。 沿湖移民搬迁至湖堤以外居住，人均宅基地仅18 m2。 多年来，随着外迁移民返迁和人口自然增长，移民人数大量增加， 宅基地无法扩展，致使移民居住十分拥挤，有的四代人挤居在建库时安置的危房内。

三是库区公益事业、基础设施建设薄弱等问题依然存在。 库区有6.66万hm2土 地 旱 不 能 浇，10.66万hm2土地涝不能排。 大部分中小学校教育设施短缺，移民子女教育质量偏低。 库区医疗卫生保健条件落后，移民群众就医比较困难。人畜饮水配套不完善。

四是移民区产业结构不合理。东平湖作为南水北调蓄水库，环保治理力度很大。 沿湖传统主导产业如沙石开采、粉条加工、禽畜养殖、水面网箱养鱼等传统产业关停并转，造成大量劳动力闲置。

五是移民群众观念落后、人才缺乏。 湖区群众长期受水患影响，固定资产少， 吃救济、“等靠要” 思想较重。 老湖镇71 个行政村7.2万人，其中整体搬迁移民村40 个，人多地少，无法发展农业种植。 随着当地大规模社区建设， 群众搬迁上楼后亟须解决就业问题。 当地年轻人纷纷外出打工，村中形成大批留守妇女，这部分人因照顾孩子和老人，地区经济发展受限。

四、库区移民经济可持续发展对策

应坚持水库移民后期扶持与扶贫开发紧密结合,认真落实“新农村建设”、“强村富民”战略，充分调动各方力量， 发动移民群众共同参与，夯实移民集体经济,不断增加集体经济总量，改善移民生产生活条件，实现移民脱贫致富与环境保护双赢。

1.坚持人水和谐的经济发展理念

移民经济可持续发展和水生态环境保护的目的都是为了满足人民的美好生活需要，经济发展与生态环境保护相辅相成、相互促进。 黄河治理保护上升为重大国家战略层面是东平湖生态保护的重大机遇，也是经济发展的强力支撑。 发展经济要在加强环境治理基础上推动经济发展,坚持在发展中保护、在保护中发展。 高标准保护好东平湖生态，厚植移民经济的可持续发展， 就要放大生态优势，打造区域生态高地。

2.以人为本强化基础设施建设

基础设施建设是改善移民群众生产生活条件、构建和谐社会、建设社会主义新农村的要求，也是发展移民经济的民心工程。 建设宜居宜商的移民小城镇，科学统筹安排，合理建设居住区、商贸区、工业区，完善学校、医院、养老、商超、农贸市场、广场公园等基础设施，不断提高小城镇的吸纳和承载能力。 要合理利用土地资源，强化产业支撑，着力引进一批劳动密集型产业， 创造更多就业岗位。要充分发挥乡镇自身优势，找准目标定位，做实基础性工作，引进有实力、业绩好、品牌强的大企业，提升产业层次，延伸产业链条。

3.建立完善的社会保障和救助机制

加强扶危济困, 促进社会保障兜底脱贫。 对移民适龄子女， 除享受国家统一的教育资助政策外, 还可以利用移民扶持基金或移民社区集体经济收入适当给予救助。 对参加新型农村合作医疗后个人缴费仍有困难的贫困移民，适当给予补助。

4.构建政府经济服务体系

政府要将移民服务工作关口前移，实现多部门参与，充分运用大数据、云计算等现代化信息手段建立政府服务网络。 加快推动新旧动能转换，一方面培育壮大新动能，突出发展生态环保经济，培育新产业、新业态、新模式；另一方面实施全产业过程跟踪服务，要帮助企业化解上下游产业链堵点和难点，增强企业抗风险能力。 完善公共就业服务体系和公共创业服务体系，建立健全就业援助制度，通过开展创业服务，协助提供创业培训、项目论证、创业指导和跟踪扶持等系列服务。 积极引导东平湖蓄滞洪区移民转产转业， 拓宽就业渠道，除从事传统渔业养殖捕捞的渔民外，通过与大中型企业对接，定向培训1 300 名学历较高、素质较好的年轻人转业为企业工人，为新移民拓宽了就业道路，改变了以传统渔业为生的谋生形式。

5.大力培植本土特色水产经济

按照国家《美丽中国建设评估指标体系及实施方案》， 以黄河高质量发展为契机，加快淘汰老旧、低效产业的升级改造， 建立新能绿色经济链。 必须坚持生态美、产业兴、百姓富的可持续发展之路，把生态保护放在第一位。 东平湖淡水资源丰富是最大的特色，立足实际、发挥优势，加大水产养殖力度，要实施生态养殖，注重品牌建设，推动产业融合。 突出“湖里”“湖外”两个区域，实施大湖面增殖放流，强化人放天养、生态养殖。 发展池塘养殖，积极探索大水面生态渔业发展模式，实行品种养殖集约化生产、公司化运作，实现由“打鱼”向“养鱼”的转变。 打造“东平湖”区域水产品牌， 努力把水产业打造成特色、富民产业。

6.加快农业产业化进程

坚持山水林田湖草系统治理，把治水与治山、治林、治田、治湖、治草结合起来， 促进生态系统各要素和谐共生。 牢固树立生态优先、绿色发展的意识， 切实构建绿色农业产业体系。 要充分利用和放大农业资源特色优势，以引进现代农业、农业产业化重点龙头企业为抓手， 依托本地资源和市场优势， 引进产品附加值高、市场竞争力强、品牌影响力大的农业产业化龙头企业， 持续巩固和提升农业产业发展优势。 培育壮大农业龙头企业，引导群众步入“龙头企业+基地+农业专业合作社+农户”的产业模式。 延长产业链条，做深做实产品深加工， 要鼓励现有农业企业发挥龙头带动作用， 通过建基地带农户、强龙头增效益，建立生态循环产业园，构建生态闭环模式，推动现代农业转型升级。 要加快农业种植结构调整， 在不破坏耕地红线，保证粮食安全的基础上，因地制宜、强化引导，制定政策、调整结构，延长农业产业链条， 提升产品附加效益，追求土地效益最大化。

7.生态保护与文化旅游产业深度融合

东平湖水域辽阔、天然湿地面积大，且有深厚的文化底蕴和优秀的人文景观，是山东省文物大县和旅游大县。 依托水库风景区和移民村特有的自然人文资源等, 大力扶持发展休闲农业和乡村旅游产业, 建设观光、休闲、度假等特色旅游移民村。 把水产养殖与科普、民宿、休闲、垂钓、渔家乐和渔事体验、渔文化等文旅元素相结合，不断培育衍生新型产业形态，把生态效益转化为经济效益、 社会效益。 坚持走生态美、产业兴、百姓富的可持续发展之路。 目前，东平湖比较有代表性的移民文旅项目有古色古香的史楼村、 时尚现代的凤凰社区国际拓展基地、 东平湖水浒影视基地。 除此之外，东平湖—白佛山国家5A 级景区、 腊山国家3A 级景区、建设中的泰安港—东平湖航道，都在为东平湖经济可持续发展蓄积能量。