领导干部自然资源资产离任审计现状探讨

刘荣莉

(湖北第二师范学院 管理学院，武汉 430205)

自十八届三中全会正式提出自然资源资产离任审计以来，我国的生态文明建设取得了很大成效，进行自然资源资产审计的相关法规和实践工作快速地进行中；十九大强调，必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，像对待生命一样对待生态环境。在建设“美丽中国”的道路上，自然资源资产离任审计备受关注。[1]

在实施领导干部自然资源资产离任审计中，发现存在很多问题，因此要采取相应的措施，促使领导干部自然资源资产离任审计工作有效开展。

一、领导干部自然资源资产离任审计内容和目标

领导干部自然资源资产离任审计指的是依照相关自然资源保护条例及环境等法规对领导干部所管辖或者责任划分中的自然资源的保护、利用和开发等行为的合法性和真实性进行全面的检查和审计。其中也包括对以上自然资源的污染治理，环境保护等活动的鉴定和评价，看其是否符合我国各项政策与规定，以及自然资源的使用和开采以及留存是否符合相关的规划和行为指标。用这种审计方法，能够较为合理和客观地评判在领导干部自然资源资产离任审计中的成果。

(一)审计目标。审计目标是指审计人员通过审计所期望达到的目的和要求，它是指导审计工作的指南。审计目标可分为审计总体目标和审计具体目标两个层次。[2]审计总体目标就是被评价的受托经济责任的履行情况。领导干部自然资源资产离任审计的总体目标，是对在任期的领导干部所管辖范围内的自然资源的利用、规划、控制以及开采等方面进行全面的监督和审计，责任到人，责任到事，做到事前计划，事中监督和事后控制，进而促进生态文献建设，监督和激励领导干部在工作中重视环境保护和自然资源为中心的思想，形成持续经营发展，健康的经济增长模式。

(二)审计内容。领导干部自然资源资产离任审计的主要内容为：对我国领导干部的责任执行情况是否到位，是否按照我国相关法律法规在执行；是否在工作过程中重点关注自然资源的规划和保护；再者，对我国自然资源保护政策是否落实到位，是否将生态环境的保护纳入到当地的经济发展规划中去。

二、领导干部自然资源资产离任审计与环境资源审计和领导干部经济责任审计的关系

领导干部自然资源离任审计是一种结合了经济审计和自然环境审计的新型审计方式，在十八届三中全会上，提出了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，文件明确提出，领导干部自然资源离任审计必须实行责任到位，时效终身。这个文件是结合了此前众多学术成果和专家论证成果，并在众多决议和建议中提出来的并结合我国各个地区的实际情况，最终形成了此文件。文件在比率指标体系、指标评价体系、各类财务定量指标结合决策指标体系方面做出了较大的突破。洪承旭(2002)认为，领导干部自然资源离任审计的标的应该在发展能力等财务比率指标体系、资产保值增值率、主财务效益状况这三个方面才能确保效率；刘世林(2006)认为，领导干部自然资源离任审计的标的应该在反映上级任务落实的指标、反映民生工程投入的指标、反映财政收支情况指标这三个方面。

三、开展领导干部自然资源资产离任审计的意义

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对领导干部自然资源离任审计提出了新的要求，对审核和评判领导干部自然资源离任审计方面提出了八项制度构成的综合性指标，将领导干部自然资源离任审计的评审和评判最终结果首次纳入我国干部绩效考核的评判体系中去。改革审计管理体制，组建中央审计委员会，是加强党对审计工作领导的重大举措。要落实党中央对审计工作的部署要求，加强全国审计工作统筹，优化审计资源配置，做到应严肃问责，努力构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用。党的十九大报告提出，像对待生命一样对待生态环境，统筹山水林田湖草系统治理，实行最严格的生态环境保护制度。[3]领导干部自然资源资产离任审计是当代中国生态环境治理的需要，是基于中国特色的环境制度创新，是国家审计在党和国家监督体系中发挥作用的重要方式。

领导干部自然资源资产离任审计的推进与开展是生态文明建设的必然结果，是生态文明建设的必然保障，也是生态文明建设的重要里程碑。在保护我国自然环境，优化经济增长的方式和质量上，开拓了一个新的方向。

(一)充分发挥审计的监督功能，推动全方位治理。对领导干部自然资源资产离任审计制度的创建是我国审计历史上的一个重大突破，也是我国审计监督职能的完善，对于推进依法治国、审计、国家治理提供了有力保障。[4]

(二)完善领导干部考核制度的需要。十八大报告中明确指出了生态文明建设的重要性，并多次突出对于生态文明制度建设的重要目的，将环境的保护，自然资源的破坏以及生态效益加入到经济发展绩效考核的评测标的中去。在领导干部自然资源资产离任审计中，建立体现生态文明要求的奖惩机制、考核办法、目标体系。促进环境友好的可持续发展绩效考核、考核制度向资源节约制度转变。

(三)助力经济发展方式转变，强化生态责任意识。我国近几十年来，经济的发展突飞猛进，但在发展初期，忽视了经济发展的质量，过于追求数量的增长，造成了自然资源的破坏和环境的不断恶化。对此，政府及时发现问题，并迅速转变了发展思路，将粗放型的经济增长转变为结构型的经济增长，保护环境的同时追求高质量的经济增长。所以，在领导干部自然资源资产离任审计的过程中，将自然资源的保护，必须加入到绩效考核中去，以从上往下，高屋建瓴的方式保护我国的自然环境和自然资源。

(四)推进自然资源的合理开发利用，加速生态文明的构建。自然资源对人类的发展和生存起着至关重要的作用，但由于自然资源的稀缺性，必然需要合理使用和规范科学的使用，如果随意消耗和肆意开采，将会给社会甚至整个人类世界带来毁灭性的后果，因此，在当前我国自然资源已经受到一定程度破坏的情况下，我国领导干部自然资源资产离任审计成为当务之急，将我国自然资源的合理开发以及合理利用放到了首位，只有保护好我们的自然资源，才能确保我国经济发展的可持续性，加大推进低碳发展、循环发展、绿色发展，形成保护环境和节约资源的生活方式、生产方式、产业结构空间格局，从根本上解决自然资源的恶化，形成一个合理的自然资源消耗体系，也为我国人民创造一个优美舒适的自然环境。

四、开展领导干部自然资源资产离任审计面临的难点

(一)领导干部缺乏环保自主意识。习近平总书记多次强调，生态文明是中华民族永续发展的根本大计。生态文明建设使人与自然和谐相处，强化自然资源资产保护和改善是促进生态文明建设的关键。自然资源资产离任审计自被提出以来就受到了党和政府前所未有的重视。[5]自然资源资离任审计作为资源资产的“经济卫士”，促进了生态文明社会建设进程。但目前仍存在把经济发展作为头等任务，形成了唯一追求GDP的思维惯性，导致个别领导存在经济建设与绿色生态文明建设间难以做到正确取舍，环保自主意识不够强烈的问题。

(二)自然资源资产数据不集中，没有统一口径。众所周知，要想顺利开展审计工作，就必须对自然资产价值进行科学地量化，但是自然资源种类多、数量大，分布不平衡，不同种类的自然资源的特点也大不相同，开发利用现状复杂。由于目前编制自然资源资产负债表方面还处于起步阶段，自然资源资产确认方面还面临着许多技术、观念和制度方面的障碍，尤其一些矿产资源，大多在地下，借助现今的科技手段还不能完全探明具体的储量，另外水资源流动性较大，更为测量工作造成了很大的困难，无法清晰、持续地反映自然资源资产的存量和变动情况。产生这些问题的原因主要表现在以下几个方面：一是自然资源资产底数不清，信息基础薄弱甚至缺失。领导干部任职前未对所辖区域内自然资源资产状况进行过盘点或交接，离任后也没有对此方面情况进行界定。审计数据来源是依靠各个主管部门提供的现有数据，数据断档情况大量存在，难以满足审计需要。即使审计能从一些主管部门得到一些信息和数据，也是零散的，缺乏全面性、系统性。二是审计取证工作量大，定性困难。开展自然资源资产离任审计涉及到政府、环保、国土、发改、农业、林业、水利、地矿、财政、税务等众多部门。由于这些数据分散在多个职能部门，提取难度较大。且数据涉及分布、数量、质量、权属等诸多方面，有的能够说明分布情况，却不能提供存量数量；有的只有数量，却不能反映其质量。[6]

(三)审计人员对于资源资产审计实践不足，缺乏专业性和技术性。由于领导干部自然资源资产离任审计尚处在探索之中。对于领导干部自然资源资产管理制度的合规性、合法性还有自然资源资产开发利用的经济性、效率性和效果性按照审计程序进行，需要投入大量的人力和物力。[7]自然资源资产离任审计的对象是土地、水、矿产、森林、大气等等，在客观上要求审计人员在审计过程中将常规审计方法与相关专业技术有效结合。但现实条件是基层审计机关人员中既懂财务，又熟悉计算机、工程造价、自然资源资产等复合型人才是非常少的。领导干部自然资源资产离任审计是一项跨专业、超职能的审计工作，需要土地和环境保护、森林测绘、水文监测、矿产勘探等方面的专业技术人才。按照现有的审计力量能够全覆盖、高质量达到审计效果是很困难的。

(四)审计问题跟踪解决不到位。自然资源资产审计中发现的问题，涉及到方方面面，有环境污染、森林滥砍滥伐、违规占用土地等等，由于问题形成的原因复杂、时间跨度长，有些是特定历史原因造成的，有的甚至是当地政府领导直接干预造成的，有的是决策、选址不当造成的等等，由于地方财力人力有限，对于发现的问题跟踪整改过程中存在部门与部门之间互相推诿，使得审计发现问题难以得到解决。

(五)审计责任界定困难。自然资源涉及的方方面面极其复杂，对于审计过程中所发现的问题是历史遗留还是现实因素，尚未有适当的判断方法。对于跨区域和流动的自然资源，更是无法准确地判断责任方的归属问题。实践先于理论的发展，是目前我国自然资源资产离任审计面临主要问题之一。[8]我国陆续颁布环保方面的法律，如《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国水污染防治法》等，但是却没有专门针对环境审计的法律法规，使审计人员在审计过程中，往往只能根据相关政策的规定来进行定责，主观程度较大，审计的力度和效果会受影响。此外，由于资源种类的多样性以及地区之间实际资源情况存在较大差异性，难以制定通用指标评价体系，虽然有学者开始对评价指标体系进行研究，但尚未取得较为公认的成果。

(六)“离任审计”工作量大。审计人员既要有经营财务管理的专业知识，也要了解自然领域的相关知识；既要对搜集到的数据进行整理分析，也要进行实地走访核对已有数据；要对领导任期内履职情况进行考核，也要对领导干部离职后自然资源资产恢复情况进行评价。这对于没有经验借鉴的审计人员来说，工作量非常大，潜在地降低了审计效率。

五、完善领导干部自然资源资产离任审计的对策建议

(一)健全资产管理制度，完善审计法规依据。审计组实地调查了解后，会关注重点，探讨制定“领导干部自然资源资产离任审计”任务和实施方案，检查与审计重点相关的自然资源资产管理制度的建立及执行情况，在实践过程中会检验这些制度的科学性和有效性，从而客观对领导干部任期内自然资源资产管理制度的实行措施合理性进行评估，进而促进自然资源资产管理制度的健全和完善。湖北省审计厅在2016年出台《湖北省领导干部自然资源资产离任审计操作指南(试行)》，并于2017年1月中旬下发全省审计机关执行，在审计过程中审计人员注重收集、整理、学习相关法律法规和政策，为审计工作提供充分、准确的法规依据。如常州市金坛区审计局2016年试水乡领导干部自然资源资产离任审计时，收集了该区水资源论证、节水及取水许可、指标控制以及《水利基础设施建设资金管理办法》等制度。使各级领导干部牢固树立和践行新发展理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，推动形成绿色发展方式和生活方式，才能促进自然资源资产节约集约利用和生态环境安全。[9]

(二)构建数据共享平台。在信息化时代下，需要对各种分散的数据可以通过数据共享平台将其进行整合与共享，为审计人员在审计领导干部自然资源资产离任审计的时候提供数据支持。[10]

1.构建信息库联网平台。自然资源相关部门应该建立良好的合作关系，运用大数据互联网技术构建各部门之间的信息共享平台，实现对数据的实时监控。已有的监管结果可以积累完善审计人员的审计经验，从而在审计工作中提高效率。

2.有效利用建立的数据信息库。自然资源资产数据复杂，种类繁多，需要专业团队复杂对数据的筛选，提高数据的可利用性。

3.利用社会各个方面的资本进行合作。信息化时代，一些专业机构的研究成果很多，审计机关应该加大和相应机构的合作，已取得其技术成果及研究成果，对数据信息库进行补充和完善。

(三)运用先进技术手段，创新审计方式和方法。随着现代科技的快速发展，越来越多的自然资源资产管理机构采用地理信息技术对业务数据进行存储、管理和使用。所以要求审计人员要运用先进的技术手段，创新审计方式，防范审计风险来达到审计目标。要实现审计方法和方式的创新，首先建立大数据分析平台。在审计过程中，大数据分析平台可用于在线数据监测管理、排污费收取等方面的审计。其次是开发审计应用软件。审计机关应根据审计中的经验和想法去开发“量身定制”的审计软件应用平台，为审计结论提供更有效的数据，审计过程更加便捷高效。

(四)建立完善追责机制。对于自然资源资产的审计，不仅可以有效遏制领导干部为了追求经济发展而掠夺式开发自然资源以及漠视生态环境的行为，而且可以增强领导干部对自然资源资产的保护意识及责任意识，促使其在任期内承担起合理开发利用自然资源资产应承担的责任。只有建立合理、明确的追责机制，才能更加有效地促进领导干部树立绿色发展理念，推动领导干部切实履行自然资源资管理和生态环境保护责任，才能保证审计整改落实到位。

1.明确产权制度。产权制度清晰可以使“离任审计”主体责任明确，自然资源资产能得到有效保护并实现预期效果。在领导干部自然资源资产离任审计中要清楚产权边界，强化资源处置权力，准确分配区域资源，形成合理的资源格局。

2.明确责任人在工作传递过程中担当的责任。对领导干部进行自然资源资产离任审计时候，应该对各主管部门进行上下游的责任链条，如因为水利部门改制水质导致农田受到污染，就应该追究上游水利部门的有关责任人责任。

3.加强后续跟踪落实力度。加大对后续自然资源资产的修复情况以及相关部门对失职或渎职的责任人进行惩戒。现今各个单位网站会对审计结果进行公示，主管部门清楚地可以看到存在问题及改进情况，对严重损害生态文明建设的领导干部相关行为，审计人员对应的审计结果交于纪检部门或其他拥有执法权的部门，对有关领导干部给予处分。

(五)建立分类分级审计评价指标体系。如何评价离任领导干部在自然资源资产管理和生态环境保护中的责任在于评价体系制定得是否科学、合理。首先，制定自下而上分类制度。其次，审计机关应当依据区域性自然资源资产特有特征实际制定评价指标体系，设计出可操作的评价指标体系。按照领导干部对自然资源资产任期内履职情况进行定量和定性评价。

此外，如果自然资源的产权不明晰，容易产生资源被过度利用的问题，审计的界限也很不清楚，审计结果不能得到保证。自然资源的产权包括所有权和使用权，因所有权属于国家，产权确认的重点在于使用权的有效划分，对于动态的自然资源可以结合空间和时间进行综合考虑，产权的确认是自然资源资产离任审计基础。

(六)鼓励社会公众参与监督领导干部自然资源资产离任审计履职情况。首先开通媒体宣传环保的重要性相关知识和认知自然资源资产简单评价指标来判断对领导干部履职情况，进而进行监督，发现不尽责的行为，可以有渠道匿名进行举报，及时跟踪调查，实现事中审计。