婴幼儿托育服务的国际经验与启示

沈 婕 朱 雯

(1.湖南女子学院，湖南 长沙 410004；2. 湖南省人民政府直属机关第二幼儿院，湖南 长沙 410004)

婴幼儿托育服务已成为各国普遍关注的民生需求问题，完善婴幼儿托育服务也成为各国社会公共服务体系建设的重要内容。根据国家统计局公布数据显示，自2016年我国实施鼓励生育的 “全面放开二孩” 政策至今，人口出生率未增反降，并未达到其政策设计的预期效果，究其原因，婴幼儿托育服务问题是影响生育意愿的重要因素[1]。一些发达国家婴幼儿托育服务政策和管理监督方面起步早，且积累了一定经验，做法值得我们思考与借鉴。

一、 发展婴幼儿托育服务的共性缘起

梳理发达国家发展婴幼儿托育服务的缘起与发展，发现受不同的政治、经济、文化等多因素影响，各国开展婴幼儿托育服务的时间、内容、措施、效果不尽相同。但随着社会公共服务发展的需要、性别平等的推进、婴幼儿早期教育价值得到肯定，这三点契机是推动其婴幼儿托育服务走在世界前列的共性缘起。

第一，家庭照护职能的不断外溢，对各国社会公共服务领域的婴幼儿托育服务提出了现实要求。家庭是社会的细胞，社会的发展与进步离不开家庭的支持，家庭与社会的发展相伴相生、相辅相成。随着越来越多的父母双双进入职场承担起社会责任，让家庭原有的婴幼儿照护职能逐渐向社会转移，越来越多的婴幼儿照护需要社会给予支持，催生了社会公共服务领域的婴幼儿托育需求不断增加。

第二，性别平等的推进，发挥了家庭政策在促进社会发展中的功能和作用。随着女性就业率的提升，越来越多的女性打破了传统的性别桎梏，开始走出家庭走向岗位，在职场中实现自我价值。法国的家庭政策可为有3岁以下孩子且有工作意愿的母亲提供母职助理雇佣，以缓解女性因工作与家庭带来的双重压力，提高妇女劳动力市场参与度，推动社会性别平等，发展婴幼儿托育服务便自然成为发达国家家庭政策的共同议题[2]。

第三，婴幼儿早期教育价值得到普遍认可，在世界范围内已经取得了广泛共识。《联合国儿童权利公约》规定，对儿童的照护是社会和家庭不可推卸的责任和义务。联合国教科文组织发布的全球检测报告显示，从出生到入学前这一期间的照护和教育将为个体生命今后的学习与发展奠定重要基础。越来越多的国家加入联合国发起的《达喀尔行动纲领》，开始重视儿童早期照护和权益保障，并为此付出了诸多努力，推动着本国婴幼儿托育服务的健康有序发展。

二、婴幼儿托育服务的国际经验

纵观世界各国托育服务的成效看，发达国家的婴幼儿托育服务已领先于其他国家。在支持体系、管理模式、服务供给、科学监管等方面形成了各自的先进经验，在促进家庭与社会平衡发展、保障儿童权益等方面发挥了积极作用。

1.健全完备的政策支持体系

婴幼儿托育服务的重要性已成为很多国家的共识，发达国家对婴幼儿托育服务政策的关注与投入较早，大多建立了涵盖婴幼儿照护各环节的政策支持系统。日本政府早在1947年就颁布了《儿童福祉法》，明确了保育所的社会福利性质，1993 年起每年为母亲提供福利待遇和时间支持，为企业支付 “企业内托儿补助金”，2016 年出台的《企业主导型保育事业费补助金实施纲要》等政策，规定了托育所的标准、师生比及补助金额，还通过税收补贴、育儿补贴、假期补贴等多种福利举措增加婴幼儿托常服务供给，来缓解家庭的育儿压力，鼓励生育[3]。在瑞典政府将婴幼儿托育服务列为公共产品，分别从政府政策、财政税收、监督管理三方面入手，努力为国民织就婴幼儿托育服务的政策网络，引导托育服务的功能性发展，平衡市场与家庭之间的供需关系，还确立监察局为全体托育服务机构的监察机构，以确婴幼儿托育的服务质量。在英国政府为支持婴幼儿托育服务发展，颁布了《应对保育挑战》等系列文件法规，实行政府财政干预下的投入保障机制与成本分摊机制，有效推动了托育服务事业更好、更快地发展。

2.特色鲜明的管理模式

受政体与文化等影响，各国婴幼儿托育服务的管理模式不尽相同，各有特点。发达国家的管理模式可归为三类：分权模式，集权模式和效率驱动模式。美国是多民族、多种族、多宗教的联邦政府，受自由主义影响，因而美国是婴幼儿托育服务分权管理模式的代表。美国政府倾向将权力下放，给予各州最大的自由，联邦政府只负责宏观战略方面的托育服务政策制定，在联邦政府规定的范围内，各州可根据州情行使教育管理和质量监督权力，如可灵活调整联邦政府下拨的 “儿童保育和发展基金”(CCDF)参数，每州可对本辖区内各类日托班的标准各自立法提出不同要求，这种因地制宜地分权管理模式较好规避了政策的 “水土不服” 问题[4]。澳大利亚是集权管理模式的代表，为给国民提供统一、便捷的、可负担的高质量儿童保育与教育服务，政府在2008年设立了早期教育与儿童保育办公室(OECECC)统筹全澳的幼儿保教事务、制定重大政策，地方政府则只要遵照政策执行实施。效率驱动模式的代表是日本，日本政府给予市场一定的自由和空间，婴幼儿托育事业发展更多的是效率驱动，政府通过丰厚的财政投入促成各类托育机构的蓬勃建立，以平衡市场供应与需求，在政府的政策指导和福利投资引导这两根指挥棒的驱动下，政府辅助规范行业发展，力求婴幼儿托育市场资源达到最优状态。

3.形式多样的服务供给

在美国不同年龄的婴儿有相应的托育机构负责照护，因而将婴儿放到专业的托育机构是非常自然的事情，如infant class 为0-20个月的婴儿提供照护；todder class为20个月—3岁的婴幼儿提供照护；政府还为3岁以下的家庭提供了以日托中心与家庭式托儿所为主，多种方式并存的婴幼儿托育选择。德国为国民提供三类儿童托育服务，有接收出生8周至3岁前婴幼儿的托育中心；接收3岁至学龄前儿童的幼儿园；接收1岁至12岁儿童的日托中心，这些托育机构不论公立或私立，均在德国政府的监管之下运行，力求做到有需求便服务的全覆盖。日本政府为国民家庭和婴幼儿提供种类多样的托育服务供给，这些小规模保育事业、家庭保育事业、居宅访问型保育事业、地方单独事业的保育室、事业所内保育事业以及保育所、幼稚园、儿童园等形式多样的保育服务供给，极大地满足了国内市场的托育需求。

4.严格科学的监管举措

瑞典是高福利国家，政府将婴幼儿视为未来的国家公民，为确保未来的公民有一个良好的开始，政府非常重视婴幼儿托育服务质量，将瑞典监察局确立为监督机构，所有的托育服务机构的运营均需接受其监督。在英国政府制定托育服务督导制度，运用托育机构准入标准和托育质量督导机制，调节和规范婴幼儿托育市场，监控托育机构的保教质量，另外，英国政府还引入Ofsted托育服务登记处第三方监管机构，代表政府行使婴幼儿托育服务的监管权，Ofsted有权根据监察结果采取干预或强制措施来惩戒违法机构[5]。美国的 “幼儿教育协会”(NAEyC)是政府授权认可的托育服务监督和评估机构，该协会定期向社会发布权威监察报告，报告涵盖的质量认证体系(QRIS)涉及教师、环境、内容、健康与安全、营养与饮食等11个方面[6]。各国严格的监管举措，引导着婴幼儿托育行业的健康有序发展，将这一涉及民生福祉的社会公共服务保质保量地惠及国民及其家庭。

三、发展我国婴幼儿托育服务

1.加强政策支持，完善支持系统

发达国家的婴幼儿托育服务制度体系完备，涉及的各个要素与环节呈现系统化有序运行。鉴于此，我国首先应尽快将婴幼儿托育服务纳入经济社会发展相关规划，强化政策引领与统筹，完善顶层设计，建立有利于婴幼儿托育服务发展的上下游行业发展生态圈。政府应从政策支持、财政税收支持、配套时间支持、信息技术支撑、社会支持等方面积极响应，构建环环相扣的婴幼儿托育服务支持系统。如加快出台国家和地方的中长期婴幼儿托育发展规划和实施细则等政策措施，鼓励多种力量投身婴幼儿照护事业发展的各个环节；规范行业标准，加大财税补贴减免扶持力度；探索灵活且与婴幼儿照护服务措施相衔接的父母育儿假期制度；充分利用大数据、互联网等信息技术支撑，加强统计分析与监测管理，精准高效地提供供需信息；加快专业人才队伍建设，在全社会营造友好的婴幼儿托育环境等，为保障婴幼儿托育服务的规范性、专业性、科学性及有效性发展，提供全过程全方位的系统支持。

2.强化协调合作，优化管理模式

我国的婴幼儿托育服务行业发展历经了起步、成型、调整、规范化四个历史阶段，其管理主要由卫生健康部门承担职责，但教育、民政、财政、公安消防、税务、住房城乡建设、发展改革、市场监管等部门都有参与到婴幼儿托育服务事业发展的监管过程中，多头管理、重复管理，不作为与乱作为的弊端时而显现[7]。我国地域辽阔，西部地区与东南部地区的经济差距较大，各地社情民情也各有差异，可尝试借鉴分权模式管理经验，中央做好婴幼儿托育服务发展的中长期发展规划、制度建设等顶层设计，各省(直辖市)政府可因地制宜，协调行业上下游发展链，统筹配置各类所需资源要素，协调政府相关职能部门和群团组织及行业协会作用，各司其职，通力合作，增加服务供给，拓展服务渠道，优化管理流程，提升管理能效，打造能造福一方百姓的婴幼儿托育服务系统，共同推动社会公共服务事业的提升。

3.扩大服务供给及受益覆盖面

国外婴幼儿托育服务供给形式多样，服务方式机动灵活，其中社区托育、家庭互助式托育的经验值得借鉴。我国除发展纯公立、纯私立及公私合营的托育机构外，发展社区托育、家庭式托育也是增加服务供给的有效载体。社区是我国基层管理和社会服务单位，加之 “邻里互助”“远亲不如近邻” 的邻里良性互动关系，决定了我国因地制宜地发展社区托育、邻里家庭互助式托育来满足家庭个性化托育需要，前景可期，大有可为。为缩短服务半径，提高服务效率，弥补公共托育服务供给不足，可鼓励和支持符合资质要求的各方力量积极参与进婴幼儿托育服务供给体系中，个性化针对性地为社区家庭提供全日托、半日托、临时托等形式多样、服务灵活的托育选择，也让更多家庭拥有托育自主选择权。这种社区托育、家庭互助式托育更符合社情民意，可为千百万家庭提供就近、便捷、可信、多样的婴幼儿照护服务形式，可成为有效缓解当前托育供需矛盾，扩大婴幼儿托育服务供给，增加受益覆盖面的有益尝试。

4.加强监督管理，健全监管评价机制

加强婴幼儿托育服务质量监管是发达国家保障托育事业健康发展的重要手段。我国对婴幼儿托育服务的督查与监管尚在起步阶段，信息公开披露与通报制度尚未建立，督查评估的框架、标准、实施细则尚待拟定。婴幼儿托育服务事关千家万户，涉及百姓福祉，必须一手抓发展一手抓监管，两手同时抓，两手都要硬。我国可借鉴美国与英国做法，借助第三方机构力量来督查与监管婴幼儿托育服务质量，定期向社会发布权威监察报告，由市场这双看不见的手来优胜劣汰，确保服务质量。除从硬件、师资、环境等源头严格设置准入标准外，还可以实施诸如星级评价等动态监管举措，设立强制退出机制和惩戒机制，从准入条件、过程监管、质量提升、服务评级、惩戒退出等方面多管齐下，构建科学、严谨的监管评价机制，为家庭提供安全、可信的托育服务。