农业转移人口市民化困境与推进策略*——福建晋江的经验启示

温福英

(福建农林大学 马克思主义学院，福建 福州 350002 )

城镇化发展进入关键转折之后，农业转移人口市民化目标并未如期。2019年《政府工作报告》明确提出，要抓好农业转移人口落户，推动城镇基本公共服务覆盖常住人口。这意味着不仅要将城镇常住农业转移人口落户城镇，并全部纳入城镇基本公共服务范围，真正实现农业转移人口市民化目标。然而，农业转移人口的城镇化、市民化滞后于城市空间扩张现象，农民工转换城市户籍的意愿较低，主动市民化积极性不高，甚至出现逆城市化现象。有序推进农业转移人口市民化，其关键点让农业转移人口享有基本生存机会(包括脱贫机会、就业机会、救助救济机会、流动和迁移机会)、公共服务的享受机会(养老、工伤、医疗、失业、生育保障、住房保障)、公共领域的平等参与机会、平等的发展机会(受教育培训机会、社会流动机会、文化参与机会)，这是推动农业人口市民化的动力所在，也是检验城镇化道路成功与否的试金石。

一、农业转移人口市民化困境

自2015年以来，常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率都在快速提升，二者基本是同步增长， 2015～2018年城镇化率分别为56.10%、57.35%、58.52%、59.58%，对应的户籍人口城镇化率为39.90%、41.20%、42.35%、43.37%，“两率”之间的差距4年一直在16.2%左右徘徊[1]。这意味着16.2%左右的城镇常住人口“无落户”城镇，依然在农村社会和城市社会中徘徊，同样未纳入城市公共服务和社会保障。2017年福建省常住人口3 911万人，城镇常住人口2 534万人，城镇化率为64.8%，户籍人口城镇化率也仅为47.78%[2]。这意味着有665.65万人城镇常住人口而“无落户”城镇。福建省的城镇化还表现在地域上有显著差别。结合福建省农业转移人口市民化进程及实际状况，发现制约农村人口市民化问题如下：

(一)就业的不稳定性

农业转移人口的就业状况、职业稳定性是衡量市民化程度的主要指标。就业状况是反映农业转移人口城市融入的物质基础，更是决定农业人口是否留城、是否愿意获得城市户籍，尤其在部分地区出现逆城市化的今天。只有实现一定稳定、持续的收入，才能保证其享受与市民相当生活的经济基础。郑功成的研究结论表明：“短工化渐成年轻人务工新趋势。”[3]在对80后、90后务工年轻人的200份调查问卷中发现，从事5年以上同一工作的占比率仅为28%，基本上3年内都有换工作的经历占比62%。问及为什么频繁更换工作，工资低占58%，上班时间长、没有假期占42%，上班环境差占32%，没有发展空间50%。就业的不稳定性导致收入的不可预期，经济基础难于得到有效的保障。其次，2017年11个观察点劳动力中调查显示，农业转移人口46.4%主要从事第三产业，其中从事商业、餐饮业、服务业的劳动力达5 423人，占全部劳动力的21.8%。而第三产业的产业层次较低、行业规模小、科技含量低，经营组织模式落后，产业带动能力弱。相应的工资收入低、就业不稳定、失业无保障等问题突出。尤其在经济不发达的城镇，传统产业比重高，后劲不足，第三产业从业人员社会保护水平也最低[4]。

(二)人力资本存量低

人力资本水平高低决定农业转移人口能否在城市具有竞争力，一旦人力资本水平低，即便市民化后也面临着被城市边缘化的危险，而人力资本水平主要是通过受教育程度以及接受技能培训的情况来体现的。农业转移人口与其他群体差异性较大。据福建省2016年对11个全国农村固定观察点 910 个样本户中的 3 268 人中调查资料数据显示：31～40岁的农村劳动力中，小学文化程度占比12.21%，初中文化程度占比59.61%，高中文化占比15.31%，大专及以上的占比12.87%。年龄阶段越大，文化水平越低，41～50岁年龄段，文盲占比0.19%，小学和初中分别为41.22%、49.62%，高中和大学占比仅为6.68%、2.29%[5]。先天受教育水平低，后天培训机会缺乏，造成其在就业发展、人际互动、心理承受能力、劳动保护意识等方面的问题，阻碍着他们的城市梦。

(三)社会交往空间狭小

社会交往网络对农业转移人口市民供给能力提高具有显著影响。交往空间反映一个人所属的社会结构层次、资源和机会的获得、以及生存空间的尺度。农业转移人口社会网络狭小，社会融入度低，缺乏与市民建立交往的机会与途径，他们往往倾向于借助网络“关系”寻找到合适的工作，乡村累积的地缘、血缘关系网络在城市生活的空间重演。经亲人或朋友介绍就业，即“一带一”或“一带多”。该途径是农村劳动力进城就业的主要途径，农村劳动力大多缺乏就业信息的搜集能力和渠道[6]。自发寻找就业机会或通过亲朋好友介绍就业是主渠道，所以，即便就业后，所交往的空间也基本是曾经的熟人圈，而很少建立、发展新的交往空间，包括移居而来的子女，基本都是父母交往圈里的熟人的子女交往。农业转移人口初始的居住基本是在集体宿舍、廉价房、城中村、城郊村等，处于城市社区可望而不可及的地域，始终停留在初始的弱组织里，缺乏强的社会组织。制约了他们在公共与私人领域建立平等的对话关系。

(四)社会保障总体落后

农业转移人口在市民化的过程中，需要有社会保障体系的支撑，分担市民化成本。一方面，农业转移人口进入的是城市次级劳动力市场，这些往往是处于各类保障的边沿或无保障地带。另一方面，由于户籍制度壁垒，很难平等地享受城市公共服务，享受政府补助性住房、子女义务教育、社会保障等公共服务。尽管国家出台一系列政策进行补助，但对于庞大的农业转移人口仍然是杯水车薪，从暂住证到居住证目的是逐渐剥离户籍制度上的各种权利和机会。但现实是很难一步到位，农业转移人口子女教育经费在城市上学的 “两免一补”政策得到很好的落实，但只要是外地户口无自己名下产权房，很难就近就地入学，他们的子女只能在各剩余学校的名额之间进行派位。显然，要读好的学校基本是无门，大多数只能入读一些教育质量偏低的城郊学校。而以目前各城市的房价来看，对于城市工薪阶层都是买房困难户，而对于进城农民房价更是天价。农民工社会保障项目少、社会保障水平低，甚至很多用工企业还存在无任何保障状态。

二、农业转移人口市民化推进分析——来自晋江的实践

(一)构建一元福利制度，促进农业转移人口安居乐业

实现农业转移人口市民化最明显的标志就是通过落户取得城市市民的身份，并享有同等的户籍福利，晋江早在2011年就着手改革原有的户籍制度，“在全省率先推行‘居住证’制度，只要年满16周岁，有稳定住所与稳定就业的外来人口都可以申办居住证，赋予持证人员教育、社会保险、医疗卫生等30项市民化待遇。持证农业转移人口同样享有选举权、保障性住房、社会保险等市民化待遇。”[7]2012年，晋江还放宽了落户条件，将户籍申请者的居住年限要求，从原来的5年放宽到1～2年，再到全面放开落户限制，只要有合法稳定住所(含租赁)，与居住地用人单位依法签订劳动合同者均可将户口迁入居住地。只要有“稳定住所”，“无房也可落户”为农业转移人口进入晋江开辟了“无障碍落户”通道。自2013年以来，越来越多农业转移人口融入晋江，全市常住人口也由2013年204.5万人增加到2018年的211.1万人，城镇化水平由62.8%增加到2018年的67.0%。全市户籍人口为109.02万人增加到117.63万人，户籍人口比率由53.3%上升至55.72%[8-9]。农业转移人口享有基本养老、医疗、工伤、生育、失业保险。

(二)健全就业、创业制度，解困市民化的经济基础

农业人口市民化后离开农村、脱离农地，稳定的经济收入只有通过充分就业、创业来实现。如何使农业转移人口享有同等的就业创业机会，第一，增强产业就业吸纳能力。晋江在工业、建筑业、金融业、固定资产投资等行业都保持良好的增长势头，规模以上企业不断增加，创造了新的就业、创业空间，2017年晋江城镇新增就业人员21 233人，新增农村劳动力转移就业8 407人[10]。第二，强化教育培训，提高农业转移人口就业竞争力。依托企业，有目的、有层次的制定不同培训内容，尤其加大对留城意向明确的80、90后新生代农业转移人口的培训力度，不但了解新技术、掌握新技能，还让他们识别机会，抓住机遇，适当适时的进行创业。2013年晋江就先后组织、引导城乡劳动者参加各类技能培训，其中农业转移人口占七成以上。在职业技能培训补助、职业技能鉴定等方面享受同城政策，并根据社会经济发展变化和社会的不同需求，持续的、有针对性的帮扶、引导和培训，全面提高其素质和技能，增强就业和创业能力。2015年组织3.51万名企业职工参加岗位技能培训，举办创业培训班7期、技能竞赛3场，参加人员中都包含新晋江人。2018年组织就业技能培训3 490人，岗位技能提升培训3 360人[9]。这些就业创业培训和技能提升为农业转移人口融入城市生活和工作提供了保障。

(三)完善社会保障制度，解决市民化的后顾之忧

晋江市大力完善社会保障措施，发展惠及新晋江人在内的民生社会事业，通过统筹农业转移人口所在地政府和用工企业共同承担相应的责任，明确责任分摊机制和分摊比率，循序渐进的将农业转移人口纳入所在城市(镇)的保障体系，为农业转移人口的留城解决了后顾之忧。

1.在全省率先建立被征地人员养老保险制度

2013被征地人员养老保障新增参保8 843人，月人均养老金280元，累计168个村(社区)5.86万人参保，月人均养老金与社会经济发展保持同步增长。

2.公开做出“三不”承诺

“三不”承诺，即不让一名外来务工人员因恶意欠薪而领不到工资，不让一名外来务工人员维不了权，不让一名外来务工人员子女上不了学。在全省率先建立工资支付监控网络，并设立企业欠薪保障调剂金，针对近年来建筑行业欠薪严重问题，专门筹集1.6亿元做为建筑领域员工保证金，确保外来务工人员薪酬及时足额发放。在全市规模以上企业建立劳动争议调解室，免费为企业员工进行咨询调解、讨薪、解决劳动保障等劳动纠纷，从源头上杜绝企业恶意欠薪问题。劳务纠纷调解成功率达98%以上[7]。

3.保障随迁子女获得优质教育

晋江市委市政府把保障规模庞大的农业转移人口子女入学作为民生重要项目来抓，在全省率先作出包括“承诺决不让一名务工人员子女失去接受义务教育的机会”的承诺，从政策上赋予农业转移人口子女享受与晋江本地学生一样的就学升学权益，推动公办学校向新晋江人子女零门槛开放[11]。2013年晋江全市教育投入达 20亿元，其中 11亿元用于重点解决外来工子女教育问题，全市现有外来工子女定点学校275所，外来工子弟学校 12所[12]。2014年秋，中小学、幼儿园在校生34.98万人，其中，来晋务工人员子女20.94万人，占在校生总数的59.8%。晋江为基本实现农业转移人口子女免费接受义务教育的全覆盖提供了资金保障，同时通过教育与升学制度改革，解决了农民工子弟的异地就读与高考问题。2018全市普通高中在校生26 747人，来晋务工人员子女12 046人，增幅3.4%。中职在校生12 694人(其中，来晋务工人员子女6 621人)[13]。

(四)打造“准市民”融入城市社会平台

晋江在“全市一城、一主两辅”的格局下，综合策划九大组团、七大片区等18个片区改造和道路交通、生态环境两大体系，在促进农业转移人口市民化过程中提升城市的容纳空间和承载力。更加注重消解差别化待遇，率先实现了新市民与城区原市民养老、低保、救助、优抚等一体化。在全省最早设立市级流动人口服务管理机构，举办公益性招聘会，帮助新市民顺利就业，形成市、镇、村、企业联动的服务网络。健全新市民的政治参与权，吸纳他们融入、参与社会管理与政治事务，发出他们的意见和建议。着力推进“和谐企业”创建，构建企业职工之家，培育和谐企业文化，让农业转移人口真正感受到社会的关爱。

三、农业转移人口市民化的晋江经验启示

晋江转移人口基本完成了职业转移，摆脱了农民身份，实现了市民化。晋江面对成本障碍、制度障碍、能力障碍和文化障碍，改革创新，打破各种瓶颈制约，为农业转移人口市民化提供服务，在推进农业转移人口城市融入方面积累了经验。推动农业转移人口市民化具有重要启示:

(一)以户籍制度改革为引擎，享受公共服务的机会

晋江的农业转移人口市民化推进的关键，就是以农业转移人口的需求和利益保护为出发点，紧密结合晋江实际设计社会政策，探讨在规模以上企业建立“集体户”，或在镇村所在地建立“集体户”的户籍制度改革举措，为农业转移人口进入晋江开辟了“无障碍落户”通道。通过户籍制度改革，让新晋江人享有待遇平等、机会公平的权力，不断完善养老、工伤、医疗、失业、生育保障、住房保障，消除他们对未来生活的忧虑，给予真正的市民待遇，体现机会、权利平等。

(二)重视人的发展，赋予新市民充分的就业和发展机会

人口城镇化并不仅是简单地把农民身份市民化，而更为重要的是重视人的发展，“80后”“90后”新生代农民工融入城市意愿较高，人力资源和社会保障部劳动科学研究所在2013 年发布的一项调查报告显示，54.9%的农民工希望定居下来成为市民[14]。尤其对于新生代农民工，他们已经远离农村、不懂农业，甚至从小在城市长大，在生活习惯和价值观念方面完全脱离农村。市民化是他们的理想选择，他们更愿意在城市生活、工作。因此，通过培训制度，提升新市民的人力资本，更为重要的是重视新市民的后代教育，满足他们文化、教育等精神层面需求，把新市民的子女教育全方位纳入本地义务教育。同等享受入学、升学、高考录取政策，给予发展机会均等权。

(三)推进稳定就业，夯实新市民化的经济基础

有业才能安居，稳定的就业、更好的收入是人口市民化的经济动因，晋江之所以能够吸引并留住外来人口，工业生产始终保持稳定增长。市场销售平稳较快发展，固定资产投资活跃，工业生产规模不断扩大，增加了大量的就业岗位，在稳定就业的基础上保障收入水平能够持续增加，2013年末城乡居民人均可支配收入28 960元[8]增加到2018年 的40 212元[9]。晋江实践证明，推进农业转移人口市民化依赖于地区的经济发展水平、资源状况，同时科学合理的政策体系也是实现农业转移人口市民化的有力保障。

结 语

借鉴晋江经验，各地要因地制宜、因城制宜、因产业制宜，探索适合各具特色的农业转移人口市民化融入的路径和策略。首先，从产业角度衡量就业的稳定性，从经济收入考量新市民的城市物质保障，使新市民有事业可干，有持久的经济支撑能力，不至于在市民化后边缘化和贫困化。其次，融入城市必备的基础设施要能提供同等的公共服务。最后，在综合具备这些条件的地区、城市按照农民工本身的特征与不同城市的具体情况，采取“自愿、有序、分类”原则逐步推动市民化。农民工市民化不仅是农民本身职业身份、社会地位、价值观、工作生活方式的转变，也是社会认同、城市接纳的双向互动。尤其在乡村振兴战略背景下，不仅仅是人口单向度的流入城市，让农村人变成城市市民，而更应该是通过消解城乡差异，构建城乡一体化，在乡村振兴中塑造新村民，在乡村中孕育新市民，使未来的乡村和城市，彼此相融，不再是以简单的身份标签来区分“农民”和“市民”而更应从公平、公正的角度让农民和市民之间无差别、无对立。