集体产权制度改革面临问题与对策——以福州市长乐村为例

一、前言

党的十九大报告指出，“深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济”。开展农村集体产权制度改革是实现农村生产力均衡发展的路径需要；是统筹城乡发展、加快城市化进程的社会需要；是破解农村发展难题、实现乡村振兴的战略需要；是增加农民收入、实现共同富裕的现实需要。

2017年以来，长乐区加大深化农村改革的步伐，树立“马上就办，真抓实干”的工作作风，扎实有效地推进了农村集体产权制度改革工作。提高政治站位，构建工作机制，加强组织领导，大力宣传发动，强化业务培训，摸清农村家底，盘活集体资产，推进资产量化，优化股权设置。截至2019年10月，全区238个村共清理核实经营性资产38116.57万元，非经营性资产305626.77万元，清理资源型资产总面积655116亩；共完成农村集体经济组织成员身份界定66.76万人。全区238个村中有经营性资产村103个，目前共有236个村（居）完成股份合作制改革并成立了股份经济合作社。由于现行法律、政策等制度性约束，使改革面临着一些难题。

二、存在主要问题

（一）干部、群众对产权制度改革思想认识不足。从全区来看，各村经济情况差异较大，城市近郊村集体资产相对较多，村民对改革期望度较高；而在一些集体经济薄弱与偏远的乡村，改革对群众吸引力不大。在产权改革入户调查中发现，一些群众的积极性没有预期的高，认为改与不改没什么区别。

（二）经济基础薄弱，改革空间有限。全区238个村（居）中，有相当一部分村集体经济发展陷入停滞甚至逐步萎缩，村集体收入逐渐减少，而各种社会公益性和福利性支出等各类必要开销连年攀升，村集体经济难以维持收支平衡。从2019年统计数字看出，有经营性收入20万元的村123个，占总村数51.68%，部分村集体入不敷出，为维持村委会正常运转，被迫启用村集体原始资本积累，甚至出现大规模负债情况，导致集体经济愈发薄弱。农村集体产权制度改革的关键内容是对摸清、固化和运用集体资产产权，若缺少可量化的产权，改革也成为无水之源。

（三）农村集体三资管理监管力量薄弱。长乐区实行农村集体三资委托代理服务工作，由乡镇三资办委托代理服务中心代行管理，集体“三资”管理监管力量薄弱。其次，随着机构改革，乡镇一级农经站撤销，职能纳入农业服务中心，仅设一名人员负责，造成农村经管职能拆分、职数人员减少，监管力量损耗，致使农村集体“三资”管理服务难以到位。

（四）界定集体经济组织成员资格难度大。成员身份界定是农村集体资产股份制等改革的基础，但由于农村人员流动性较大，外来人员较为复杂，界定难度较大。其次，现阶段村集体经济合作社和农民对集体资产股份的占有权、收益分配权、有偿退出及抵押机制、继承权等的一些具体政策不够明确，工作难以推进。

三、对策与措施

农村集体产权制度改革是一项重大变革，事关农村经济发展和社会稳定大局。加快推进农村集体产权制度改革，需要做好以下几个方面的工作：

（一）切实加强领导，统一思想认识。根据中央的要求，农村集体产权制度改革由省级全面负责，县级组织实施，“五级”党委书记特别是县乡党委书记要亲自推动部署，承担主体责任，要建立健全组织领导机制和协调推进机制，坚定不移的贯彻党中央的十九大精神和新时代中国特色社会主义思想。对农村集体产权制度改革等这些重大问题，主要领导要亲自部署、亲自推进，积极发扬落实“马上就办、真抓实干”的工作作风。成立工作领导小组，负责指导、检查、协调工作，定期召开专题会议，解决改革中存在的各种问题，配备足够的人力、物力、财力资源，层层分解工作任务和职责，形成主要领导亲自抓、分管领导具体抓、包村干部配合抓、村主干全力抓的工作局面，确保各项事宜有人管，出现责任有人担。

同时，加强教育培训工作，依据分类指导、按需培训的基本原则，采用专题讲解、集中培训、典型参观等多元化手段，提高工作人员的业务能力，防止政策在基层实施过程中出现理解错误，导致变形走样。做好政策宣传和解释工作，充分发挥各种宣传媒介的作用，大力宣传改革的重要意义及相关政策和举措。针对人民群众的认知特点，编制他们看的明白、听的明白的宣传资料，把农村集体产权制度改革政策宣传工作落实到各家各户，从上到下形成关心改革、支持改革的有利局面。通过系列宣传教育和政策引导，增强基层凝聚力，汇集改革力量，画好改革同心圆。

（二）坚持基本原则，把握正确改革方向。农村集体产权制度改革工作应该坚持各项基本原则，正确把握改革方向，不能偏移正确路线，坚持社会主义市场经济，明确农村集体经济组织的主体地位，切实维护广大人民群众的根本利益，持续做好农民增收和经济增产工作。坚守法律底线，严格按照相关法律法规和政府规章办事，不得损害人民权利，正确处理复杂多变的利益关系，尽可能降低不良社会影响的产生。在加强宣传教育的基础上，全面倾听农民的诉求，充分发挥农民的主体作用和群体智慧，针对改革中隐藏的矛盾通过民主协商有效化解，将公平、公正、公开的基本原则贯穿始终。巩固农村基层党组织的核心地位，通过党员会议、村民代表会议、小组会议等不同形式进行动员，积极调动基层干部群众的主动性、积极性、创造性，保证农村集体经济组织依法依规有序运行，向着共同富裕的目标不断前进。

（三）因村制宜，推进农村集体产权制度改革。农村集体产权制度改革要坚持具体问题具体分析的工作原则，要坚持一切从实际出发，认真分析各村历史情况、资源禀赋和发展条件，因地制宜、实行“一村一策”，细化改革举措，不搞“一刀切”，积极鼓励在实践中进行创新，同时注重防范和化解风险，做到敢于进取、稳慎有序，保证社会稳定。一是村集体资产存量数额较大、有一定经营收入的村，应按《公司法》要求，在经民主表决后，开展股份合作制改造，将集体资产存量折股量化到集体经济组织成员手中，以独立的市场经济主体和法人实体身份开展村财发展。二是手握大批集体土地的村，暂不对土地进行量化，随城市化进程土地资源性资产转化为经营性资产后，再进行量化。三是村集体净资产数量较少、不存在集体净资产或净资产为负数的村，已不具备改革条件，可以引导成员自发投资入股，创建新的企业或专业化合作组织进行经营。

（四）完善清产核资工作，加强农村集体三资管理。全面细致的开展清产核资工作，首先。划分资产性质，然后。采用科学方法准确计算各类资产的原始值、折旧值、净值，并依法界定所有权的归属，对于大多数村民要求评估定价的资产，可以聘请具有法定资质的中介机构进行评估，最后，将核算结果进行公示，并且纳入信息数据平台管理。充分运用最新清产核资成果，强化农村集体“三资”监管。一是出台有关政策，强化农村集体三资效果，完善农村集体“三资”管理委托代理服务，严格落实“村财镇审”制度，严肃财经纪律，以制度刚性促进农村集体“三资”运行有效监管。二是妥善处理好分配与积累，分配与发展的关系，引导农村集体经济由过去的福利分配为主，逐步转变向按股分红为主的分配方式，推进农村集体三资管理规范化、制度化建设。三是在人员配备上，针对严重不足的情况，建议加强基层农村管理队伍建设，从上而下，建立一支懂业务，知政策，能干事会干事的队伍，增强监管力度，为村级经济组织发展壮大提供基础保障。

（五）民主认定成员资格，推进资产量化和股权设置。一是明晰和确定集体经济组织的成员资格。集体经济组织成员身份界定应在坚持尊重历史、事实清楚、权责对等、标准统一、程序正当的基础上，澄清集体所有权主体和行使主体之间的关系，要综合考虑户籍关系、“二轮”土地承包情况、固定生产生活场所、对集体的贡献以及法律政策规定另有规定的其他情况等，并且根据街道指导意见，拟定科学系统的资格认证标准条件，由集体经济组织全体成员民主进行表决和修订。以此为依据，对农民逐个甄别，符合标准的直接确认成员资格，存在异议的，应该由95%以上的农户代表同意才能认定。同时，还应妥善处理好外嫁女、入赘男、迁入户、义务兵等特殊利益群体的成员界定工作，防止多数人以“民主形式”侵占少数人权益。成员资格认定结束后登记造册，户主签字确认，大会通过后张榜公示，并报上级主管部门备案。二是完善股权管理，清产核资确认的集体经营性资产应该合理进行折股量化，股权设置应遵循宜简不宜繁的原则，设置集体股和个人股两种股份类型，集体股、个人股原则上分别按照30%和70%比例配置。该做法既能确保村集体经济组织开展公益事业建设、保障村集体日常运转、发展壮大集体经济等基本需求，有效防止“空壳村”出现，同时又能进一步保障农民权益，共享村集体经济发展成果。具体设置形式应该由村改革工作组拟定，并报请上级领导工作小组审核，经标准程序讨论通过后生效。三是完善制度建设和管理办法，包括股权证书管理制度、收益分配制度、台账管理制度、有偿退出制度、股份继承制度等，积极进行农民股权合作探索，促进股权实际利益增长，赋予农民对集体资产股份的所有、收益分配、抵押、继承等合法权益，杜绝损失群众利益的行为，确保群众利益的增长。

四、结语

总之，推进农村集体产权制度改革工作上，要逐层落实责任，提升干部群众的认识，还要解决成员身份认定问题，加强“三资”管理，因村制宜制定符合各村发展的改革方向，切实推动各项工作的落实，为建设和谐发展的新型农村奠定基础。