区域集群化发展对首都经济圈的启示

一、前言

目前现有研究主要集中在某一类型、某个国家区域集群的发展经验上，而关于区域集群化发展的梳理和比较分析较少，对区域集群发展的规律和特点的归纳也很少见。基于上述原因，本文对国内外各个区域发展集群进行归类整理，总结提炼区域集群化发展的规律和特点，结合首都经济圈发展现状，提出进一步推动首都经济圈发展的对策建议。

二、国外区域集群化发展主要模式

（一）城市群

从空间经济学来看，城市群是城市内部的经济活动扩张向周边区域产生的辐射和溢出效应，由核心城市与周边区域共同构成了统一发达的城市化区域，是城市化发展的高级阶段[ 汪彬，“构建与城市群一体化发展相适应的治理机制”，《开放导报》，2020年10月，第5期。城市群的形成是区域经济发展的客观演化，首先由具备优良自然条件的城市发展成为中心城市，并利用集聚的经济效应虹吸周围的资源，吸附周边多个经济发展水平相似、产业关联密切的城市，最终形成中心-外围紧密相连的城市化区域。国际经验现实城市群的发展都会经历中心城市发展—>核心城市外围扩张—>城郊区域深度融合—>多核心都市圈合作发展—>城市群域协调发展等五个递进阶段。这些城市群在发展中呈现出了一些共同的特征和发展规律，特别是发展模式、空间布局、交通体系、分工体系、以及资源环境协同治理等方面形成了有益经验。

1.科学定位发展模式。城市群发展模式可分为两种，即核心城市带动模式和多中心平衡发展模式。在核心城市带动模式中，城市群内一般会拥有一个超级大都市，该都市的发展会以极强的辐射作用带动周边每个城市的产业结构、城市功能的协调发展。世界范围内，这种发展模式的主要代表有英国伦敦城市群、日本太平洋沿岸城市群、美国西南部太平洋沿岸城市群、欧洲西北部城市群等是这一模式的典型代表。在多中心平衡发展模式中，区域内多个中心城市在功能上各有所长、相互依存，共同带动城市群发展。世界范围内，这种发展模式的主要代表有美国东北部大西洋沿岸城市群（波士顿-纽约-费城-巴尔的摩-华盛顿）、北美五大湖城市群（芝加哥-底特律-克利夫兰-匹兹堡-多伦多-蒙特利尔）、德国的莱因—鲁尔城市群（波恩-科隆-杜塞尔多夫-埃森）等。

2.合理规划区域空间布局。城市群核心城市的发展过程中，由于其过渡强大的吸附能力和发展过程中的路径依赖，容易出现核心城市过渡膨胀而周边城市发展之后的情况，因为世界城市群发展的成功案例纷纷在此方面采取措施优化诚顺的空间结构，避免地区经济结构发展不协调的现象发生。例如英国伦敦城市群，在其形成过程中非常注重各城市间的有机整合，合理选择城市空间扩展方式，有序发展伦敦周边卫星城市，承接中心城区制造业、零售业等产业，疏解人口就业压力。伦敦产业结构从制造业为主向服务业为主调整，并成为世界金融中心，为老工业城市伯明翰和谢菲尔德制造业的转型升级提供有力资金保障。同时带动曼彻斯特从工业型经济向服务业型经济转型，成为英国除伦敦外最大的金融中心，有效承接伦敦的部分金融、商业功能。英国伦敦城市群形成了开发空间紧凑发展和整体可持续发展的良好布局。

3.协同建设完善交通体系。即使是城市群也是独立城市在地理上的分离存在，这就意味着城市群的协调发展需要发达的交通基础设施和编辑的交通运输才能得益实现。完善的交通运输体系可以在空间上扩展城市群，延伸城市群的作用范围，当城市群形成多层级的区域优势功能后，就会提升原有城市群的空间结构和发展定位。例如英国伦敦城市群形成了集铁路、公路、空港、海港于一体的交通体系，为城市群内部互联互通、对外贸易物流提供了保障。北美五大湖城市群形成了水陆空高度发达的交通运输体系，确保了城市群的内部联通和对外交流。

4.整合优势分工协作。城市群的优势在于可以在相对较大的市场内实现整体上的分工协作。英国伦敦城市群注重合理配置城市间产业分工，挖掘周边城市对核心城市的疏解功能，形成了以伦敦为中心，辐射带动着城市群里其他城市，协同发展的良好局面；北美五大湖城市群实现了多中心城市齐头并进发展，产业高度集聚，依托五大湖区丰富的矿产资源和便利的水运条件，形成了以钢铁加工、机械制造、汽车工业等为主的制造业产业带，城市经济协作十分紧密。世界著名城市群的成功实践显示城市群里的个城市需要进行合理的分工协作，按照经济规律自发形成优化的产业结构和健全的产业链，使之形成一个有机整体，才能实现“1+1>2”的积极效果。

5.联合开展环境治理。英国伦敦城市群为了防止伦敦城无限制地膨胀，先后出台了“绿带法”、大伦敦发展战略规划等政策法规，为城市群有效地开发利用土地、水、能源、交通等资源，联合开展环境治理，提供了依据。北美五大湖城市群为了确保五大湖资源环境安全，美国、加拿大两国合作组建了专门机构“大气沉积共生网络”，并在各大湖周围建立了一系列监控站，负责监测五大湖环境状况。

（二）经济圈

经济圈是在城市群进一步发展的基础上，因城市间功能聚集、运作协同、“点—圈—线”式空间结构布局日趋突出而形成的城市区域。因此，城市群是经济圈的基础，经济圈是城市群进一步跨区域融合的高级形态。与城市群相比，经济圈更加强调区域自然资源、经济技术和政府宏观治理的协调发展，是衡量一个国家或地区社会经济发展水平的重要标志。

1.市场主导推动。国外经济圈发展的主要推动力量来自经济上自发的聚集效应。这种以市场主导的发展模式是日本的三大经济圈，美国的大纽约、大洛杉矶经济圈，欧洲的伦敦经济圈、巴黎经济圈等经济圈发展的主流模式。

2.坚持集约型增长。集约型经济圈的典型代表为日本的三大经济圈：东京—横滨经济圈、京阪神经济圈和名古屋经济圈。依托整个经济圈便利、完善的基础设施，在有限的资源空间上形成人口、资本、产业的高效衔接。

3.优化港口布局。世界上知名的经济圈都是依赖于港口发展起来的，这反映了货物贸易在一个城市群和经济圈发展初期所起到的重要作用。例如，大纽约经济圈拥有纽约港、费城港、巴尔的摩港和波士顿港等众多港口，通过有序分工，构成了一个分工合理、运营灵活的美国东海岸港口群。纽约港是港口群的中心枢纽，重点发展集装箱运输；费城港主要从事近海货运；巴尔的摩港作为矿石、煤和谷物的转运港；波士顿港以转运地方产品为主，同时兼有渔港的性质。

4.打造多元互补型产业格局。大纽约经济圈产业分工完善，呈现多元和互补的格局。其层级结构酷似一座金字塔：塔尖是纽约，第二层是波士顿、费城、巴尔的摩、华盛顿四大城市，第三层则是围绕在五个核心城市周围的40多个中小城市。五大核心城市多层次发展是这一经济圈发展的基础和保障。所以不难看出，经济圈的形成和发展不仅限于地方经济的发展基础，还非常注重区域经济的分工和协调发展，经济圈内的不同城市优势互补、资源均分、市场共享，从而带动区域经济的全面发展。

三、国内区域集群化发展经验借鉴

（一）长三角经济圈协同发展模式的经验借鉴

长三角经济圈处于“一带一路”与“长江经济带”的交汇区域，由以上海为核心、联系紧密的多个城市组成，是中国第一大城市群和世界第六大城市群，也是中国综合竞争力最强的区域之一[2016年国家发改委发布的《长江三角洲城市群发展规划》的规划范围包括上海市，江苏省的南京、无锡、常州、苏州、南通、盐城、扬州、镇江、泰州，浙江省的杭州、宁波、嘉兴、湖州、绍兴、金华、舟山、台州，安徽省的合肥、芜湖、马鞍山、铜陵、安庆、滁州、池州、宣城等26 市。]。长三角经济圈的形成是承袭历史、继往开来的典范，尽管这些城市不属于同一行政区划，但是地域毗邻，历史上经济交往密切，因此形成了生产集聚、产业互补发展的格局。其积极的发展经验主要有以下几方面：

1.多层次的城市空间布局。长三角发展的基础是以上海为核心，但随着杭州、南京、苏州等城市的快速发展，这些城市逐渐成为区域的副中心，区域的空间结构呈现出由单中心向多中心、网络式发展的态势。

2.协调的区域合作内容。长三角经济圈的资源配置相对不均衡，上海等几个发展水平比较高的地区，资源最稀缺，而发展水平比较低的地区，土地资源和劳动力资源相对丰富。因此为了促进长三角经济圈持续健康协调的发展，近年来该经济圈的经济合作已经由单方面的经济部门互相促进转变为经济、社会、人口、资源全面的持续发展，不仅拓宽了经济圈内不同城市间合作领域，更是提高了合作的水平与层次。

3.完善的交通体系。长三角经济圈的交通设施一体化为长三角的经济快速发展奠定了重要基础，在其交通基础设施的布局上明确了上海、南京、连云港、徐州、杭州和宁波等重点城市交通功能定位，初步形成了集公路、铁路、港口航运等多种方式为一体的综合交通体系。

4.合理的区域利益分享机制。区域间的利益分享突破行政区划的藩篱，建立了市场化的模式，不仅改造了国有企业，还吸引力大量外资，通过市场机制配置资源，在长三角降级带内形成了产业的梯度配置，完善了区内的产业布局。

（二）粤港澳大湾区协同发展模式的经验借鉴

粤港澳大湾区规模庞大、人口众多、活动四射，包括珠江沿岸9个城市组成和香港、澳门两个特别行政区，以广州、深圳-香港、珠海-澳门为核心，以广州、佛山同城化为引领，形成了广佛肇（广州、佛山、肇庆）、深莞惠（深圳、东莞、惠州）、珠中江（珠海、中山、江门）等三大经济圈。珠三角采用了“多核引领、圈层推进”的发展模式。9座城市和两个特别行政区通过营商环境的不断改革，依靠各自产业布局特长和优势，不断融合发展、打造区域经济协同发展打破行政壁垒，

1.建立区域协调机制。粤港澳大湾区是一国两制在经济领域的重要实践，涉及三个关税区和三种法律体系，因此在发展的过程中区域间的协调统一就变得至关重要。粤港澳大湾区是以珠三角为基础发展起来的经济圈。近年来，珠三角的发展非常成功，形成了与国际接轨的体制机制、营商环境也在不断优化。例如，广东自贸区建立后，区内的市场化、国际化和法制化程度不断提高，建立了以“负面清单+准入前国民待遇”为主的市场准入管理模式，完善外商投资事中事后监管体制。上线“粤港通”，联结香港和大陆的资本市场；香港的科技人才入境计划也扩大了湾区高科技人才的流动性，更大程度地实现了资源的优化配置。

2.产业布局一体化。粤港澳大湾区从整体的角度来看，尽管城市群的发展阶段差异比较明显，优势不同，但是依然实现了产业布局的一体化，而且正在逐步由工业经济过渡到服务经济，而且还凸显了创新经济在这个过程中的重要性。香港和澳门是纯服务业的产业布局，其中香港专注于金融、专业服务和仓储物流，而澳门则侧重于发展旅游娱乐等文化交流产业；深圳作为高新技术产业的主导，已经实现了有传统工业向先进制造业的转变；广州则是注重电子信息、医药健康和先进制造业的集聚发展；东莞作为世界工厂，制造业产业体系齐全，产业集群化程度较高；其余地区也根植自身具有优势的产业，正在不断创新发展。

3.交通发展一体化。着力打造一体化交通格局，形成以广州为中心，广深、广珠走廊为两轴，“三环八射”覆盖各主要城市的“一小时生活圈”；构建以广州白云国际机场为航空枢纽，深圳、珠海、香港、澳门等机场相配合的格局；发展以广州、深圳为主枢纽港，其他港口为枢纽港口喂给港的港口体系。

四、区域集群化发展的规律和特点

（一）深化改革，政策趋同

要对区域内的法律、财政、产业等各类政策实施统一，并确定争端解决的模板，有利于政策的贯彻和实施。1.制定统一的法律法规。很多先进地区将法律法规内容的趋同作为促进区域协同发展的重要手段。比如，欧盟在《巴黎条约》中统一了煤炭钢铁领域的法例，在《单一欧洲法案》中明确了商品、劳务、人员和资本自由流动等领域的300余项法例。长三角在2013年初各城市之间签订了《长三角城市环境保护合作（合肥）宣言》，提出要重点建立以水、大气、土壤等污染跨行政区域防治为重点的区域生态环境治理合作新机制。英国伦敦城市群制定了“绿带法”，有效地利用土地、水、能源、交通等资源进行开发活动。

2.制定统一的财政政策。为了进一步平衡区域经济发展，许多区域都通过制定统一的财政政策来加以保障。东京经济圈制定了区域内统一的财政政策，在加大对新宿、池袋等地区财政转移支付的基础上，通过政策性银行贷款和财政补贴方式，对区域内整体发展平衡的重大项目进行支持。欧盟通过区域政策的财政工具---结构基金，以低于欧盟平均发展水平75%为划分标准，补贴基础薄弱、收入水平较低的地区，促进区域平衡发展。

3.制定统一的产业政策。大多数区域在整个区域产业发展上进行重点倾斜、适度协调，区域产业政策呈现趋同趋势。例如北美自由贸易区，美墨加三国在制定自身产业政策时充分考虑了产业间的分工协作和协调发展，促进了北美生产网络的形成。2020年11月发布的《广东省推进新型基础设施建设三年实施方案（2020-2022年）》着力打造世界一流的重大科技基础设施集群，目的是为了发展人工智能和区块链等新产业的发展。

4.制定统一的争端解决机制。是否制定了统一的争端解决机制，是衡量一个区域能否构建统一的政策体系用以保障整个区域均衡发展的重要标志。北美自由贸易区通过制定《北美自由贸易协定》，为解决区内的跨境服务贸易和投资争端提供了政策依据，其主导的投资者-东道国争端解决机制也为其他区域和地区之间的争端解决提供了模板。，促进贸易区内各要素的自由流通。欧盟建立了欧洲法院这一跨国界的司法机构，统筹解决内部争端。

（二）市场一体，要素流动

区域一体化发展的实质，就是资本、技术、人才、信息、产权等要素在区域内的自由有序流动，建立统一的市场体系，是实现区域一体化发展的重要基础和前提。

1.加强体制机制及组织机构建设。政府在推进市场一体化进程中的引导作用主要体现加强体制机制及组织机构建设上。1985年6月，米兰首脑会议期间，欧委会正式提出了关于建设内部统一大市场的白皮书，实施近300项措施，促进商品、要素的自由流通。长三角资料信息中心，汇集了区域内各地经济社会统计数据、城市管理工作动态和建议提案等信息，提供共享和委托咨询等服务。

2.制定统一的制度、细则、协议。国内外很多地区坚持把区域内各城市作为一个整体考虑，联手构建统一的制度框架和实施细则。例如，长三角经济圈正式签署了《关于开展人事争议冲裁业务协助和工作交流的协议》、《关于定期举办网上人才交流大会的协议》和《关于三地引进国外智力资源共享的协议》，建立了长三角人才开发一体化联席会议制度。

3.采用循序渐进的推进模式。国外很多先进地区在推进区域一体化进程中，采取先易后难、循序渐进、务求实效的方针，抓好关键点和切入点。欧盟作为水平较高的区域经济一体化形式，不仅在早期就已经削减了关税和传统的非关税壁垒，并且还实现了区内要素的自由流动及财政货币政策统一，实现了真正意义上的经济一体化。

（三）转型升级，优胜劣汰

加快产业转型升级是合理配置要素资源、优化产业链布局、调整区域经济结构、增强可持续发展能力的战略选择。由于区域内各地区情况各异，需要适时适度采取法律、市场、经济等间接手段以及必要的行政手段鼓励和引导各地区在取舍之间平衡权益，推进区域协同发展。

1.开展顶层设计，统一产业转型发展目标。通过制定区域统一的产业转型发展目标，明确产业结构调整方向，引领整个区域发展的转型升级。大纽约经济圈区域规划协会明确提出区域内产业结构和产业发展方向，将金融、保险、贸易、高新技术等产业作为大纽约经济圈的主导产业。珠三角在2011年颁布实施了《加快产业布局一体化进程促进“四年大发展”行动计划》等政策，强调了产业转型升级和节能降耗的工作任务，提出7大类42小类产业作为发展重点。

2.完善市场机制，推动产业转移承接。很多地区把推动区域内的产业转移承接作为促进区域产业转型升级的重要手段。东京经济圈提出建立“多中心多核”结构的产业发展思路，将东京部分产业要素疏解到区域内其他城市，实现了产业要素的转移承接。长三角积极推动上海、浙江、安徽和江苏四地产业有序转移与科学承接，上海、浙江等地积极鼓励企业和项目走出去；安徽、江苏等地成为长江三角洲战略转型的市场腹地。

3.加强规划引领，着力加强环境保护。区域内各地共同加大资源环境保护力度，促进产业转型升级，实现整个区域的可持续发展。伦敦城市群突出以保护环境来支撑产业发展，提出了保护、加强和增长三个可持续的发展目标，严格控制城市空气质量、噪音质量和水质量等环境因素，并出台严格惩罚措施。

4.建设协作平台，促进信息互通。很多先进地区以建设产业协作平台为抓手，加快区域内产业发展信息共享，推动区域内产业优化升级。长三角通过构建长三角商业信息网、“信用长三角”等区域信息共享平台，形成一批市场化的信息产品，推动信息产业和金融、房地产、物流等行业发展。

（四）经济功能，调整疏解

城市经济功能的调整疏解是区域协同发展中合理布局城市空间、高效分配产业发展资源的重要途径，有利于缓解城市资源环境压力。

1.加强区域内各城市职能的分工与整合。通过资源与经济互补等明确职能分工，加强经济合作，实现错位发展是国内外大多数先进地区推进区域协同发展的成功经验。大纽约经济圈中纽约、波士顿、费城、华盛顿这四个核心城市分工协作明确、功能定位合理。纽约是金融、贸易中心；费城是重工业集聚地和港口运输中心；波士顿是科技产业和科教中心；华盛顿是美国的政治中心。

2.构建副中心实现从单核心向多核心的转变。在拥有特大城市的区域中，大多数采用了构建副中心调整疏解特大城市部分经济功能，实现均衡带动的发展模式。东京经济圈三次实施“副中心”战略，将东京的商务办公、休闲娱乐、商业购物等非核心经济功能向新宿、池袋等城市转移，形成了多个副中心，缓解东京承载压力。

3.加快公共基础设施的合理布局。在特大城市的周边城市合理布局公共基础设施是疏解特大城市压力的重要手段。伦敦城市群将公共基础设施沿着三条主要交通干线向外拓展，沿泰晤士河构建了30英里长的多中心发展轴线，缓解伦敦压力。大纽约经济圈在1996年提出在纽约周边城市实施公共基础设施投资计划，增强了纽约周边城市生活承载能力，缓解纽约压力。

（五）行政功能，展开布局

由行政机构对区域主体功能统筹布局，有利于区域内各城市充分发挥比较优势，促进城市间合理分工，全面提升区域整体功能和综合发展水平。

1.成立专门的区域协调机构。很多地区通过成立专门的区域协调机构，来统筹管理区域整体发展。大纽约经济圈专门成立大纽约市政府、纽约区域规划协会等组织，统筹编制经济圈整体规划，制定统一政策，促进要素自由流动。东京经济圈成立了东京经济圈整备局作为政府的协调组织，负责协调东京经济圈与其它政府机构的关系，并设立整备委员会，引导和鼓励有较强社会影响力的群体参与经济圈建设。

2.制定区域协同发展规划。很多地区通过编制区域协同发展规划，对各地行政主体功能进行科学布局。大纽约经济圈先后三次进行统一规划，分别提出了“再中心化”方案、“铺开的城市”方案和打造经济圈生活质量“3E”（经济、环境、公平）标准等内容。伦敦城市群的“巴伦委员会”作为区域规划机构，分别制定了四个同心圈、八个卫星城、三座反磁力吸引中心等城市群发展规划。

3.制定完善的保障制度。采用法律法规、政府协议等形式，进一步明确和维护区域组织的合法性与权威性。在东京经济圈，日本政府专门制定《首都圈整备法》保护东京经济圈整备局行使区域政府的权利，强化了法律手段。泛珠三角各成员地方政府，通过联合签署《泛珠三角区域合作框架协议》，制定《泛珠三角区域合作行政首长联席会议章程》，顺利推进了区域合作与协同发展。

五、进一步推动首都经济圈发展的对策建议

国外主要城市群、经济圈以及我国长三角、粤港澳等区域，通过推动区域地理空间、经济空间、环境空间等协调发展，最终实现整个区域的一体化发展。

1.以联动辐射、协同发展为主导模式。当前北京急需将首都非核心功能转移，北京与其腹地天津和河北统筹自己的产业优势、地理优势进而协调发展。北京、天津等城市应立足于自身特点，联动进行战略定位，加快各种生产要素的流动和重组，推动产业融合，深化分工与合作，构筑产业集群，对北京城市功能进行合理疏解和转移，实现城市间功能互补。

2.强化“政府推动、市场主导、企业参与”。在当前区域一体化发展背景下，首都经济圈内部行政力量与市场力量将是区域合作的重要推动力。充分发挥政府在市场运行环境建设和产业合作与转移中的重大作用，发挥行业协会的桥梁纽带作用，加强政府与企业之间的联结作用。

3.坚持分工协作、功能互补、错位发展。从整体入手，划分首都经济圈核心城市和经济腹地的功能优势，做到各省市相互吸引、分工协作。应以产业分工协作为核心，形成合理的分工协作体系和产业互动发展格局。

4.加快推动集约型、创新型发展。借势北京自贸区成立的东风，大力发展科技创新方面的优势，从政府层面采取适当的激励措施，充分发挥投资、消费、政府采购等经济政策对自主创新的推动作用，实现科技政策、经济政策的协调与融合。

5.统筹建立复合型、多元化的区域合作协调机制。充分发挥协调组织作用，从经济制度环境、产业政策、社会制度等方面加强统筹协调，形成各省市之间的规划联动、产业联动、市场联动、交通联动和政策法规联动。