公路工程PPP项目经营管理实践与探索

文/赵强、任磊

1 前言

随着我国经济的高速发展，公路工程之中的PPP 模式的应用越来越多，已成为国内大型交通基础设施建设项目中常见的运营模式之一。PPP 模式极大激发社会闲置资本的使用，为社会资本向公共交通基础设施建设领域的流动创造先决条件。结合山西省国省道路面改造工程（太原、阳泉境内）PPP 项目，就公路工程PPP 项目经营管理方面的一些实践经验进行分析。

2 项目概况

山西省国省道路面改造工程（太原、阳泉境内）PPP项目路线总长约173km，包含6 个子项目，其中太原境内G339、G108、G241、S104 四个子项目，全长142km；阳泉境内G239、G307 两个子项目，全长31km。项目估算总投资为51427.12 万元，项目资本金为10285.42 万元，占总投资的20%；采用“PPP”模式，合作时长共21年，其中建设期1年，回报机制为政府付费（可用性服务费+运维绩效服务费）。该项目具有“筹备期短、建设期快、区域广、线路长、工期紧、技术新、变更多”等显著特点。

3 项目经营管理重难点分析

3.1 项目筹备期主要时间节点

围绕项目所进行的公司注册、投融资管理、组织机构设置、合法手续办理为主要工作，为建设期提供一定先决条件。

针对项目特点以及突发管控压力，项目班子成员克服种种困难，于2020年2月中旬全部到位，在做好疫情防控的同时，各班子成员分工协作，围绕“地、图、钱、评、证、库”制定工作责任清单，逐项推进。通过团队协作以及多级互动的方式，在全省8 个项目包中率先完成各项节点工作。针对前期各项合规性手续，该项目通过“高铁快运、专人快递”等途径，遵循“争分夺秒、事不过夜”的原则，当日往返公司及集团公司，高效完成各项前期手续的签署，为项目公司注册、融资落地等顺利实施奠定坚实的基础。

3.2 投融资管理

由于该路面改造项目工期紧、任务重，且涉及大宗材料采购，资金到位率直接对建设工期产生影响，能否锁定材料价格也对项目的经济效益产生决定性作用。因此，项目结合实际进程开展各项融资工作：

3.2.1 为尽快落实项目资金，预中标后，项目主要负责人就贷款的重要条款先后与6 家银行展开了对接工作，该项目在实施前期积极对接各大银行，着重比对放款条件、放款时间、利率优惠等重要条件，选择放款制约条件少、批复时间短、利率低的银行作为项目贷款行。此外，在项目融资方案报审时，要实时整理与各银行谈判资料，结合项目实际情况，及时上报融资方案，确定合作银行。

3.2.2 工作人员提前梳理各个合同中需提供的资料时间节点，提前做好前期的准备工作。实时总结项目进展情况，多级联动，合理规划放贷时间与内部管控相协调，放贷资金与现场进度相匹配。提前准备放贷资料，整理和收集现场亮点资料及各项关键节点工作的准备材料，使得银行方可以了解我方的实施进度，展现团队实力，更有利于提高放款速度和支付审核进度。紧密跟踪银行放贷审核进度，多沟通，勤跑动，确保资金及时足额到位。打通资金回流渠道，根据施工日期和施工计划做出投资计划，及时办理总承包部计量支付手续，确保资金实时回流，提高资金利用率。

3.2.3 在签订借款合同时，建议提款时间不应局限于建设期内，延长提款时间，以免造成资金闲置，及产生不必要的银行利息。该项目合作银行资金支付均为人工审批，银行掌握主动权，不利于项目的资金回流及集中工作。建议后续类似的投资项目，将银行对项目公司贷款资金流向的监管方式及力度落实到贷款合同条款，便于执行[1]。

3.3 施工许可手续办理

办理前准备好各种资料：项目概况、施工许可申请书（规定格式）、施工监理中标单位一览表、实施方案批复、投资计划批复、可行性研究报告批复、施工图设计及预算批复、项目法人备案审批资料、项目组织机构设立文件、参建（勘察设计、监理、施工）单位中标通知书、资质及合同、公路养护工程质量监督受理通知书、开工前审计报告、工程质量管理制度、安全管理制度等。上述资料需经过项目施工许可实施机构初审，签署初审意见并加盖公章，然后报至项目施工许可实施机构审核，签署审核意见并加盖公章。最后将通过审核的申报资料报送至政务服务大厅相关窗口受理，办结后会电话通知取件。

完成项目公司注册、法人备案、质量监督申请等，均是办理施工许可证的先决条件，环环相扣，缺一不可；融资到位、完成开工前审计也是办理施工许可证的必要条件。本项目因审计单位工作滞后，一定程度上影响了施工许可证的办理。另外，施工许可申请书内“交通主管部门对建设资金的审计意见”一栏可用开工前审计报告替代，不再单独签署、盖章，加快办理时效。

施工许可手续主要依托实施机构办理，为避免办理期间的顺序和进度失控问题发生，正式批复后导致前期施工无合法手续，建议工程专人跟进办理。

3.4 资源配置

该项目在资源配置方面秉持科学谋划，合理布局。依据路线分布、行政区域划分，以工区为中心分别进行资源配置，确保资源配置优质齐全，同步推进施工生产。具体来讲分为以下四点：

3.4.1 依据项目路线分布及行政区域，将项目划分为四大工区，依据各工区特点分别配置相应的技术人员及机械设备。

3.4.2 总承包部牵头、各工区协助，开展实地踏勘，工程量核验、结构类型统计、沿线地材价格及拌和场站运距、拌和能力、材料储备能力、沥青库储备能力、拌和场站口碑等各项调查，共计考察30 余家拌和站，最终通过招标选定了24 家拌和站，确保了混合料及时供应。

3.4.3 预估到全省2200 公里路面改造工程同步进行，就地再生设备完全依靠省内将严重制约工程进度，决定将再生设备资源面向全国考察，最后采用山西当地与外省资源相结合，形成竞争力，提高施工效率。

3.4.4 动态调整各工区资源配置，依据各工区施工工作面、施工进度等因素动态调整各工区资源配置，保证各工区时刻高效运转。

3.5 成本控制

该项目建设期以成本控制为主线，通过原材料锁价、价量差管理、引进新工艺等措施实现降本增效。严格执行限价招标制度，优化资源配置，降低施工成本，该项目由于引进滑模施工工艺，大幅提高了施工效率，同时降低施工成本。针对类似地方垄断类材料，通过前期谈判进行锁价，防止后续随意涨价的情况，同时协助其进行配合比优化，降低其成本，达到互利共赢的局面。除此之外，还要严控项目管理费，动态调整项目人员及设备配置，防止人员及设备闲置造成管理费用的增加；同时规划足额使用项目公司的业主管理费，将日常管理费用在合规的情况下尽可能摊销到项目公司业主管理费中[2]。具体见表1。

表1 沥青材料价差管理分析表

3.6 项目风险控制

在项目的运作和推进过程中，要注重项目的合法合规性手续，同时，完善项目审批、招投标、成立项目公司等各项流程，以满足金融机构的审查要求。根据项目实际，综合考虑宏观经济、投资模式及资金渠道等因素，通过合理资本结构和多元化的筹资机制，缓释财务风险，保障项目筹资活动的顺利进行。在合同谈判的过程中，应约定项目合规性风险需由政府方承担，包括项目立项、报建等各个环节审批的获得，以及项目采购方式、政府担保、优惠政策、补贴方案、政府方参股下的项目公司负责，若因合规性问题导致项目终止、进度延误，成本增加等不利问题出现，由政府方承担该风险并对社会资本方进行合理补偿。另外，作为社会资本投资人，应充分考虑自身的筹资能力以及融资财务费用，理性参与市场竞标，避免资金财务费用倒挂的现象发生。

针对融资风险问题，项目部门和政府部门应当就外汇风险共同研究和商讨，就基本汇率问题达成一致协议，同时合理划分中性区域。双方在中性区内需共同承担外汇风险，共同享有外汇利益。如果汇率变化超出中性区域，双方需要就风险及利益进行商讨，保障二者之间的分配公平。

4 结语

综上，PPP 模式在公路工程等交通基础设施建设领域的巨大融资优势，促使其成为未来公路工程建设领域融资的必然发展趋势。笔者通过对山西省国省道路面改造工程（太原、阳泉境内）PPP 项目在项目经营管理方面的实践经验进行总结，以期可以为类似公路工程PPP项目经营管理提供参考和借鉴，具有较强的应用价值和实践意义。