乡村振兴背景下现代农村公共危机治理困境及其破解对策

薛伟芳，刘金新

(安顺学院 马克思主义学院，贵州 安顺561000)

按照空间理论，个人作为空间主体，存在私密空间和公共空间，相应存在私人利益和公共利益之分。依据系统论观点，目标决定结构，结构决定功能，功能和条件影响效果，效果反向决定和修正目标，如此循环实现效能最优。“治理有效”是乡村振兴的内涵之一，但阶段性现实是乡村治理主体缺失、治理结构碎片化，乡村治理空间秩序失衡、乡村治理单元紧张型稳定。农村不但存在公共危机治理中的责任分散问题，而且也存在经济发展规模过小的不经济问题。这是当下农村公共危机治理、脱贫攻坚、乡村振兴并联发展中面临的共同课题。健全自治、法治、德治的现代乡村治理体系，激发农民群体参与公共危机治理的内生动力，提升农村基层党组织凝聚力，促使现代农村公共危机治理效能提升，符合能力现代化的理论和现实逻辑。

一、乡村振兴背景下现代农村公共危机治理的应然遵循

治理有效是乡村全面振兴的前提、基础和保障。按照博弈论和帕累托最优理论观点，理性主体总是会寻找到一个成本最低、效率最高、效果最佳的方法组合。公共危机治理即是政府主导、全员动员、资源高效分配，最大限度降低重大公共安全风险损失，最大化保障民众生命财产安全，尽快实现生产生活稳定的动态化管理过程。

(一)公众利益最大化原则

公共空间是个体生存空间的一部分，前者偏公，后者偏私，二者相互影响，正负效应叠加。公共空间安全危及公共群体利益，进而威胁个体空间安全，引致个体利益受损。即当公共安全危险发生时，要求个体利益绝对服从群体利益维护需要，通过避免公地悲剧的发生，从而实现个体利益的最大化。因此，一方面，个体要自觉行动首先保证家庭空间单元的无危险，并积极投身到集体公共空间秩序的维护上。另一方面，政府主导的应急管理部门，采取一定强制措施制止“私利优先”的“自私行动”，以营造协同迎战的良好社会氛围。

(二)积极预防、快速响应与精准恢复相结合

危机治理坚持常态预防为主与非常态应急并重，包括准备、响应和恢复三个基本阶段，内含由重点防治向全面管理转变再到恢复重建的三个基本过程，是贯穿事前、事中、事后各个环节的完整、连续、动态化的管理。因此，公共危机治理要求健全应急预案体系、普及公众公共安全知识，推进安全风险网格化管理，以达到防患于未然与危机发生时就近调配、快速行动、有序救援的目的。其中，积极预防是主动性行为，成本最小、公众利益最大；公共危机无法避免时，应急速度的快慢直接关系利益损失程度大小，需按轻重缓急排序，重点优先兼顾一般，既要保“根”又要护“系”。在合理评估危机演化阶段，精准梯次恢复生产、重建生活秩序。

(三)群众动员与依法治理相结合

现代公共危机治理的主体包括政府组织、非政府组织、企业、专家、普通群众、志愿者等等。公共危机治理的过程是用途管制下物质、人力、信息、权力等资源迅速整合和高效分配的过程。条件既定前提下，提高群众参与风险治理的积极性与参与程度，是检验政府践行群众路线、群防群治实现群众总动员能力的试金石。个别群众存在侥幸心理和利己主义倾向，但多数群众具有集体良知和利他的道德意识，毕竟自己也是受益者。关键之处在于，将群众的主动性自治行为纳入秩序化轨道，尤其避免处于弱自治模式、“熟人”为主乡村社区的居民基于“不得罪”逻辑引致松散型危机管理发生，同时强化法制引领，把群众损益控制在合法、合理、适度的范围内，避免局部社会矛盾激化。

(四)分散治理与集中治理相结合

因区域分布、个体来源、致病原因、传播途径、危害程度不同，分散式“小微单元”的存在有其合理性，其治理优势在于能迅速隔离危机传播源，做到观察精准、救治精准。“集中式规模化”治理的优势在于能够发挥资源积聚优势，做到集中攻坚克难。分散治理的劣势也比较明显，可能存在负责人愈多，愈易无人负责的“责任分散效应”，而且责任链的拉长，信息分散传播引起的不确定，不但增加了治理成本，也不利于及时除错。比较公认的危机治理原则是轻微危机源在村组、社区、乡镇小微单元隔离控制，轻微以上危机源集中在县市区及以上单元集中治理，即集中管理的空间范围不能过大也不能过小。其前提是，信息保真、责任到人，应治尽治，全民联动，技术和物资保障到位。与此相对应，需科学评估集中治理成效，分流鉴定合格者至“小微单元”继续观察，以释放宝贵危机干预资源用于新一轮救治，如此循环治理。

二、农村公共危机治理面临的现实困境

从经济分工角度看，现代农村是城市消费农产品、工业原材料的供应基地和城市工业品消费市场的代名词。乡村振兴离不开城乡融合发展，在行政管理体制上，农村实行村民自治并由最基层政府(乡镇街道)直接管理。以行政村作为社会治理最基本单元，以村党支部作为凝聚村民的战斗堡垒，以农民作为乡村振兴主体的体制安排，保持了乡村社会的持续稳定和中国城市经济的快速发展，凸显了中国特色社会主义制度的巨大优势。但现实情况是，农村也出现了家庭私利意识上升、集体良知缺失，信息不对称、村党支部凝聚力不强等问题，导致在公共危机治理时突显乡村组织动员能力不够、执行方法粗暴单一，“熟人社会”道德“软约束”遭遇法治“硬约束”的“软硬”手段取舍权衡难困境。

(一)村民信息甄别能力不足，公共安全意识有待提高

在新型城镇化和乡村振兴协同推动下，即使偏远地区的中国农村，电视、手机、电脑的普及率也已达到相当高的程度，信息接收速度已不是应对公共危机的最大制约。主要问题是，自媒体时代信息良莠不齐，部分伪科学新闻掩盖事实真相，而一般农民对来自社交媒体的信息又缺乏基本感知、认知和甄别能力，加上地方政府对舆情演化趋势判断与信息治理能力不足，导致农村谣言流言泛滥。当然，从根本上而言，是农村公共安全教育滞后，农民本身科学素养普遍不高，才导致公共危机发生时人云亦云，要么心存侥幸忽视规则警告，要么简单盲从怀疑自救行为的正确性。

(二)近邻效应失效，农民集体观念淡薄

近邻效应指的是居民个体的行为、态度或心理特征等因素会对周边居民尤其是近邻居民的态度、思想和行为产生一定的影响。费孝通认为，传统乡土中国下的农村属于典型的熟人社会，是以农业为主要活动聚集起来的人们的生产生活共同体[1]。其主要依靠乡规民约、血缘亲情、长者贤者治理，乡邻关系被认为是家庭重要社会资本来源并积极在行为上投资，从事多层面多样化的邻里互助活动。农民作为乡村治理的主体，传统社会以“礼”观念维系和保障农民及农民与基层组织之间的秩序。但在市场化进程中，传统的“礼”遭到了愈来愈复杂的人际关系和利益关系的冲击和破坏，农民群体及其与基层组织之间变成非制度化的参与方式，这给社会稳定和乡村治理带来了新的挑战。[2]城乡融合发展背景下，农民分层分化明显，呈现居村农民之间、进城农民与居村农民之间，进城农民与居村农民代际之间三种基本互动类型。因经济利益和私密空间追求倾向，村民间以亲缘、地缘为纽带的义务本位关系逐渐让位于平等的市场关系。信息主要来源途径由传统的口头语言传播转变为网络传播，信息辨别也由共享共判转变为自主甄别为主。乡村逐步演化为以熟人为主的陌生人社会，家庭个人主义理性超越集体主义理性，村民由治理主体变为协助角色。诚然，这是现代进程中的必然和阶段性现象，但在面临公共危机时，容易导致集体自救行为的内在张力不足。

(三)科学与习俗冲突，农村自治组织治理资源和手段有限

作为非正式制度的乡村习俗是国家正式制度的有益补充，在中国广大农村尤其是西部偏远农村地区仍然发挥着较大作用。农村公共危机发生时，农村容易陷入习俗延续理性与共同体秩序化维护的困境，村庄伦理在村民相互“不得罪”逻辑下不再发挥作用。农村自治组织(村两委和村民小组)面临如何解决科学管理与习俗冲突，集中严格管理与村民松散分布的现实性问题。事实上，市场经济条件下，村民对农村自治组织工作漠视者较多，农村自治组织可利用的权力资源和物质资源极其有限，治理手段只能延续传统的家长制作风，如封堵、辱骂、威胁剥夺或降低在村农民合法权益来强行推行。究其根本原因，一是农村自治组织动力和能力不足，既表现为回应集体发展诉求方面的能力不足，也表现为因“村干专注于自身发展”，造成群众对集体利益漠视而导致的动员能力不足，还表现为“收入与付出倒挂”引致的动力不足。二是治理问题超出了村庄可控范围，村两委退而求其次，仅满足于做到维持乡村基本秩序和规矩存在。

(四)农村基层党组织软弱涣散，乡村执行不精准

实现矛盾在新阶段的再平衡，而不是力图完全消除矛盾，是矛盾论哲学思维精髓。公共危机具有广泛破坏性，危及公共群体利益，因此，广泛发动群众，避免局部危机演化为全面危机，是危机治理矛盾中的主要方面，但增产增收、维持生产生活的基本稳定仍是最基本的民生大事，科普和精神文明教育仍是乡村振兴持之以恒的主题。而在公共危机发生时，由于农村基层党组织软弱涣散，往往缺乏“失之东隅，收之桑榆”的结构化思维和开放性思维，对乡村的指导要么忽左忽右、缺乏连续性，要么“张飞卖肉”一刀切。既没有把科普工作和精神文明提升工程有效纳入系统化的公共危机治理之中，也没有通盘考虑生产生活与公共危机治理之间的内在逻辑，导致上层治理逻辑遭遇底层生存逻辑时部分失效。

三、破解现代农村公共危机治理困境之对策

治理效能一直是国家治理改革的重点，但国家治理逻辑与基层单位行动逻辑的非一致性导致了国家治理的基层低效。现代化从来就不是一个孤立的问题，也不是通过一次运动式作战就能迅速解决。当前国家宏观层面治理能力和治理体系正在逐步完善和趋向现代化，而农村治理现代化的完成尚任重道远。乡村振兴背景下需要重新认识农民主体地位，提高基层党组织战斗力，协商共治凝聚民心、形成合力，提升农村公共危机治理效能。

(一)激发农民群体参与公共危机治理的内生动力

尽管乡村振兴背景下农村留守农民数量在减少，但乡村治理的主体地位未变，加上在乡农民和城市化农民仍存在代际联系、亲情联系和族群联系，土地未完全确权流转背景下，还存在城镇化农户家庭与农村集体之间的利益分割关系。无论留守农民是基于集体良知还是个人利益考虑，均具有积极参与乡村治理的积极性，而市民化了的农民基于文化认同和被尊重心理需要，也渴望有价值表达的机会。因此，客观讲，存在公共利益同心圆的农村群众，其参与基层治理的意识和动力都比较强，问题是动力与能力匹配不够，能力不足反向导致动力不足，随后再次抑制了参与信心。因此，一是以乡村文化振兴为纽带，加强共同体意识教育，培植向心力，形成村干部、民情信息员、村民齐抓共管、广泛参与的乡村网格化治理格局。二是普及公共安全知识，以案例说法，利用公共危机需要群防群治的时机开展集中贴近教育，利用农闲季节进行分散教育。三是奖惩并举，给予有责任有担当的村民荣誉奖励和物质奖励，对集体责任意识缺失甚至扰乱村级公共管理秩序的村民给予道德谴责和物质惩罚。四是坚持渐进与持之以恒原则，结合村情民情循序推进、逐次递进，稳定时期不忘提醒，危机时期才不慌乱应付。

(二)健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系

健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，是实现乡村善治的有效途径[3]。传统乡土社会是礼治社会，乡村社会秩序主要依赖德治，即社会公认的行为规范——乡规民约来维持。德治内容体现乡村文明传承，但约束力相对较软，随着脱贫攻坚与乡村振兴资金不断下沉到村，加上城镇化背景下乡村社会的快速变迁，因利益分割分化不均衡造成的利益冲突已上升为加剧农村社会分裂的最大不稳定因素，利用法治硬约束手段将各种利益冲动纳入利益再平衡轨道，才能在公共危机发生时建立以“利益共同体”为纽带的快速响应机制。为此，一是要提升农村基层党组织凝聚力，以党的领导统揽全局，创新村民自治有效实现形式，推动社会治理和服务中心向基层下移。二是提高农村两级自治组织的法治意识、规范治理行为。平时加强法制教育、提高法治意识，才能在公共危机发生时有效规范其行为，使其符合法治化要求，至少不突破法治底线。三是丰富基层民主协商实现形式，发挥村民监督作用。村民协商共治组织形成于乡村自然肌理，贴近地方风土人情，具有人缘关系和信赖优势，更容易融入民心。在公共危机发生时，不仅能够弥补农村自治组织信赖缺失真空，而且对村级应急公共管理资源的分配形成较好的监督，提高公共应急管理资源的利用效率。四是培育富有地方特色和时代精神的新乡贤文化，发挥其在乡村治理中的积极作用。

(三)优化联动共生的公共危机治理机制

辩证把握“制”与“治”，关键在于明确合理方式与途径，使制度优势更好转化为治理效能[4]。政府行政能力强，但社会自组织能力相对弱；资源集中能力强，但资源调配运用能力相对弱；舆论宣传工作力度大，但针对性有效性差；中央决策高效，但基层政府决策执行精准性不高；事后行动决断，但风险关口前移不够，是公共危机治理体系和能力现代化建设进程中较为突出的短板死角。核心-边缘理论[5]的要义，是以核心单元为纽带辐射带动边缘地带单元的发展，变孤立发展为协调发展。因此，以坚持党的领导为根本，发挥好政府的主导作用，夯实群众参与基础，依靠社会协同发力，构建各层级治理单元和治理主体“条块结合”协同运行的公共治理模式，成为提升国家治理体系现代化水平的基本遵循。而治理体系目标转换为治理效能，可称之为治理体系禀赋的兑现，排除不可抗环境因素，若实际治理效能低于目标效能，要么是体系结构不够科学，要么是治理主体能力较弱。从治理结构的现代化要治理功能的多样化，从治理能力的现代化要治理效果的提升，便成为公共危机治理能力现代化的“一体两翼”。具体而言，就是以上级政府治理体系和能力现代化的先行为拉力，以乡村公共治理能力的阶梯提高为推力，形成下上联动互动共生的公共危机治理机制。

(四)提高“次生灾害”研判与应对能力

次生灾害与原生灾害相对应，次生灾害因受原生灾害诱导而发，也称衍生灾害、次生灾难，具有后发性、并发性特征，是一个逐渐显现的过程，具有全链发展的可能。预判次生灾害，及时采取对策，有助于防止灾害蔓延，减少灾害损失。如新冠疫情危及人类生命，为了防止疫情蔓延，采取封城、封村、限制人员流动等措施，有助于切断传播源，避免了更大范围的破坏，但次生性灾害随之出现，如工厂停工、消费市场萎缩导致经济下滑等。根据原生灾害治理进展，适时评估次生灾害出现的形式、时间和危害程度，做预防性介入，可减轻灾害破坏程度，起到快速恢复正常经济社会生活秩序的作用，这也是公共危机治理中危机干预与生产生活保持稳定的辩证法，是短期目标与长期目标的结合。次生灾害的研判是前提，实现由模糊认识到精准预判的跨越，需要一定的时间和耐心。次生灾害研判能力直接体现为能否缩短研判时间、能否近乎准确研判次生灾害的发展方向和形式等。

在发生公共危机时，农村一般不具备次生灾害研判的能力，农村集体和个体的行动依据往往来自权威部门指示和专家暗示，因此，政府应分区域、分轻重缓急、点线面结合实施公共危机治理；适当实施舆情管制、邀请权威专家解读、形成正确舆论导向；有序恢复农业生产、组织外出务工、开通商品交易市场；因势利导，以危机治理为契机，促进本地区转型发展，便成为公共危机综合治理的内在要求。可见，次生灾害的研判和应对能力的提高，既有助于政府避免因失信陷入再次不信任的“塔西佗陷阱”，也有助于缩短城乡经济社会生活秩序恢复重建的时间，并为危机后新经济增长点的出现奠定基础。