健全社区管理和服务机制

张 凯

（中共黑龙江省委党校，黑龙江哈尔滨150080）

城乡社区作为社会治理的最小单元，一直以来都是党和政府联系群众、服务群众的纽带，肩负着社会自治的重要职责。习近平总书记强调，“要推动社会治理重心向基层下移，把更多资源、服务、管理放到社区，更好为社区居民提供精准化、精细化服务”。随着经济的发展和我国城市化规模不断扩展，研究如何搞好社区管理和社区服务，具有非常重要的现实意义。

一、健全社区管理和服务机制的意义

（一）顺应时代的需求

计划经济时期，我国政府基本是全能型的，承担着社区服务的各项职能。改革开放的到来，计划经济和市场经济并行发展，社区管理和服务不再是由政府一一包揽，原本由政府或者单位所承担的职能现在转到了社区，社区管理者的管理能力和服务能力就显得尤为重要了。现在，我们进入了社会主义新的发展阶段，对于社区治理，在德治、自治和法治方面都有了新的要求，多元化的管理方式已经成为社区管理中迫切需要的改革新路径。

随着我国城市化进程的不断加速，大量的农村人口涌入到城市中，导致城市人口不断增加。城市人口的增多，也使得社会治理工作开始变得纷繁复杂。做好社会治理工作，让繁杂的工作变得精细化、科学化，要求管理者将管理服务下沉到每一个群众。社区辐射度广，可以覆盖到基层的每一个人，完善其管理和服务机制，就可以顺应时代的需求，将时代发展带来的福利真正落实到每一个居民，提高居民的社区生活质量。

（二）满足群众的多元化需求

社区联系着千家万户，影响着居民生活的方方面面。随着我国经济成分、生活方式、社会组织形式和就业形式的日益多样化，社区居民的物质、文化、生活需求日益呈现出多样化、多层次的趋势。经济社会的发展和居民群众多方面需要给社区服务提出了新的更高的要求[1]。这就需要不断调整和完善社区管理和服务，协调好各方的利益，满足群众的各类需要。

从服务的内容来看，社区的管理和服务与政府提供公共服务和市场提供市场服务均不相同，它介于公共服务和市场服务中间，但却要求同时具备公共服务的公益性和市场服务的高效性。因此，在内容上，它既不同于同质化、普适化的公共服务，也不同于简单化、产业化的市场服务，它更强调的是有针对性，要服务于社区内的不同对象，满足各类群体的需求，提供的服务须是差异化的、个性化的。总的来说，社区管理和服务是一个动态的过程，它的服务内容是多元化的，需要根据群众的需求不断地进行调整。

（三）提升社区的服务能力

伴随着改革的不断深入，大量的单位人变成了社会人，社区的服务由单一化的政府提供变成了多种力量共同参与。目前，城乡社区发展已经汇聚了多种力量，基层政府组织、社区活动类组织、社区服务类组织、社区权益类组织、群众等，其中政府部门和各类社会组织构成了社区服务的主体。社区服务的主体多元化，要求政府部门和社会组织共同合作，双方携手整合社会资源，引入先进技术，实现政府治理与社会调节双向互动，提升社区的管理和服务能力。

由于社会资本的参与，社区管理过程中必然朝着信息化和智慧化的方向发展。不断投入的智能化设备以及不断引进的高素质人才，将社区的管理水平和服务水平提升到了一个新的高度。虽然现在智能化社区仍然处在生长期，尚不完善，但是长远来看，任何行业的发展都会有这样的过程，整个社区的服务能力也会随着行业发展而不断提升。

二、目前社区管理和服务中存在的问题

（一）服务资金有限

社区的管理和服务需要大量的资金投入，投入的资金不仅要应用于基础设施建设，还要应用于社区的宣传、人才的培养等方面，多方面的资金需求导致社区管理和服务的资金短缺，没办法整合资源。目前来看，社区的资金来源主要有以下几个方面：一是政府的投入资金，二是引进的社会资本，三是社会的捐款，四是社区自行募集的资金，其中政府投入的资金是主要来源。由于大多社区的办公经费、基础设施建设资金等没有列入到当地的财政预算中，导致政府投入的资金虽是主导，依然只有很少的一部分。近年来，社会资本所占的比重有所上升，但是社会资本受整个经济环境影响严重，它不是一种经常性的资金来源，具有不确定性。社会捐款以及社区自行募集的资金，由于其不可持续性，本身能累积的资金数量有限，对社区的管理和服务造成不了太大的影响。

（二）法律制度不完善

随着城市化的进一步推进，社区已成为城市基层的社会共同体，大量的社会管理、社会服务、社会保障的功能从政府和单位中不断剥离出来，让社区来承接，丰富了它的内容，拓宽了它的工作面，使它从微观的层面担当起了造就大社会的重任，成了功能比较齐全的“小社会”[2]。

由于管理单元的不断细化，想要达到基层自治的目的，就需要有完善的法律制度作为保证。但是目前有关社区的法律法规大都是很早之前颁布的，其中的很多条款已经过时，不能解决新时代下的新问题，亟需修订。法律制度的缺失，还体现在缺乏良好的法律环境。由于不重视在社区内部组织人员进行法治宣传教育，导致有的居民不关注法律、不懂法律、不守法律，有的社区的法律氛围薄弱，法制建设难以落到实处。

（三）职能权限不明确，协同性不高

目前，社区的参与主体是政府部门、社区民众和社区服务组织，政府部门在社区管理和服务中有着明显的主导作用。政府不仅是社区建设的发起者，也是社区运营相关政策的制定者，还是规范社区行为的指导者，因此政府在社区管理和服务中起着不可替代的作用，但是也正因为这样，政府在职能行使中存在的不足，也会导致社区在管理和服务中出现问题。

由于政府职能的权限不明确，政府在行政过程中，会出现超越其原本的职能和权限的行为，导致政府职能的越位。在资金的筹集和使用过程中，政府包揽了所有的成本，成为社区资源的唯一提供者，这就阻断了社会资本流入社区，不利于社区本地组织的培养。由于政府职能的越位，政府在社区的建设和运营之中承担了所有的责任，容易引起管理上的难题。此外，政府职能权限的不明确，也会出现政府职能的错位，混淆了工作的轻重，使得政府与社会组织、社区群众之间的协同性不高，阻碍了社区的健康发展。

三、国外社区管理和服务机制的主要经验与我国相关新探索

（一）美国相关经验

美国的社区建设历史悠久，从19世纪后半叶开始，发展至今，已经形成了一套成熟的社区管理和服务体系。

1.法律法规体系非常完善。在国家层面，美国政府自1960年以来相继制定了如《住宅和社区发展法》《社区再投资法》《国家和社区服务合作条例》等多部关于社区发展、社区管理以及社区建设的法律法规[3]。此外，由于美国各个州、市政府具有相当大的独立自主权，每个州、市也会有相应的法律出台。

2.政府、社会组织和社区委员会的协同性高。在社区的管理和服务中，美国的管理和服务主体多为社会组织，政府只是起引导和监督作用。因此，在长期的合作过程中，政府和社会组织之间保持着良好的默契度。在职能的分工上，政府部门、社会组织和社区委员会的职责是非常明确的，政府负责出台相应的法律法规，并制定一系列的政策，提供一定的社会资源；社会组织负责筹集资金，并从政府部门获得管理权限，成为社区的管理和服务主体；社区委员会作为政府、社会组织以及群众三者之间的沟通桥梁，主要作用就是上传下达。这三种力量的相互配合，使得政府从日常的琐事中抽出身来，能更好地进行宏观调控，也帮助社会组织获得了发展的机会，有能力为社区提供高质量的服务。当然，最主要的是带动了社区各类服务的全面发展，既丰富了人民的生活，也在一定程度上缓解了社会的矛盾。

（二）新加坡相关经验

新加坡作为城市管理的典范，在社区的管理和服务中，也拥有许多先进的经验。与中国相似的是，新加坡在社区的管理和服务体系中，政府处于主导地位，因此，其经验更有参考意义。

1.覆着广泛的宣传教育。新加坡是非常重视个人教育的，在学校、单位或者社区，都把“遵守法律、遵守规章制度、注重美德”等作为重要的教育内容。同时，政府还会利用电视媒体、社区宣传栏以及醒目的广告位，对大众进行宣传，呼吁民众遵纪守法、弘扬美德。

2.拥有具体的实施细则。和美国一样，新加坡也颁布了众多的关于社区管理和服务的法律法规，但是，新加坡在制定法律法规的同时，还有配套的实施细则，方便法律的推行和落地。这些实施细则周密、严格且可操作性强，对社区管理和服务的内容、管理和服务的方法、违规违法的界定以及惩罚方案都有着详细的规定，无论出现何种情况，都能做到一一对照，依法依规处理。

（三）我国社区管理和服务机制的新探索

改革开放之后，我国的社区管理和服务能力有了一定的提升，尤其是一线城市，在拥有良好资源和充沛资金的情况下，在创新社区管理和服务上有很多新的探索。以深圳市为例，总结我国在相关方面的成功经验，可为我国社区管理和服务提供有益借鉴。

1.利用“互联网+”打造智慧社区。依托粤港澳大湾区的制造业优势，深圳是国内率先开展智慧社区试点的城市。早在2013年，深圳市就制定了《深圳市智慧社区建设导则（试行）》以及《深圳市智慧社区评价规范（试行）》，并且结合深圳市的《绿色物业管理导则（试行）》《深圳市绿色物业管理项目评价办法（试行）》和《深圳市绿色物业管理评价细则（试行）》，探索建立了比较完善的智慧社区体系。随着5G技术的发展，深圳市也开展了5G智慧社区的落地。在深圳市南光社区，利用物联网、云计算、5G技术，完成了智慧社区的第一阶段改造，部署了安防监控、门禁管理、交通管理等相关智能系统，大大提升了社区的管理效率和服务能力。

2.社区自治服务模式初现。深圳市作为我国改革开放的示范点，政府在决策时拥有较高的自由度，因此，在社区的管理和服务过程中，深圳市政府一直秉承着有些责任该退则退、有些权力该转移就转移的原则，坚持发挥市场的主导地位，将更多资源让给市场，让市场自行调节，最终取得自治的效果。在1995年和1999年，深圳市的社区管理改革就把权力下放作为方向，将管理事务下放到居委会和街道办。到了2016年，深圳市在深圳业主论坛的基础上成立了深圳市透明和谐促进中心，这是深圳市第一个业主自治的社会组织，标志着社区管理的职责已经下放到居民了。作为政府和民众之间的沟通平台，这个组织可以帮助社区实现自我管理、自我服务和自我规范，推动社区自治的发展。此外，深圳市一直通过吸纳非户籍常住居民参与到社区的选举工作中、设立民意表达窗口、壮大社工队伍等方式，完善社区的自治制度，巩固社区的自治基础，发展出了具有社区自治代表的“盐田模式”和“南山模式”。

四、健全社区管理和服务机制的新路径

（一）体系建设制度化

体系建设制度化主要体现在两个方面，首先是完善法治建设，其次是完善监督管理制度。法治化是现代社会发展的大趋势。社会的法治化包括方方面面的法治化，社区服务发展也不能例外[4]。社区的规范化发展，离不开法律的支持，法律的稳定性、强制性和权威性，能够保障社区环境的良好运行。当然，除了国家层面制定法律外，各级政府和相关部门也需要制定相应的行政法规和规章制度，同时，各地方政府也应出台对应的配套实施细则，这些文件的配合实施，才能够做到事无巨细，增强可操作性。

有了相关的法律支持之后，还需要将其落地实施，落地的效果如何，需要建立良好的监管制度。监管制度的实施，实质就是利用管理和服务主体以外的力量，来推动社区治理的有序发展，它包括政府的监督、媒体的监督和大众的监督。

（二）服务内容基层化

目前，社区的参与主体主要包括五个方面：一是党组织，起着领导和指引的作用；二是政府部门，是社区参与的重要力量；三是社会组织，其资金和社会资源对社区来说有着重要的意义；四是基层群众自治组织，是社区自治的保障；五是社区居民，是社区最大的参与主体，但往往也是最容易被忽视的。社区管理者以及社区的服务提供者应该发展以社区居民需求为导向的服务项目，包括社区的基础设施建设、卫生服务保障、治安管理保障、公益服务项目等。一方面要通过改造、修整、翻新等方式，维护和更新原有的项目，另一方面，可以通过新建、引进、购买等方式，尽可能地增加新项目，补足社区原有的缺口。与此同时，要不断壮大社区基层社工队伍，通过培养社区党员、老干部、妇女、志愿者等义工队伍以及引进高层次、多元化的优秀人才等方式，建立起完善的基层社工组织，借基层社工组织的力量，将服务渗透到基层。

（三）管理主体多样化

要建立以政府为中心，多个服务单位为主体的社区服务供给模式。对于政府来说，在社区的管理和服务过程中，不能全部包揽所有的事务，承担无限的责任。要重视市场的力量，积极引入社会组织参与到社区的建设和运营当中去，实现社区管理和服务主体的多元化、管理和服务方式的多样化以及资金筹集渠道的广泛化。管理的多样化，也将带来社区生活的多样化。随着社会组织的力量参与进来，会引进新的技术力量，将开辟一大批新的模式，彻底改变原有的生活模式，社区养老、社区家政、社区商圈、社区物流、社区物业，等等，都将打破原有的界限，朝着服务多样化、营收多元化的方向发展。

（四）智慧社区城市化

社区作为城市的最小管理单元，是城市治理的重要载体。社区智慧化，就是要利用互联网+、物联网、区块链等技术，搭建起一个以数据为基础的信息化平台。在社区的服务方向上，能够万物互联，包括门禁、安防、电梯、家电、水电表、手机等设备，都能与智慧平台对接，实现数据的整合。依靠真实可靠的数据信息，结合社区周边优质商户的入住，就可以提供智能家居、智能休闲、智能旅游等生活服务。

在此基础上，随着技术的发展，城市社区单元之间相互连接、数据共享，智慧社区与智慧城市便会对接，在交通物流、人口管理、城市安防、科研教育、环境保护等方面，都能实现信息的数据化，智慧社区将朝着城市化的方向发展，推动城市的高效管理。