我国随迁子女教育政策发展状况分析——基于吉尔伯特和特雷尔的社会福利政策分析框架

谢春艳，王立红

(长春理工大学，长春 130022)

1 文献综述

1.1 研究背景

21世纪以来，二代农民工的迁移模式区别于一代农民工，开始由个体迁移向家庭迁移转变[1]，更多的农民工选择举家迁移到流入地，于是随迁子女的数量也在逐年攀升。2015年，相关调查显示，全国外出农民工共计1.69亿人，同期，义务教育阶段的随迁子女数量1 367万人。2017年，相关调查显示，全国外出农民工达1.72亿人，较2015年增长了两百多万人，近半数以上的农民工向着沿海经济发达地区流动，如浙江、上海、广东、北京等地[2]。广东义务教育阶段随迁子女学生的数量占广东义务教育阶段学生总量的1/3。

农民工数量的增多助推了城市化进程，同时也对城市的公共服务提出了挑战。农民工举家迁移的新模式意味着政府不单需要考虑到农民工自身的福利和需求，还需要考虑到随迁子女的福利和需求。近年来，政府针对随迁子女的教育问题出台了一系列政策，力求能够满足随迁子女的教育需求。

1.2 概念界定

1.2.1 随迁子女

随迁子女是指户籍登记在外省(市、区/县)、本省外县(区)的乡村且随务工父母到输入地的城区、镇区(同住)并接受义务教育的适龄儿童少年[3]。在这一定义中可以看出，随迁子女是农村户口。城市户口和农村户口有较大区别，随迁子女可能会获得更好的教育资源，但我国户籍管理制度较为严格，随迁子女在流入地获得教育的机会也会更加困难。

1.2.2 教育政策

教育政策是公共政策的重要组成部分。学术界关于教育政策的概念主要有三类，一是关注意义，突出政策在教育方面对社会问题和社会关系的调整[4]。二是关注制定者和对象。政策制定者既包括中央也包括地方，对象主要是针对学校行为[5]。三是关注组成内容，阐明教育政策是以教育为中心的权利和利益的呈现[6]。目前，有关随迁子女的教育政策主要集中在义务教育和异地升学上。

2 吉尔伯特和特雷尔的社会福利政策分析框架

社会福利政策分析框架是吉尔伯特和特雷尔在对社会福利政策各个要素进行整合后提出的一个四个部分和三个维度的政策分析框架[7]。四个部分包括分配基础、分配内容、提供策略和资金筹措。分配基础就是向谁提供，是遵循普遍性原则还是选择性原则。分配内容即提供什么样的服务，服务形式是实物还是现金，其中还包括机会、服务、物品、代金券等形式。提供策略即如何提供福利，它是一种输送系统。资金筹措则是指资金来源于哪儿，中央政府、地方政府及民间都有可能。每个部分下面都会包括三个维度：①有怎样的方案可以选择。②有哪些价值观支持这些方案。③有哪些理论和假设支持这些方案[8]。

3 随迁子女教育政策的发展概况

3.1 分配基础演变：逐步推开普遍性义务教育

1986年，我国规定实行九年制义务教育，并逐步推行开来。颁布义务教育制度时，我国的农民工数量还不多，那时的迁移模式以个体迁移为主，当时并没有考虑到随迁子女的义务教育问题。一代农民工时期由于严格的户籍管理及繁琐的异地就学程序，绝大部分农民工并没有携子女一同外出务工。携同子女外出务工的农民工安排子女就学也十分困难，尤其是升学阶段，如六年级、九年级。随迁子女在流入地多是借读，或者就读在工农子弟学校，存在学费比较高昂，师资力量参差不齐，转回流出地时容易留级，辍学率较高等问题。

21世纪初，一代农民工和二代农民工更替存在，举家迁移成为一种新趋势。2001年，《国务院关于基础教育改革与发展的决定》(以下简称《决定》)提出了以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主的“两为主”政策，随迁子女普遍性的义务教育自此推广开来。自2001年《决定》颁布之后，中央和地方也陆续出台了更多政策来推广随迁子女的普遍性义务教育。这个《决定》的推行进一步推动了九年义务教育的普惠性发展，确保随迁子女落实普惠性九年义务教育。2016年，国务院印发了《关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》(以下简称《意见》)，要求九年义务教育的巩固率达到95%。《意见》的出台使随迁子女的异地就学和异地升学更加方便容易。

随迁子女教育政策是普遍性分配，这一分配基础坚持以公平为价值导向，强调政府在社会福利事业中起主导作用，要求限制市场机制的调节范围[9]，让人们享受到社会经济发展的果实。随迁子女教育普遍性分配遵循了发展性社会福利理论。发展性社会福利认为社会福利可以为经济发展作出贡献。教育是一种有回报和可持续的人力资本投资。

3.2 分配内容演变：不断深化实物分配，持续扩大现金分配和代金券分配

21世纪以来，针对随迁子女就学难的问题，政府出台了一系列相关政策，其中“两为主”政策的颁布推进了随迁子女的义务教育发展，保障了随迁子女教育公平的机会，确定了我国随迁子女就学以“两为主”政策为基础。2016年，《意见》要求随迁子女入学的主要依据为居住证，简化优化他们的入学流程，让他们少跑路，少办证。这些确保随迁子女有学可上的政策是最基础的随迁子女教育政策。此外，《2019年新型城镇化建设重点任务》的通知也使得流入地随迁子女参加高考更为方便，使异地高考政策得到了进一步落实。这些政策以实物形式来分配教育福利，有利于实现教育公平。

为进一步提高随迁子女入学率，让随迁子女都能上得起学，做到不辍学，2008年，《国务院办公厅转发教育部等部门关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作意见的通知》出台，要求流入地政府通过“两免一补”的形式来帮助家庭经济困难的进城务工就业农民子女就学。2008，《国务院关于做好免除城市义务教育阶段学生学杂费工作的通知》颁布，将随迁子女的义务教育纳入公共教育体系，对入读公办学校的随迁子女免除学杂费，不收借读费。2016年，《意见》要求利用全国中小学生经济信息管理系统的数据来切实推进“两免一补”资金和生均公用经费基准定额能够随学生的流动而转到流入地政府。政府正不断扩大现金分配和代金券分配，确保随迁子女都能上得起学。现金分配和代金券分配基本能够满足随迁子女更多元化的教育需求。

通过对以上政策的归纳可以看出，自21世纪以来，政府通过程序减免、降低准入门槛、促进和保证就读、平等对待等方式来实现教育福利的实物分配，并通过“两免一补”和生均公用经费定额携带的方式来提供现金分配，在分配内容上不断深化实物分配，同时扩大现金和代金券分配，此举依旧遵循公平原则，实物形式的分配能确保随迁子女有学可上。“两免一补”中“一补”的现金分配遵循罗尔斯的差别原则，将社会资源倾向于弱势一方。

3.3 提供策略演变：强化中央统筹

1986年，我国开始实行义务教育，当时的义务教育制度是区县级及以下的责任。2008年，“两免一补”政策被提出和推行，中央对于随迁子女教育政策的统筹开始逐步显现和落到实处。“两免一补”政策中，中央通过财政支持的方式对随迁子女教育政策进行统筹规划。2016年，以全国中小学信息管理系统为平台，创造性提出“两免一补”和生均公用经费资金随学生而流动的政策，大大降低了流入地的教育经济压力，中央通过统筹两地促进了随迁子女教育的发展。另外，2012年发布的关于随迁子女异地升学的政策也在考验着中央的统筹能力。

从上述内容可以看出，中央统筹随迁子女教育政策的提供起于2008年，兴于2012年的异地升学政策，深化于2016年的教育资金随学生而流动。

3.4 资金筹措演变：持续扩大中央拨款力度

我国教育资源主要的资金来源是以国家财政和地方各级政府财政为主。2003年，《关于进一步加强农村教育工作的决定》规定了流入地地方政府对随迁子女的财政责任。2008年3月，流入地政府财政部门要对接收进城务工就业的农民子女给予较多的补助，城市教育费附加中也要安排一部分经费，用于进城务工就业农民子女的义务教育工作。2008年8月，中央财政将对随迁子女接受义务教育问题解决较好的省份给予适当奖励。最开始，中央下达了多份文件来保证随迁子女的教育需求，特别指出了地方政府对流入随迁子女的财政责任。用于随迁子女教育的支出基本全是地方财政支出。2008年，中央以奖励的形式开始对随迁子女的教育问题进行拨款。

2015年，《国务院关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》中提到了“两免一补”政策，中央负责国家规定课程的教科书资金，并承担家庭经济困难的寄宿生一半的生活费用，生均公用经费基准定额资金由中央和地方按比例分担。2016年，《意见》提出“两免一补”和生均公用经费可随学生的流动而携带，更进一步缓解了流入地的教育财政压力。“两免一补”政策提出后，随迁子女教育政策的资金投入迎来了中央拨款，而生均公用经费基准定额的规定更是将中央拨款的数额提到了一个新高度。

4 结论与讨论

随着分配内容的多元化及中央和地方财政支持力度的不断加大，在中央统筹和两地配合的操作下，随迁子女普惠性的教育政策不断发展，为随迁子女的教育公平创造了更多有利条件。

随迁子女教育政策的出台最主要的目的是维护我国的教育公平，在目前一路向好的态势下，依旧有几个问题需要考虑：其一，农民工的迁移方向具有明确的指向性，有超过半数的农民工流动到了北上广深四地，还有绝大部分流动到了其他沿海城市，接受大量农民工流入也就意味着要接受更多的随迁子女。这些流入地对于随迁子女的教育投入会非常大，流入地在面对财政的巨大挑战时，也能获得中央的财政支持，这对于流入地的教育发展也是一个机会。其二，流入地更多的教育投入有可能导致流出地生源减少，教育投入相对也会减少，会限制流出地的教育发展。其三，随迁子女教育政策一直在不断发展，但依旧停留在宏观层面。2016年，《意见》要求实现混合编班和统一管理，以促进随迁子女融入学校和社区。这种混合编班是否真的有利于促进随迁子女的社会融合还有待继续考察，这也可以成为社会整合的研究内容。其四，随迁子女教育政策发展有可能导致教育不公平的现象发生，一方面是随迁子女在流入地接受更好的教育，然后在流出地参加高考，享受一些农村的扶持政策；另一方面是异地高考放开带来的高考移民，即从教育A区流入到B区(云藏疆等地)，享受更多的特殊地区优待。

随迁子女的教育政策发展正向着教育公平的方向出发，但目前政策上还有一些地方需要完善，这不是仅通过随迁子女教育政策就能解决的，还需要全面推进义务教育优质均衡发展和深化高考制度改革，同时也需要东西部经济均衡发展的配合。