靶向治理：中缅边境社会风险治理模式创新

马光选

中缅边境地区的边防军、边防武警、边防检查队伍承担了大量的控边防边任务，但是类似军事冲突风险、毒品种植与贩卖风险、大型电信诈骗风险、恐怖主义流窜作案风险、跨境赌博风险和人身伤害风险等重大社会安全边境风险始终无法根绝，其背后的原因是什么呢？经过实地调研发现，现有风险管控机制中存在着一定的“管不了、管不着、管不好”的“结构性错位现象”，导致这些重大社会风险交互作用，形成一个重大风险复合体。对中缅重大边境风险复合体形成根源和生长节奏的考察发现，如果要实现对这一重大社会风险复合体的有效治理，原有的常规风险治理手段很难凑效。故此，本文意图引入“靶向治理”分析框架，应用于对中缅边境重大社会风险复合体的治理。

一、边境治理现有思路及“靶向治理”理念的提出

现有对边境安全风险管控与治理的研究，主要形成了常规治理和宏观治理两种理论思路和多元一体的实践模式，从总体看来，现有研究并没有将边境风险和其他类型社会风险准确区分开来。

(一)边境风险的常规治理模式

现有边境风险治理理论更多将边境风险看作社会风险的常规类型，在治理方式的选择上，也往往将其纳入普通社会风险治理范畴。何跃对云南边境面临的“三非”问题进行深入探讨，认为其“一、严重侵犯了我国国家主权,损害我国法律，二、扰乱边境社会治安秩序,三、为户籍管理带来困难”，(1)何跃：《云南边境地区主要贸易口岸的境外流动人口与边疆安全》，《云南师范大学学报(哲学社会科学版)》2008年第2期。并提出有关“三非”治理的相关制度改进措施。李玉洁对云南边境管理的“违法犯罪打击难”问题进行了专门研究，认为建立统筹协调性的违法犯罪风险管控机制是化解这一问题的关键。(2)李玉洁：《云南边境管理区通行管理的现状与思考》，《广西警察学院学报》2018年第1期。李智环等对中缅边境“非传统安全”进行考察并提出相应的政策改进之道。(3)李智环、司文一：《边境多民族口岸社区非传统安全问题研究——以中缅边境片马口岸为例》，《贵州民族研究》2019年第6期。还有学者提出“中国边境治理客体包括一般地方事务和特殊的跨境事务,治理方式包括专项治理和非专项治理”。(4)孙保全、夏文贵：《中国边境治理研究:从单一视角转向复合视角》，《西北民族大学学报(哲学社会科学版)》2018年第3期。总体来看，均以普通的社会风险治理手段来应对边境重大风险这一特殊风险类型。

(二)边境风险的宏观治理模式

因为边境风险往往具有跨越国境流动的特征，所以现有研究普遍从宏观层面来思考边境风险的治理，认为如此可以实现对边境风险的全面治理。有学者提出，当前对风险的研究逐渐走向“统一制情景下”的风险管理理念和模式：情境上的全灾难管理、结构上的全主体管理、过程上的全流程管理、总体上的适应性管理。(5)张海波：《风险社会视野中的公共管理变革》,《南京大学学报(哲学·人文科学·社会科学)》2017年第4期。具体到边境风险治理问题上，欧盟提出“整合式边境管理战略理念”，指出“边境管理部门有权调用成员国边境管理的人员、资金、设备等所有资源，予以统一处置和快速处置。”(6)周烨、唐超：《欧盟边境安全风险防控模式的借鉴》，《广西警察学院学报》2018年第4期。也有学者提出集兴边、通边和实边为一体的“整体性边境治理理念”，认为“边疆政策既要充分发挥边界在国家交往中‘通’大于‘堵’的功能，又要兼顾政策本身的惠民性。”(7)张宇：《整体性治理视角下广西反走私综合治理机制研究》，硕士学位论文，广西大学，2019年，第23页。但这种“大而全”的治理思路往往陷入大而无当的窠臼。

(三)边境风险的“多元一体”治理模式

在中国边境风险治理实践中，更多强调边境风险的“多元一体”治理模式。

1.“五位一体”模式。“五位一体”模式最早发源于云南省临沧市，在德宏州边境治理实践中被提炼出来，变公安边防部队一家“独角戏”为党政军警民“大合唱”，变职能部门“单打一”为相互配合“弹钢琴”，变守住“一条线”为打造厚重稳固“大边防”，党委管方向、政府总协调、军队当骨干、警方抓治理、群众来参与……，形成党政军警民“五位一体”合力治边机制。(8)徐志亮：《党政军警民合力维护边疆社会稳定模式的功能研究》，《楚雄师范学院学报》2018年第6期。之后，这一模式在全国推广开来。

2.“九位一体”模式。新疆维吾尔自治区提出的，按“防回流、防袭击、防热兵器流入”工作要求，构筑“一带一路”安全管控屏障，在“六位一体”的基础上建立起集党、政、军、警、兵、民、海关、边检、铁路为一体的“九位一体”防控体系。(9)周雷刚、韩成玺：《新疆“六位一体”构筑边境管控大格局》，2017年8月22日，http://xj.people.com.cn/n2/2017/0822/c188514-30640860.html，2019年12月21日。

3.立体化治理模式。在吉林省沿边村屯，边民家中都安装了一个电子装置，只要按动报警按钮或红外线报警装置后，边防派出所就能显示报警人的基本情况，并指令就近的执勤官兵出警处置。(10)新华网：《吉林边防总队打造鸭绿江畔“神兵利器”》， 2015年7月25日， http://365jilin.com/news/html/20150726/2155373.shtml，2019年12月26日。立体化治理模式意图通过先进的电子技术手段的使用，来搭建一个立体化边境风险治理平台，实现警民之间合作效率的有效提升。除此之外，有些地方还提出使用无人机执法等方式，加快边境安全风险治理科技化水平的提高。(11)人民网-西藏频道：《西藏：吉隆边检站使用无人机进行日常边境侦查巡逻》，2016年3月15日，http://news.ifeng.com/a/20160315/47870768_0.shtml，2019年12月23日。

(四)研究现状评析

从对边境风险治理研究现状梳理可以看出，上面三种边境风险治理模式的探讨均存在以下缺陷与不足。

1.现有研究对中缅边境风险的本质与类型特殊性缺乏准确把握，治理方式缺乏针对性。针对各类重大社会风险在中缅跨境区域高度聚集演化为风险复合体的情况，现有研究缺乏对风险复合体成因和危害严重性的准确认知。现有研究更多把边境风险看作一般性社会风险，在治理手段上，强调其一般性特征和宏观特征，忽略了边境风险的特殊性，从而用应对一般性和普通性社会风险的方式来应对边境风险，缺乏针对性。

2.现有风险治理理念和治理模式没有认清现有风险利害关系结构的复杂性，因而治理实践中缺乏精准性。现有风险治理研究缺乏对边境风险分布特征和根本性质的准确认知，认为简单的跨境或者跨部门协作即可达成风险治理目标。其实，中缅边境风险之所以长期难以根绝，在于所涉及的不同部门、区域和主体之间利害关系复杂多样，不同风险责任主体之间风险利害价值取向不同，有些治理主体甚至本身就是风险的制造者，多主体在治理行动中相互掣肘，难以达成一致性行动。因此，简单依靠跨境或者跨部门协作进行边境风险治理的想法没有看到问题的复杂性。

3.现有风险治理模式的指向性不明确，集约化程度不高。上面三种风险治理模式缺乏明确的指向性，无论面对任何对象，均千篇一律地采用常规性手段和方式进行回应，动辄全面动员各方力量和资源，容易造成大量浪费。在本质上，对不同风险类型进行治理所需要的风险资源和手段有着巨大的差异，这就要求风险治理资源和治理手段的集约化使用，以便提高风险治理的绩效。

(五)边境重大社会风险复合体的生成与靶向治理的提出

对普洱的孟连、江城、澜沧和西盟等边境县进行实地调研发现，现有中缅边境社会风险治理措施之所以“治标不治本”，究其原因在于，现有风险管控机制和理念仅仅从常规方式出发，与治理对象之间的匹配度不高，导致管控机制中的物质要素、人员要素、机构要素、事务要素和制度要素与治理对象之间存在治理结构上的“错位和错配”。这使得各类重大社会风险因素交互作用，在缅甸北部的特定区域聚集形成了一个“边境重大风险复合体”，对这一边境重大社会风险复合体的治理，现有研究缺乏有效认知，而“靶向治理”独具优势且正当其时。

二、中缅边境现有重大社会风险管控的结构错位及其危害

现有对中缅边境风险的治理，往往没有认识到边境重大社会风险聚集和组合成为风险复合体的严峻现实，与全国其他边境风险区域不同的是，作为中缅边境风险生发地的缅北个别特区，具有高度自治权，(12)苏晓波、蔡晓梅、周灿：《毒品贸易与国家主权破碎：基于缅甸北部的政治地理学分析》，《热带地理》2019年第12期。导致特定的军事冲突、(13)田雪雪、胡志丁、王学文：《当前缅北冲突与中缅边界管控研究》，《世界地理研究》2019年第2期。毒品种植与贩卖、(14)杨晶：《云南警方中缅边境破获一起贩毒案缴获鸦片近12公斤》，2016年2月19日， http://www.dzwww.com/xinwen/shehuixinwen/201602/t20160219_13859575.htm，2019年12月25日。人口贩卖、(15)赵克志：《切实维护中缅边境地区安全稳定》，2019年7月25日，http://www.sohu.com/a/329149975_114731，2019年12月24日。跨境赌博、(16)杨茜：《中缅边境电信网络诈骗严重区域》，《春城晚报》2019年10月16日，第A04版。电信诈骗(17)央广网：《重庆警方破获一跨境电信网络诈骗案69名嫌疑人从中缅边境押解回渝》，2019年9月19日，http://news.cnr.cn/native/city/20190919/t20190919_524783711.shtml，2019年12月21日。等重大社会风险类型在这一跨境区域高度聚集，(18)公安部：《中缅边境电信诈骗严重区域微信支付宝被封停》，2019年10月17日，http://news.cctv.com/2017/02/16/ARTIHi7ZwGEW3f7G9pncE3nO170216.shtml，2019年12月12日。从而形成一个区域性的风险复合体，但是现有风险治理理念和实践仅仅采用常规性方式回应这一风险难题，导致边境风险治理中大量出现“结构性错位”现象。这种结构性错位具体表现为“对象错位”“主体错位”“权责错位”“目标错位”等四个方面。

(一)现有边境重大风险管控机制中的“对象错位”

部分中缅边境重大社会风险之所以无法得到根本性治理，具体原因在于，现有边境风险管控机制存在明显的任务错配现象，作为被管理对象的各类风险要素无法被现有管控机制给予有效管控，造成风险要素随意跨境流动，并定点集中。(19)李子元、唐超、徐杨：《大数据背景下跨境型边境安全风险防控机制研究》，《中国公共安全(学术版)》2019年第1期。

1.边境管理对象密度和风险管控者密度之间错位。在没有入场进行调研之前，我们认为贩毒走私活动难度会非常大，但实际情况与之相反。(20)笔者2019年4月份，在对普洱沿边四县的调研中，受访者都提到了这个问题。不管是在中缅边境的江城，还是在孟连和澜沧，大量人烟罕至的原始森林，到处荆棘，要在里面穿行非常困难。中缅之间边境线并非是一条起阻隔作用的界线，而是两个界桩之间的空间范围，按照边境管理规定，中缅边境双方部分路段空出3公里左右的地界作为边境公共区域，(21)在沿边口岸调研时得知，如果按照国际惯例，一般情况下，相邻两国是友好国家的话，相互之间的国门和和管理区就会空出一定空间，如果是关系比较紧张的国家，双方往往会抵边管理。这就使得边境区域范围更大了。边检站往往设在主要的交通要道上，用来堵截和检查来往车辆，对于来往的行人而言，会有大量无人看守的地方可以通行。(22)相关情况为2019年4月22日，调研团队在江城县牛洛河检查站附近的所见所闻。可以看出，现有风险管理对象密度相对较大，但是风险管控人员和行动密度相对较小，形成了大量边境风险管控漏洞和盲区。

2.政策供给与治理诉求之间错位。针对边境管理密度相对较小的问题，有观点认为是否可以在边境地区，大量布置人员进行巡逻，但是从现有情况来看，边境地区大多属于贫困区域，很难供养大量财政人员，目前，护边员往往以兼职为主，巡护员、联防队员和巡边员身份重叠。(23)崔汶、田洪涛：《云南首支中缅边境护边员管理中队成立》，2017年2月16日，http://news.eastday.com/eastday/13news/auto/news/china/20170216/u7ai6506525.html，2019年1月12日。也有观点提出，可以对边境地区进行深度开发，增加人员密度，提升边境经济活跃度，以达到强化管理的目的，但是在目前生态保护政策下，大量原始森林的开发利用是不被政策允许的。(24)普洱市澜沧县惠民乡的景迈山就属于中缅交界地带，有着大面积人迹罕至的原始森林，给治边巡边造成巨大难度。还有观点提出，可以在边境地区安装摄像头或者进行卫星监控，且不说成本问题，安装之后的维护就非常困难，被人为破坏的可能性也极大。(25)在对普洱的江城、澜沧、西盟和孟连四县的边防委员会工作人员进行访谈时，他们坦诚，技防工作展开中，大量使用摄像头的成本是地方财政无法承受的，而且效果也并不好。再者，如此浓密的树林，能见度会非常低，即便是安装了，效果也不会太好。

(二)现有边境风险管控机制中的“主体错位”

从边境风险管控角度来看，如果各个主体能够精准承担相应风险管控职责，并且实现不同风险管控主体之间的配合与协调，则风险管控的绩效自然会提高，但是从现实情况来看，风险管控主体错位现象时有发生。

1.不同风险管控主体职能错位。近两年部队体制改革后，形成了解放军管“线”，边境检查站管“点”，边境管理大队管“面”的边境治理格局。这一情况下解放军就被放在了边境管理的最前沿，但是他们往往只负责边界线的管理和维护，不具备对边境违法物资和人员的管理权限。边境管理大队拥有治安处罚权力，但是并不处在边境治安管理的最前沿，无法对边境一线跨境违法人员和车辆进行第一时间处置，(26)从对普洱边境管理调研的实际情况来看，由于相关制度还处于调整期，关于不同管理主体的边境管理权限配置，目前仍在探索中，依然没有定论，具体情况可能要等到“定机构、定职能、定编制”之后，才能被确认。造成了不同边境风险管控主体的错置。(27)中国网：《中缅边境云南瑞丽孟定走私猖獗》，2014年10月28日，http://finance.china.com.cn/roll/20141028/2756017.shtml，2019年12月23日。

2.风险管控任务的长期性和风险管控机构的临时性之间错位。中缅边境现有的边防委员会虽然统合了10个机构，但是这个机构是临时性领导机构，没有独立的建制、经费、相应考核机制和奖惩机制，相关机构工作积极性并不高。负责人往往由党政一把手或者部队主官兼职担任，办公室也往往内置于政府办或者武装部等机构之中，集中开会的任意性非常大，在实践层面往往形同虚设。这种以临时性协调机构来管理常务性事务的做法，存在明显的管理对象与管理机构性质之间的不匹配和不对称；(28)南宁、李蕾：《发展完善我国边防管理体制的思考》，《新西部(理论版)》2013年第21期。而且，边防委各个组成部门和单位，隶属于不同的上级机构，存在各个部门之间统而不一、协而不调的现象，难以形成实践层面的真正合力和产生实际的风险管控效果。

3.边境风险处置主体和决策主体之间滞后。在边境事务管理权限层面，边境事务无小事，任何涉外事件和人的管理权限都在中央，但是大量事情都发生在边境区域，事情处理必须逐层上报，这不但在时效性上保证不了，在事务处理方案确定上也会存在滞后。(29)林书子：《我国边防执法体制弊端及改革研究》，硕士学位论文，华南理工大学，2011年，第10页。边境风险管控具有明显的应急管理特征，对于风险事件的处理具有极强的时效性要求，机会往往稍纵即逝，这就要求风险事件处置机构和人员必须具有全权处理的权限，(30)肖锋：《公安边防执法主体资格研究》，《成都大学学报(社会科学版)》2010年第2期。但是从目前的制度设计来看，风险管控需求和治理主体权限之间并不匹配。

4.财政供给主体和事务处置主体之间错位。在边境建设的财政投入方面往往以中央部门出小头，地方出大头的方式进行，要求边境地区进行资金配套，在边境县配套资金无法到位的情况下，上级部门原有政策就无法得到切实落实；(31)以“兴边富民行动”的实施环节中的边民补贴政策为例，本应该是地方财政和上级财政共同分担，但实际情况是在边境县“吃饭财政”的情况下，地方财政配套部分往往落空。这种财权与事权的错配，使得边境风险处置一线机构和人员一直处在技术落后、设备陈旧、人员结构老化的困境中，(32)李玉洁：《云南边境管理区通行管理的现状与思考》，《广西警察学院学报》2018年第1期。边境地区基层政府和各类风险管控机构的风险处置能力无法得到提升，就与此有密切关系。

(三)现有边境风险管控机制中的“权责错位”

按照权责对等原则，边境地方承担着大量外事事务, 就应该享受相应的待遇和权利，但是在边境风险管控实践中，存在大量权责不对等的情况。

1.岗位职责考核任务量和风险实际发生量之间错位。边境安全治理方面执法机构进行定额量化考核，这就意味着执法机构在某一个考核时间段内任务完成量不能过大，否则，在下一年度同一个考核时间段内压力会非常大。但是对于边境安全执法机构而言，执法对象的行为是无法预测的，(33)沈占明：《执法考核不能只看办案和罚没数量》，《检察日报》2019年5月29日，第7版。从而导致执法机构考核要求和执法对象违法行为之间存在明显的错位，在无形中限制了边境安全执法机构的执法效果。对他们而言比较有利的做法是逐年缓慢提升工作量，从而达成年年考核合格，且稳中有升的工作效果。(34)郭奕晶：《论社会治安防控体系的考核机制》，《上海公安高等专科学校学报》2008年第4期。这种量化考核机制用在边境安全治理方面，很容易造成边境风险事件无限供给和边境执法工作量有限推进之间的矛盾。

2.公共事务承担主体和公共服务享受资格错位。边境地区工作人员承担着国际和外交层面重大事务，但却只享受了偏远山村级别的公共服务和公共产品。(35)秦媛：《组织激励与压力管理的应用研究——以出入境边防检查队伍管理为例》，硕士学位论文，首都经济贸易大学，2010年，第12页。特别值得一提的是，原先的边防武警和边防部队一样也享有退役和转业的权利，但是从转变身份之后，就成为了公务员，必须长期驻扎边境地区，但边境地区的交通、商业、医疗和教育条件均无法和内地城镇特别是大城市相比。待遇的不对称情况，让边境管理队伍稳定性差，边境风险管控的效果受到影响。

3.边境风险管控中本地人员与外地人员待遇错位。由于中缅边境山大沟深，地处偏远，市场经济很难活跃起来，也无法享受到像城市一样的公共服务和商业服务，这就很容易造成边境地区空心化危机。(36)朱家华：《抓好队伍建设是完成公安边防任务的根本保证》，《公安研究》2001年第8期。从目前来看，边民补贴以当地在籍人口为主，这种边民意愿和政策意图的不匹配导致鼓励抵边政策的目标无法落到实处。另外，边境农场在守边固边中发挥着重要作用，本来他们作为经营性组织，可以更好地吸引外地人口入住边境地区，参与执行守边固边任务，但是现有政策往往以行政区划来进行政策资源配置，这种政策资源配置与政策需求不匹配情况，导致边境农场中外地人口无法实现在边境扎根并服务边境建设和边境安全。(37)王子立、熊浩然：《关于公安边防派出所队伍建设的几点思考——基于P边防派出所的调研》，《法制与社会》2015年第19期。

(四)现有边境风险管控机制中的“战略错位”

在调研中发现，中缅双方边境安全风险管控和风险治理的目标存在明显错位。

1.边境领土开发建设目标错位。实地调研中我们发现，界河对面部分房子向中国边境方向建造，甚至填改河道，不断冲刷我方河堤，这就造成双方关于边境开发利用目标和方式上的关系不对等。长此以往必然会使得中方领土利益受损。目前沿边小康村建设和抵边村落建设等计划的实施，(38)李春林：《镇康：沿边村寨小康路越走越宽》，《云南日报》2019年10月22日，第8版。让这种状况已经有了相对改善。

2.中缅边境管理宽严目标错位。缅北个别特区进出两个关口的管控相对松弛的管理态度，就使得大量风险因素不断向缅北地区集中，这些风险要素相互作用和酝酿之后形成新的风险类型，又向我方境内流动和扩散。在风险管控地位和权限方面，中方与缅北地区对管理对象的管理水平不对等，中方作为一个国家与缅北特区进行沟通，存在明显的地位不对等，(39)杨靖旼：《中缅边境危机迁徙触发的难题与其制度性由来》，《经济社会体制比较》2017年第4期。相关事项权限上也无法对接，从而在人员的引渡等方面存在巨大困难。中方由于自身国家建设能力较强，已经对全体国民实行了有效管理，但是缅方冲突区域，由于长期战乱很容易造成人员身份识别的困难，一方面导致缅方人员流入中方境内成为“黑户”，(40)鲁刚：《中缅边境沿线地区的跨国人口流动》，《云南民族大学学报(哲学社会科学版)》2006年第6期。另一方面也会吸引我方违法犯罪人员向战乱区域逃窜和集中，(41)邵玉龙：《中缅边境跨境边民问题对打击刑事犯罪的影响》，《云南警官学院学报》2012年第6期。从而使得中缅边境区域成为各类违法犯罪活动集中场所和社会风险策源地。

3.中缅边境安全治理目标取向错位。缅北个别特区在“风险管控”和“风险经济”战略上与中方存在错位，这种错位使得缅北战乱区域的经济发展模式长期保持畸形。这一区域至今流通人民币，通信是中国电信、移动和联通，说的方言也是中国话。(42)新浪网：《该地是缅甸的一个特区，但人们却说汉语、用人民币，不是果敢》，2018年8月20日，http://www.sohu.com/a/249024804_100220633，2019年1月14日。对于缅北个别特区而言，由于长期处于相对不稳定的战时状态，很难维持正常的经济生产活动和产业经营，对他们最为有利的社会治理方式是大量吸引外来人员入住当地。打击违法犯罪，就会对“风险经济”(43)在对孟连等地缅甸籍媳妇的访谈中，很容易得知缅北地区特殊行业的运营状况，在2005年前后，中缅边境也举行过禁赌专项行动，国内相关媒体对此也多有报道，两者形成了事实层面的相互印证。新浪网新闻中心：《中缅边境小城:性交易赌博泛滥道德准则失效》，2016年1月5日，http://news.sina.com.cn/c/sd/2016-01-05/doc-ifxneept3723770.shtml，2019年1月14日。造成一定破坏。

三、靶向治理的基本概念及其类型

各类重大社会风险类型在中缅区域扎堆和聚集并相互作用和演化，成为一个巨大的风险复合体，现有常规风险治理方式导致出现上面提到的“结构性错位”问题长期无法彻底化解。本文认为不能将中缅边境重大社会风险看作常规性的风险类型，得从实事求是的态度出发，制定专属方案对这一风险类型进行精准打击。

(一)靶向治理的必要性与可能性

1.从必要性来看，针对中缅边境重大社会风险复合体目前尚处于可控范围内的实际情况，提出“靶向治理”的理念，对其进行精准管控，避免其危害扩散之后造成更为严重的后果。

2.从可能性来看，在现有条件下，中缅边境风险不再是常规意义上的风险类型，而是高度聚集且相互作用，演化成为一个重大风险复合体。这一重大风险复合体的危害已经严重到无法用常规手段进行治理的地步，成为一个有异于健康社会有机体的危害结构。靶向治理理念的引入足以建构起针对边境重大风险复合体的对称化治理结构，为这一风险的有效化解提供可能性。

(二)靶向治理理念的生成

1.靶向治理的内涵。靶向治理是指在现有风险认知理论和治理理论对边境重大社会风险复合体缺乏有效作用的情况下，基于对边境重大社会风险复合体性质、特征和实践结构等的准确考察和把握，依照风险治理对象与风险治理手段之间的对称化原则，将有限的风险治理手段和治理资源精确化定向使用于边境重大社会风险复合体，实现将边境重大风险复合体的危害在特定区域内进行有效管控和治理的风险治理目标，避免其风险后果外泄和扩散造成对整个社会有机体的无辜伤害。

2.靶向治理的特征。因为治理对象、治理方式等方面的差异，靶向治理与现有风险治理理论不同，有着明显异于现有风险治理理念的特征。

(1)靶向治理具有局部治理和区域治理特征。靶向治理所指向的边境重大风险复合体仅存于边境地区，靶向治理的提出意味着在目前情况可控的情况下，实现对重大社会风险复合体的精准辨认和对风险治理资源的集中定向使用，尽量避免局部风险和区域风险大面积蔓延和扩散为全面性风险。

(2)靶向治理具有集约化特征。靶向治理改变前文提到的风险治理中，以常规治理方式“大水漫灌”和“撒胡椒面”的现状，实现风险治理资源的节约性和集中化使用。

(3)靶向治理具有减害化特征。靶向治理改变目前社会安全“综合治理”(44)徐晓林、朱国伟：《国家安全治理体系:人民本位、综合安全与总体治理》，《华中科技大学学报(社会科学版)》2014年第3期。的全面动员、综合用力方式副作用大的现状，使得对边境重大社会风险治理具有更强的减害化和无害化特征。

(4)靶向治理具有对称性特征。在动态层面，靶向治理是治理对象与治理手段之间的非对称化结构向对称化结构演进过程，治理对象与治理手段之间的对称化程度愈高，则意味着靶向治理绩效愈好。中缅边境重大社会风险复合体是常规风险治理手段难以奏效的风险对象，现有风险管控手段只能导致种种“结构性错位”现象的出现，靶向治理则可能是更为有效的治理方式。

(三)靶向治理的外延

结合中缅边境风险治理的实际情况，靶向治理在实践层面体现为四种类型。

1.“政策型靶向治理”。在中缅边境重大社会风险中，存在着某些只需要相应政策或者规范进行调整就可以实现有效治理的风险对象，靶向治理在这一类型风险治理中的应用，就形成了政策性靶向治理类型。例如：针对外籍人口“黑户”长期存在的状况，提出专门性的户籍政策改革方案，就可能将黑户外籍人口纳入风险管控体系之内，实现对风险人员和风险要素的有效覆盖。

2.“服务型靶向治理”。指的是由于缺乏某种或者多种服务，导致重大风险长期无法被根绝，而公共服务和公共产品质量和数量的改观，则可能对相关风险的治理产生明显的效果，于是就产生了服务型靶向治理这一类型。例如：针对中缅边境重大社会风险治理的执法队伍和管控队伍人手不足，以及边境地区的“戍边人口空心化”问题，可以通过公共服务靶向供给，对所需要公共服务类型、数量和质量进行准确估算，实现对称化精准供给，就可能会吸引到足够多的人力向边境风险治理前沿集中。边民补贴、道路、教育、医疗、户籍等方面公共服务的改进，均属于服务型靶向治理范畴。

3.“组织型靶向治理”。风险治理组织和机构总是滞后于新的风险类型的出现，这是风险治理常态，部分风险类型的出现就是因为缺少相应的组织和机构进行治理，出现了风险治理的组织空白或者组织虚化，导致风险大量生成，而对称性地建立相应组织和机构，就可能使得风险治理找到组织依托。例如：针对境外军事冲突所造成的难民问题，在缺乏组织依托的情况下，容易形成难民风险，但是当相关组织机构建立之后，有针对性的关系协调、物资调运、卫生检疫检验和食物供给就变得有章可循了。

4.“战略型靶向治理”。诸多风险类型是因为国家与国家之间，国家与地区之间、地区与地区之间发展战略的区别，导致相关风险愈演愈烈，对这一风险类型的治理，就得寄希望于相关战略的调整才能实现，从而形成战略型靶向治理。例如：对于缅北个别特区有关区域经济发展战略和区域和平战略的问题，就需要不断推动其战略调整才能化解由此引发的风险类型。替代种植、政治调停和政治谈判，都是战略型靶向治理的典型方案。

当然，必须说明的是，这些类型的提炼与归纳是基于目前中缅边境风险实际，如果换成其他边境区域的话，则情况可能会有所不同。这四种理想类型的提炼，仅仅是理论层面的展开，在具体实践中，则可能存在交叉或者复合共存的情形。

四、靶向治理的实践结构

前文对于靶向治理内涵和外延的讨论主要是理论层面的探讨，针对中缅边境重大社会风险治理难题，靶向治理在实践的运用中，形成了有关靶向治理的对应性实践结构。

(一)靶向治理的政策型对称化实践结构

针对目前存在的种种“对象错位”现象，需要积极推动实现现有的边防管理委员会由临时化走向实体化，确定边防委员会人员编制、财政预算、职能职责和考核规则。随着边防委实体化建制的推进，建立以常务性机构来处理常务性事务的边境风险对称化治理结构。推动实现边境线公路无死角工程建设，改变目前人员、车辆和技术无法达到全部边境线地区而形成的边境风险管控机制与管控对象之间的漏洞结构，从而建立对所有边境管理对象的全覆盖的无漏洞治理结构。在解决空间治理盲区的同时，也要着力解决人员层面的“黑户”问题，建构对象清晰的边境安全治理结构，实现管理手段和管理对象之间的信息对称。

(二)靶向治理的组织型对称化实践结构

改变目前边境管理大队“后移”和边境检查站“内缩”的现状，让边境管理大队走到边境线前沿，让边境检查站走出站点范围，填补目前边境地区的空虚状态，建立边境沿线区域边境执法和巡逻全域覆盖结构。设置独立的边境风险处置基金，改变目前边境风险治理与地方财政混合使用的财政状况，实现专款专用，扫除风险管控主体的后顾之忧。改变目前边境风险事务处置方面层级不对等结构，着力提升边境县事务处理权限的层级，建立边境风险事务对象与事务处置机构之间的对称结构，对于边境社会风险安全事务，可以交给边境县直接处置，一方面可以增加边境风险处置效率，另一方面，可以提升边境风险处置质量。

(三)靶向治理的服务型对称化实践结构

通过对称化公共服务供给，达成边境风险管控目标。与前面提到的对象精准化治理结构相互配合，建立权责一体的对称性风险治理结构。为了化解边境风险事件的无限供给和边境执法工作量有限推进之间的矛盾，可以尝试借鉴销售企业或者学校教师考核的办法，定量保底，增量激励，给边境风险治理主体以更多更大的激励，从而让边境风险治理主体尽可能多地消灭更多的边境风险。加大边境地区公共服务和公共产品供给，让边境事务和国际事务处理主体享受到“国际级”的公共产品和公共服务。

(四)靶向治理的战略型对称化实践结构

针对缅北地区在边境建设方面的主动态度，我方也应该给予积极回应，实现边境开发战略转换。吸引内地人口流出地的流动人口进入边境区居住、生产和生活，在户籍制度、公共服务和基础设施等方面给予更大支持。在边境沿线设置永久性设施，防止对方越界行为。针对缅北地区对“风险经济”的依赖，中方要扎紧“出去”的口岸，严管“进来”的路径，切断风险要素跨境流动线路，并通过增加边境沿线资源密度来吸引更多资金、技术、人员、组织和机构进驻边境沿线，填补目前因开发利用不足而形成的“漏洞”和“盲区”。还可以建立中方边境地区的“开发经济”模式，推动以开发促安全。

五、小结

中缅边境特定区域各类风险丛生，现有常规风险治理手段已经对绝大多数风险类型进行了比较有效的治理，但是部分重大社会风险演化而成的风险复合体依然在凶猛生长，究其原因在于，现有常规治理手段缺少精准性和针对性。于是，本研究意图引入靶向治理理念与分析框架，为中缅边境重大社会复合体治理的讨论提供更为有效的学理分析。

首先，找到由对象错位、主体错位、权责错位、目标错位而生成的边境风险复合体。针对边境风险复合体的性质和结构进行个性化施策，提出靶向治理的实践结构，通过对政策型风险治理结构、组织型风险治理结构、服务型风险治理结构、战略型风险治理结构等四种靶向治理实践结构类型的探讨，期望为其对中缅边境重大社会风险复合体进行准确防控提供学理资源。

其次，风险社会理论之下风险治理更偏重于强调“制度手段”的有效性；(45)乌尔里希·贝克、王武龙：《从工业社会到风险社会(上篇)——关于人类生存、社会结构和生态启蒙等问题的思考》，《马克思主义与现实》2003年第3期。风险连续统理论(46)童星：《风险灾害危机连续统与全过程应对体系》，《学习论坛》2012年第8期。将治理对象主要瞄准于灾害性风险，关注灾害风险从发生到演化全部过程，强调风险治理的过程性；公共安全管理的“脆弱性——能力”分析框架“从脆弱性和应对能力的综合视角出发,引入系统动力学,提出了一种公共安全与公共危机管理动态评价的新思路”。(47)朱正威、蔡李、段栋栋：《基于“脆弱性-能力”综合视角的公共安全评价框架:形成与范式》，《中国行政管理》2011年第8期。靶向治理也关注风险治理的制度因素和过程因素，但更为重要的是，靶向治理强调风险治理手段的匹配性、精准性和针对性，且注重对重大边境风险复合体治理时机的把握，在其成长的不同时间节点以对称化治理方式介入，意图实现风险治理效果的高效性。

最后，目前靶向治理的提出仅仅只是理念层面的探讨，其实践效用尚需边境风险治理实践的检验，其理论合理性也尚待被评估和修正。就全国层面而言，靶向治理结构和治理方式的提出仅仅只是基于中缅边境重大社会风险治理实践而已，其有效性是否适用于其他边境目标区域尚未可知，目前至少可以预设，靶向治理体现在西南边境、西北边境和东北边境以及海疆边境治理对象和治理方案上，必然会体现出更多的差异性。就云南所有边境地区而言，靶向治理对于中缅边境的德宏、临沧和普洱而言有着很大的不同，每个区域面对缅北的风险形势和风险对象不一样，相应地，靶向治理方案也可能存在差异。就风险治理的类型而言，靶向治理目前仅仅是基于边境风险实践而提出的，至于其他社会风险类型是否适用，尚需要进一步检验。