论边境治理中边民角色的转换与重塑

夏文贵

在边境这一独特的地理空间场域中，边民具有的主客体双重身份及其角色极为重要：一是作为主体，边民是国家边境治理的重要补充力量；二是作为客体，边民集合着来自境内外的各种因素，许多边境问题都与其相关。然而，相较于客体身份而言，边民主体身份的凸显程度还较为有限。在实践中，边民往往多以“问题”的形式存在，其在巩固边境安全、促进边境振兴中的作用发挥尚显不足。于是，加强边民管理就成了边境治理中的重要议题。同时，透过已有研究可以看到，研究者的学术旨趣也多聚焦于客体角度，并主要体现在这样几个方面。一是边民的跨境行为，包括跨国流动、跨国婚姻、跨境互惠、互助、互市等。(1)李丽、马振超：《中越边民跨国流动治理的困境与路径探析》，《西南民族大学学报(人文社会科学版)》2018年第3期；沈朝华：《跨国婚姻妇女权益保障：德宏傣族景颇族自治州“在地化”实践》，《湖北民族学院学报(哲学社会科学版)》2019年第6期；曹贵雄、黎莹：《口岸型城镇化进程中边境互市与边民互惠研究——以云南河口为例》，《广西民族大学学报(哲学社会科学版)》2018年第1期。二是跨界(国)民族问题，有学者通过对中国跨界民族研究进行历史脉络梳理，指出其在我国已发展为备受多学科关注的相对独立的学术领域和研究热点，当前研究尤集中于概念争论、认同问题、与国家安全的关系、跨国流动等方面。(2)周建新、杨啸：《中国跨国民族研究的脉络与趋势》，《湖北民族学院学报(哲学社会科学版)》2019年第6期。三是边民外流与回迁现象，一方面是指历史上的边民离散行为，以及再次回迁祖国定居的现象；(3)尤伟琼：《中缅边境地区中国外流边民回迁现象研究——以中缅边境地区怒江段为中心》，《云南师范大学学报(哲学社会科学版)》2017年第1期；周建新、杨猛：《从离散到回归的选择——基于中缅边境西托拉卡村的田野调查》，《广西民族大学学报(哲学社会科学版)》2017年第5期。另一方面是指在现代化进程中，边民出于现实生计考量而出现的人口外流现象，并伴生了边境“虚空化”(4)白利友、谭立力：《基于全球夜间灯光遥感数据的中国西南边境虚空化考察》，《云南师范大学学报(哲学社会科学版)》2017年第4期。“空心化”(5)胡美术：《中越边境的“空心村”治理实践研究：以东兴河洲村为例》，《黑龙江民族丛刊》2016年第6期。等问题。四是边民认同问题，主要涉及跨界民族的国家认同、跨国婚姻妇女的身份认同，以及边民跨国互动、惠边政策比较与国家认同的关系等。(6)王思亓：《时空变迁下的流动：中尼边境夏尔巴人的跨界生活与国家认同》，《思想战线》2016年第6期；吴曼：《边境线上的认同与国家在场——以西双版纳勐腊县的田野调查为例》，《广西民族研究》2017年第1期；严庆、周涵：《浅谈跨界民族的认同构成及调控》，《民族论坛》2012年第6期。归纳起来看，这样一种实践和认知模式，并不能有效适应当下的边境治理情势，而且在一定程度上导致了边民主体角色的遮蔽，弱化了边民之于边境治理的重要地位和作用，造成了边境治理中边民角色的失衡问题。为此，有必要对边民的双重身份属性进行重新审视，即不仅要从“问题”的角度来看待其客体身份，更要从“治理”的角度来重视其主体身份，进而在边境治理中形成一种整体性的边民角色。

一、边境场域中边民身份的双重属性

当前，对于何种边境条件下的常住人口可算作边民，尚未形成统一的界定方式。例如，在国家关于沿边重点地区开发开放政策中，便有鼓励边境群众沿距离边界线0～3公里范围抵边居住，并可享受相关边民补助政策的规定；在《中国边民与毗邻国边民婚姻登记办法》中，则把边民认定为“中国与毗邻国边界线两侧县级行政区域内有当地常住户口的中国公民和外国人”；(7)《中国边民与毗邻国边民婚姻登记办法》，2012年8月13日，http://www.mca.gov.cn/article/gk/fg/shsw/201507/20150715849202.shtml，2020年4月12日。在许多省区的边境管理条例中，边民是指县级边境政区内的常住人口；在具体的边境县治理实践中，通常又是以上级政府实施的边民补助政策为导向和规约，由此形成的边民范畴是指沿边行政村范围内的居民。关于此问题，有部分边境基层政府曾多次向上反映，试图把边民范畴扩展到乡级政区范围，但最后还是未能得以实施。现有涉及边民议题的研究者，如周建新、(8)周建新：《边界、边民与国家——跨国民族研究的三个面向》，《广西民族研究》2017年第3期。罗柳宁、(9)罗柳宁、雷韵：《中越边民的特殊需求与边疆安全的生成研究》，《广西民族研究》2018年第5期。朱凌飞(10)朱凌飞、段然：《边界与身份：对一位老挝磨丁村民个人生活史的人类学研究》，《云南师范大学学报(哲学社会科学版)》2017年第2期。等，则把边民认定为沿国家边界线两侧或内则居住的特殊人群。

不可否认，以上做法和认知为进一步理解边民问题提供了有益启发，尽管未能形成统一认识，但可以肯定的是：一是边民概念总是指向于国家边界，国家边界是界定边境，进而认定边民的核心基点和参照，离开国家边界这一关键要素，边境及边民都将难以界说。二是边民集合民族、宗教、边疆、境外等多元因素为一体，是边境治理的重要范畴之一。三是相较于界碑、界桩、界河等界标对国家主权的实物性象征，边民的边境在场实为国家主权的社会性象征，是更具原生性、基础性、能动性和宣示性的国家主权标识。

因此，从边境治理视域出发可以判定，把边民认定为县级边境区域内的常住人口，包括世代久居边境、非世居但拥有当地户口的本国居民或外国人，是较为适宜可行的。其一，这一认定方式具有可操作性，能够避免以沿边境线内侧或一定纵深来确认边民可能存在的模糊性，并且也符合国家相关法规条文界定。其二，这种认定方式更加契合国家以县级边境政区作为边境治理实施范围的客观情况。其三，这种认定也蕴涵着对广大沿边居民在边境治理中的地位、作用和贡献的肯定及认可。事实上，在边境独特的地理空间条件下，边民身份的主客体双重属性是极其重要的，各自在边境治理实践中扮演着不同的角色。

一是边民身份中的客体属性。从实际情况来看，居于客体地位的边民总是关联着两个层面的边境问题：一个是“人”的层面，主要是指那些因边民而产生的边境现象、事务和问题，包括跨境交往、非法跨界活动、生产作业、境内涉外行为、跨国婚姻、跨界民族等；一个是“物”的层面，主要涉及各种基于边界、界标、边境通道、边境特殊地带、互市贸易点、口岸等要素而形成的边境事务和问题，并且多与边民存在着某种关联。现实中，边境治理在很大程度上就是围绕这样两个层面的边境问题而展开，其中的某些事项就直接与边民相关，或因边民而起。于是，加强边民问题治理，强化边民管控，规约、引导和形塑边民行为，就构成了边境治理中的基础性议题和重要组成内容。

二是边民身份中的主体属性。作为边境地区的特有群体，边民的主体身份及其地位不容忽视，其构成了较为重要的边境治理一元主体。在现代治理语境中，同其他区域的治理实践需要社会大众的积极参与一样，边境治理的每一个层面、领域、环节等，也离不开边民的认可、理解、支持，以及参与和贡献，而充分调动边民的积极性、主动性和创造性，继而凝聚为治理实践中的边民主体效能，就成为边境地方政府治理的重要方式和必要过程。当然，相比边境治理中的其他主体，如政府、边防力量、社会组织等，以个体形式存在的边民难免显得单薄或微末，并因此成为了理所当然的治理对象而被重点关注。但其实不尽然。由国家政权主导，涵盖了其他各方力量的治理主体，固然蕴藏着巨大的治理能量，对于达成实边、安边、固边、稳边、兴边、睦边的边境治理总体目标意义重大。然而，边民身份中固有的主体特性及其地位、作用和意义，则远非一时一隅的得失成效可以涵盖，其是一个久久为功、持续绵长的行为过程。

总的说来，边境场域中边民身份的主客体双重属性是较为特别的，其在边境治理实践中体现着不同的治理意涵。边民身份中的主体属性，意味着作为特定治理资源形式的边民的存在，而最大化程度利用边民所蕴涵的这种资源性价值，并转化为治理过程中的主体角色及治理力量，则关系边境治理实践的广度、深度和效度，同时这一趋势将伴随边境治理活动的不断深化而变得愈发突出和重要。边民身份中的客体属性，要求在边境治理过程中不断强化边民管控，积极克服源于边民客体身份属性基础之上的消极因素和不利影响，为边民主体能动性的有效发挥创造条件。因此，在边境治理过程中，紧扣与边民相关的边境问题治理只是其中一个方面，另一个重要方面在于边民的主体身份及其角色的确认与强化，这是有效发挥边民积极作用，不断扩大和夯实边境治理的主体基础的重要维度。

二、客体身份凸显与主体身份的遮蔽

如上所述，在边民的双重身份属性中，客体性身份标示的是其作为一般治理对象的边民存在形式，主体性身份则蕴涵着具有主体能动性的边民存在样式，二者缺一不可。但一直以来，相对边民客体性身份的认知及实践，边民的主体性身份及其治理角色与地位则显得相对弱化。诚然，在边民同边境问题存在各种直接或间接关联的情况下，出于国家治理及现实边境管控的需要，关注于边民问题的治理，进而把边民主要认定为边境治理的客体，具有一定的必然性和合理性。然而，边民客体身份属性的强化和凸显，则会造成边民的主体角色及其在边境治理中的积极效应受到遮蔽和削弱。

边民是在边境地区生存和发展的人群共同体。对国家范围内的所有人群进行管理，是国家履行其职能的基本要求。“当今，每个人都生活在一定的国家范围之内，取得一定国家的国籍，在一定的政权领导管理之下。”(11)徐勇：《热话题与冷思考——关于国家治理体系和治理能力现代化的对话》，《当代世界与社会主义》2014年第1期。边境地方政府作为国家设置于边境地区的结构功能组织，必然要对所属辖域范围内的所有边民实施管理，并以此来建构和维系边境社会秩序，为边境的安全、稳定和发展创造条件。边民的客体身份及其角色认定，便与这一国家治理的原生逻辑息息相关。而且，在以边民为基本主体的边境社会条件下，边民首先是作为治理对象而存在的，客体性身份及其角色是边民固有的原初身份属性体现，边境治理自始至终都存在着对边民管理的内在要求。

与此同时，边民所置身其中的边境空间是独特的。在这一特定的地理空间场景中，我国边民与邻国边民之间存在各种联系，包括历史上形成的跨境交往传统、地缘基础上形成的跨境活动、族缘基础上形成的跨界民族现象、血缘基础上形成的亲缘关系、姻缘基础上形成的跨境通婚关系，等等。在这些关系现象背后，边民总是或隐或显地关联着这样那样的边境问题。特别是基于地缘条件而形成的边境小道和便道的普遍存在，不仅使得双方边民之间的各种联系在现代主权条件下得以延续，而且还伴生了多样化的边境安全问题，如非法跨界、走私贩毒、跨境赌博、“三非”人员、非法生产作业等。这样一来，加强边民管理不仅十分重要，同时还被赋予了特定的主权意涵及要求：一是要对本国边民与邻国边民间存在的有违国家主权原则及边境管理制度法规的各种关系形成一定的“切割”，严控任何形式的非法跨界行为；二是要积极引导双方边民的合法跨境交往，塑造安定有序的居边生产生活格局；三是要加强边境安全风险预判和防控，形成更为有效的边民管控体系。在边境治理实践中，这些方面主要是通过国家的边境管理工作来完成的，具体是由边境基层政府、边防武装力量等治理主体来承担的。随着沿边开发开放格局的深化拓展，尤其伴随互市贸易、口岸经济的蓬勃发展，以及国家对周边的辐射力、感召力和影响力的不断增强，边民的跨境流动呈现出了更加多样频繁的特点。面对这样的现实，边民的客体性身份及其角色必然会在边境治理尤其关涉边境管理的议题方面占有较大权重。

近年来，边境问题的凸显引起了学界对这一问题的特别关注和研究。如前文梳理所呈现的那样，其中的一些学科主要是民族学、社会学、政治学、法学等，在有关边民问题的论域中同样多聚焦于边民的客体性方面，并以此作为边境问题阐释的基本视角、重要切入点和客观依据，从而形成了相对集中和较为稳定的研究领域，如跨界民族、跨国婚姻、非法出入境、跨国流动、跨境犯罪、边民认同等问题。在这样一种语境中，由于国家治理的一般逻辑要求、边境管理的主权牵引和实践强化，以及现有研究的理论应证等，边民客体性身份强化，主体性身份的相对淡化就是自然而然的结果。长此以往，边民的主体性身份就渐至淹没于边民的客体性存在之中了。

此外，边民自身的主观条件，即参与意识和参与能力的整体偏弱，也是造成其主体地位削弱的重要因素。中华人民共和国成立以来，从中央到地方的各级政府对边境区域的开发和建设力度不可谓不大。然而在此过程中的边民主体能动性发挥同政府的积极作为之间却形成了鲜明对比，边民很大程度上仍体现为“政府行为的服从者”，(12)徐勇：《基于中国场景的“积极政府”》，《党政研究》2018年第5期。并多处于被动适应和“他者”的状态之中，边民的自我主体身份意识和主体地位自觉，与边境治理所需的边民主体条件还存有较大差距。显然，要形成有足够边境治理参与意识、参与自觉和参与自为的边民群体，必然要有与之相匹配的边民素质作为基础、前提和条件。反之，没有一定的边民素质支撑，边民参与的形成及作用发挥将是可望不可及的。当然，长期滞后的边境经济社会发展水平，以及由此导致的边民整体素质不高，必然会进一步限制边民参与意识和参与能力的发挥，随之而来的则是边民主体身份地位的缺失，以及主体角色的表现不足。

需要强调的是，边民客体性身份的凸显以及主体性身份的遮蔽，并不意味着边境治理实践中边民主体角色的荡然无存。其实，边民的主体身份及其角色不仅存在于逻辑演绎之中，而且还有着实实在在的体现。最为明显的莫过于，在以边民为基本单元的边境社会条件下，“一个边民就是一个哨兵，一个家庭就是一个哨所，一个村庄就是一支部队”。(13)周斌、卢杰：《三十八个全国社会管理创新综合试点地区创造经验亮点纷呈》，《法制日报》2012年7月19日，第2版。这既是对边民参与守边固边、发挥边境安全治理功能的形象总结和深刻提炼，也是真真切切的边民主体角色客观呈现。只不过，相对于客体性方面，边民的主体性身份及其角色还存在未能被有效激活和全面释放的情况，这样势必会制约边境治理中边民主体作用的发挥。

三、单一角色取向下的边境治理困境

边民客体身份的凸显以及主体身份的遮蔽表明，边境治理中边民双重角色之间是不平衡的。毋庸置疑，边民首先是边境治理的客体，加强边民管控始终是边境治理的重要议题。同时，通过行之有效的边民管控，对于建构和维系边境秩序，达成既定边境治理目标，确实能够发挥立竿见影的治理效果。但长远来看，边民角色的这种不平衡性，即主要把边民认定为治理客体，或者说在边民双重身份中更为偏向于其客体性方面，从而淡化甚或忽略主体身份及其治理意义的惯常做法和认知，往往会形成边境治理实践的单一角色取向偏差，并由此导致各种现实治理困境，根本上不利于边民主体能动性的调动和发挥。

首先，边境治理成本偏高。任何一项治理活动的开展，都需要以一定的治理成本为“代价”。在边境治理实践中，面对纷繁复杂的边境问题，国家不得不投入大量的人力、物力、财力进行治理。而且，不同于其他非边境地区，边境区域的治理还具有自身的独特性，既包括一般性的地方治理问题，如经济社会发展、基础设施建设、公共服务体系完善等，同时还包括边境特有事务和问题的治理，如界标维护与管理、互市贸易点建设、口岸发展、跨境活动管控等。如此一来，较之非边境地区，国家对边境区域所需付出的治理成本往往会显得更高。但是，国家的高度重视和大量资源投入，并不意味着就必然能达成预期的治理效果。尤其针对某些特定边境问题的治理，仅仅依凭国家力量的介入，而缺少边民主体能动性的发挥，其效度势必大打折扣。仅就边境管控来说，在沿边地带经常发生的非法出入境、过耕过伐过牧、毁损边防设施及沿边植被、盗窃林木资源、走私贩私等行为，如果都由边境地方政府、边防武装等力量来实施管制和防控，为此付出的行政成本将是不可估量的。不仅如此，面对这些防不胜防的非法行为，要达到预期的治理效果也将是一件难以企及的事情。

其次，边民问题难以有效解决。在全球化时代，特别是置身我国沿边开发开放的条件下，边境治理愈发呈现出了由封闭型治理向开放型治理转变的趋势，而与边民相关的边境问题则表现出了越来越多样化的趋势，其中跨国婚姻、跨境务工、跨境犯罪、跨界民族、跨境交往、生产作业等问题形式，不仅具有发生频度更高、复杂程度更深、治理难度更大等特点，同时还具有突出的跨境性特点，由此形成了边境治理中边民管理的重点和难点。针对这种情况，国家没少投入资源来予以治理，但总体上并没有取得应有的治理效果。究其缘由，一方面边民行为中的这种跨界互动关系及其问题，是历史、地缘、族缘、亲缘、业缘等多重因素综合作用下的结果，某些跨境往来、互助或互惠行为，早已深刻融入到了边民的日常生产生活之中，一定意义上已成为习以为常的行为模式；另一方面，许多边界地带缺乏天然屏障，通往境外的小道、便道众多，单靠政府或军事部门的管控，其无法穷尽各种具有跨界互动关联的“问题边民”。与此同时，周边部分国家边防管理的松散和放任，以及由此而形成的我国单方面的管边控边状态，无形之中增大了边民问题治理的难度。

最后，边民流失趋势未能得到遏制。在改革开放的现代化进程中，边境地区也出现了同内地一样颇具规模的人员迁徙流动趋势。客观而言，这是国家经济社会发展的必然结果。但人口外迁外流所导致的广大乡村“空心化”“空巢化”“空壳化”等问题却是不容忽视的。而这些方面及其消极影响，对于沿边村寨来说又有着截然不同的特殊意涵。表面上，边民的外迁外流具有同内地一致的表征和影响，况且边民出于现实生计考量而选择外出务工、就业、安家等，并无不妥且也合乎情理。然则，边民对传统生活空间的迁离和疏远，在深层次上的影响当属边境社会的萎缩，继而引起边境虚空化现象的生发。在此情况下，既有的守边固边机制也将因此而逐渐缺失依托。之所以如此，就在于边民的抵边居住、居边生产生活，本身就是一种重要的守土固边体现，正所谓“种地就是站岗，放牧就是巡逻”。(14)高利：《打好“小白杨”戍边文化牌》，《兵团建设》2011年第9期。与此同时，已有的守边固边机制同样需要边民及边民社会的强力支撑。可以设想，由于边民主要被视为治理的对象，没有被赋予应有的居边生产生活价值和意义，在改变现实生存境况、向往美好生活的驱使下，其选择疏离世代生活的原居地的趋势还将进一步扩大。

总之，边境治理中边民双重角色之间的不平衡，以及由这种单一角色取向所带来的治理困境是显而易见的。边民之所以重要和独特，就在于它是构成边境社会的基本单元，有着其他治理主体难以比拟且无可替代的先天便利和优势条件。无论是管边控边，还是边境经济社会发展，若缺失边民主体作用的有效发挥，或是缺乏边民力量的积极参与，不仅不利于边境治理过程的有效推进，而且还会限制边境治理绩效的提升。从这个意义上来说，进一步推进边民角色转换，不断强化边民角色中的主体性方面，最终实现边民角色的均衡，便是边境治理实践的逻辑使然。

四、边民角色转换的现实逻辑

作为生活于边境地区的居民群体，边民不仅是边境治理的客体和对象，也是不可或缺的社会力量。只不过在既有的治理模式和认知框架下，边民的主体性身份和角色很大程度上被遮蔽了。而这样一种情况，在当前的时代形势下正在发生重大转变。今天中国的国家治理和国家发展已然步入新的历史阶段，其中两个重要方面是：外向型发展战略越来越突出；不同区域间的均衡性发展越来越受到重视。作为国家对外开放的前沿和发展水平相对滞后的区域，边境及其治理正处在一个新的历史拐点之上。与此相适应，边民本身就具有的边境治理的主体角色，也开始凸显了出来，边民角色的转换趋势也变得越来越突出。

一是边民角色转换的问题逻辑。在边境社会条件下，边境问题总是直接或间接地勾连着边民，而边境问题的有效治理离不开边民的主动参与。同样是边民，当其作为客体之时，就是边境治理的基本对象；而当其作为主体的时候，则构成了边境治理的基础性力量和重要补充形式。虽然，以政府为核心的传统治理结构仍是边境治理的主导力量，但面对当前日趋纷繁复杂的边境事务和问题，其既不可能穷尽每一个问题领域，也面临一些暂时解决不了或解决不好的事务，并不可避免地会出现力不从心的情况。有鉴于此，作为主体面向上的边民之独特价值，以及在某些方面的重要性和不可替代性就凸显了出来。姑且不论其他，仅边民的边境在场，以及贴边而居，居边生产生活进而居边脱贫、居边致富来说，其对于增进实边、安边、固边、稳边、兴边和睦边等边境治理总体目标的意义是怎么形容都不为过的，更遑论边民以“熟人”身份在守边固边、边境安全维护方面的自觉参与和主动介入，如界标维护、边境巡逻、非法出入境防范、边境异常情况报告、生态环境保护等，则具有政府等其他治理主体难以比拟的独特作用和先天优势。诚如有研究者指出的那样，与政府和军事部门相比，“边民的守边护边行为通常不是组织行为，而是富有特色的个体行为，而正是这种个体行为往往能够解决正式组织无法解决的问题。”(15)孙保全：《边民意识：一种重要的边境治理资源》，《广西民族研究》2019年第2期。概言之，面对边境特殊的自然环境、地缘属性和问题形式，边民的治理参与及其独特作用，将随着边境治理的不断深入而变得愈发重要。

二是边民角色转换的形势逻辑。现阶段，边境治理所面临的内外环境变化是深刻的。在全球化及区域一体化的背景下，边境不仅“先天具有封闭性和排他性的地理特质”，同时“还必须承担开放和流通功能，是国际交往交流的前沿和通道。”(16)孙保全：《中国陆地边疆的区域性差异与差别化治理》，《新视野》2017年第5期。特别是在我国沿边开发开放、兴边富民行动、“一带一路”倡议等战略举措的推动下，今天的边境治理愈发呈现出了由封闭型治理向开放型治理转变的趋势，边民互市点、口岸、边境经济合作区、跨境经济合作区等沿边开发开放平台的构塑和建设不断推陈出新。此外，党的十九大首次在报告中提出“加快边疆发展，确保边疆巩固、边境安全”，(17)习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义的伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年，第32页。进一步表明边境及边境治理在国家治理和国家发展中的重要地位。至此，边境区域迎来了前所未有的发展契机，并承载着更加重大的责任和使命，而最大程度调动、发挥各个主体的积极性、主动性和创造性尤显关键。其中，置身于这一变化之中的边民，既是直接利益攸关者和实际受益者，也是不可或缺的参与者和建设者。这就要求，边境治理中的边民管理必须实现由管控到动员的整体转向，边民角色实现由单向度向整体性的实践转换，边民参与成为边境基层政府治理的重要方式，如是方能更好契合这一前所未有的边境“变局”。

三是边民角色转换的资源逻辑。获得一定的资源条件支撑，是任何治理实践活动有效开展的关键。“治理过程是否得到有效的资源支持，是陆地边疆治理能否取得成效的决定性环节。”(18)周平：《陆地边疆治理面临资源困境》，《云南师范大学学报(哲学社会科学版)》2017年第4期。一般意义上的治理资源，是指那些能够为治理过程所利用的经济、政治、文化等诸要素。在独特的边境空间条件下，边民实则是一种弥足珍贵的资源财富，而于此基础上的主体能动性发挥，常常构成了重要的边境治理补充力量。虽然相对于其他治理主体，边民能够直接提供的治理能量看似微不足道，但边民的边境在场以及形式各异的治理参与，所蕴涵的治理意义及其效能却是不可替代的。特别是在边境治理面临总体资源较为匮乏的情况下，深度挖掘、全面激活和有效释放潜藏于边民之中的资源性价值，对于弥补资源不足，缓解因资源瓶颈导致的边境治理困境就显得十分重要，有着显而易见的现实治理意义。以守边固边来说，作为资源形态的边民是十分特别的。边民世代居边生产生活，能够和愿意留守边关，本身就是对国家守土固边事业的最大贡献，也是极其重要的守边固边资源，而其自觉守边固边，主动参与边境安全治理，以及积极介入边境开发和建设，则能够为更加深入推进和确保边境区域的繁荣稳固提供有力支持。

四是边民角色转换的政策逻辑。国家涉及边境及边民方面的专门性政策安排及其导向，进一步彰显了边民在边境治理中的重要性，并直接推动了边境治理中边民角色转换的必然性。尤其近年来，国家有关边境治理的系列专项政策，如《兴边富民行动“十三五”规划》《国务院关于支持沿边重点地区开发开放若干政策措施的意见》等，都强调对边民要予以特别倾斜、补助和扶持，以鼓励其抵边居住、贴边生产生活，进而发挥好安居守边、定心守边作用。除此之外，国家还专门出台了相应的边民政策，对边民的守边固边作用给予了明确肯定和直接指导。其中以2017年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加大边民支持力度促进守边固边的指导意见》，以及2018年党中央、国务院、中央军委印发的《关于新时代加强党政军警民合力强边固防的意见》最具代表性。尤其前者，首次在国家层面针对边民及其守边固边制定专门政策，这对边境治理来说无疑是具有标志性意义的大事，同时也暗含着对边民角色转换的要求和期待，再次凸显了边民这一特定治理角色在边境治理中的重要性和独特性。

五、边民角色的重塑与强化

同内地的区域治理相比，边境治理兼具共性和个性特点，(19)白利友：《中国的陆地边境治理及其研究》，《新视野》2017年第5期。有自身的独特内涵和逻辑。在这项治理活动中，边民既是治理对象，又是不可替代的治理主体。然而，现实中存在的对于边民主客体身份定位失衡的问题，使得边境治理中边民角色的转换成为了一个十分重要的研究课题。从这个意义上来说，边民角色转换不是一个从客体到主体的矫枉过正的单向过程，而是要对以往片面重视边民客体性身份的做法进行必要的调整，同时推动边民角色中主体性一面的塑造和强化，从而在边境治理中形成一种均衡性、整体性的边民角色。当然，这一目标的实现，有赖于形成一套有效的体制机制，具体包括以下方面。

首先，以组织动员激发边民的参与意识。边民是有思想、情感和认知的人。这是组织动员的基础和前提。近年来，呼吁和争取更多国家资源投放到边境地区，已成为边境地方治理的普遍行动逻辑，而且自上而下的各种资源也确实在源源不断地向边境地区倾斜和输入，对边境治理产生了巨大的推动作用。但在此过程中，如果只是强调单方面的国家投入，而忽视边民积极性的调动，没有让边民意识到这与自身利益的密切关联，那么，国家投入的资源越多，边民越是被动，越是等靠要，资源的使用效率也将大打折扣。(20)贺雪峰：《基层治理的活力在哪里》，《中国党政干部论坛》2015年第7期。而要把边民的主体性调动起来，形成参与的意愿和自觉，就有赖于组织动员机制的发挥。其意义在于，一是夯实边境治理的社会心理基础，尽可能使各项边境治理政策举措得到边民的理解、认可、支持和配合，从而提高边境治理的行政效能；二是激发边民的利益意识，使边民认知到边境治理与其切身利益的一致性，以及居边生产生活的意义和价值，增进治理参与的自觉性、主动性和创造性。此外，在边境独特的地理空间条件下，组织动员还应以培育边民意识作为长远目标追求。“边境治理离不开边民守土固边作用的发挥，而这种守土固边行为又要依靠强烈的边民意识来维系。其中最为关键的就是维护边界就是维护国家主权的领土意识，虽身处边陲但仍为国家公民的国民意识，以及在此基础上形成的责任意识。”(21)夏文贵：《管控与动员：边境民族地区边民管理的双重机制——以云南文山壮族苗族自治州M县为例》，《贵州民族研究》2018年第6期。作为一种特殊的政治文化现象，边民意识是形成边民参与意识及行为的精神源泉和内生动力，发挥着持久绵长、润物细无声的边境治理效果。

其次，以管理培训提升边民的参与能力。在现代治理语境中，边民的一元治理主体地位是确定无疑的。但是，边民的这种主体角色及其作用发挥，终究要以一定的素质和能力作为支撑，这不仅直接影响着边民实际参与的程度和水平，也关联着最终的边境治理效能。因此，边民仅仅拥有良好的参与愿望和意识还远远不够，在此基础上还要具备良好的参与能力。面对各种境内外因素交织汇聚的边境条件，以及边民整体素质不高的现实境况，提升边民参与能力尤应以突出管理培训为其重点，具体要求是：一方面要增进对边民行为的规约和引导，使国家的边境管理法规内化为边民自觉的行为意识和规范；另一方面是培养一些特殊边境技能，包括边界秩序维护能力、边境法规运用能力、涉外交往能力、突发事件应急能力、边境异常洞察能力、反渗透能力等重要内容。与此同时，针对边民的管理培训，还有较为深层的意涵，它不仅意味着边民具体参与能力的提升，更在于此过程中边民的国家意识、国民意识、领土意识和国防意识的锤炼、塑造与强化。从实践层面来看，边民能力的提升及其特殊技能的养成，必须经由一定的心理机制、主观意识和主体能动性才能发挥作用，而通过管理培训形塑和强化的这种边民意识，实际上就构成了边民参与边境治理的重要心理驱动机制，能够为边民更好参与和介入边境治理提供强有力支撑，尤其当边民以“熟人”身份辅助和协同管边控边工作之时，其富有特色的独特优势和作用就凸显了出来，往往可以发挥事半功倍的治理效果。

再次，以福利保障改善边民的参与条件。边民是有需求的人。对于多为高山峡谷、林海雪原、沙漠戈壁、乱石叠嶂环绕的边境之地，应以改善边民的生产生活环境，创造良好的安居守边条件为主导。而对于那些自然地理环境相对较好的边境区域，则要以全面改善和提升边民的生产生活条件为重点。当然，不论面对哪一种生存境遇下的边民，满足其基本生活需要，回应需求期待和心理预期，不断赋予边民居边生产生活以价值和意义，无疑是让边民愿意留守边境、安心居边、定心守边和守土固边的基础性工作。当前，在兴边富民行动、沿边重点地区开发开放等国家专项边境治理谋划中，边民的民生问题、社会保障、特别补助和定向扶持等越来越受到重视，并被提高到了事关国家边境的安全稳固和繁荣昌盛的高度来加以认识。然而，国家层面的战略举措，多体现为一些原则性和框架性的系统谋划，实际操作层面的具体性规定明显不足。同时这也考量着各个边境地方因地制宜贯彻执行的能力，从而带来了一些无法回避的现实性问题。例如，国家不断强调提高边民补助水平，以肯定其在守边固边中的地位和作用。但由于缺乏可供实施和参照的统一性配套政策规定，如具体的补助范围、对象、标准等，加之各个边境地方存在区域性差异，以致于该项政策在实践中呈现出了“百花齐放”的形态，政策本身的效能未得以充分体现。此外，还应对护边员、界务员、信息员等兼职护边群体的福利保障问题予以特别关注，较为关键的方面有：一是津贴补助标准要与经济社会发展水平相匹配；二是守土固边职责及义务同理应享有的权利要实现对等；三是改善巡边装备，使其能够更好适应路途遥远、山高林密坡陡、雷电风雨交加、蚊虫叮咬毒蛇出没等恶劣环境。

最后，以政策法规规范边民的参与行为。边民的治理参与，不仅要加以引导、规范和保障，更应该通过政策法规建设使其规范化、程序化和常态化，形成边民参与的制度化。塞缪尔·亨廷顿认为，“所谓制度，是指稳定的、受到尊重的和不断重现的行为模式。”(22)塞缪尔·亨廷顿：《变革社会中的政治秩序》，李盛平等译，北京：华夏出版社，1988年，第12页。边民角色的重塑和强化，必然要还原为一个个具体的边境治理参与行为。在此情况下，政策法规的意义就在于促进边民参与的制度化，并通过这样一种做法把边民的参与行为固定下来，使其能够在引导、规范、凝聚和强化边民参与方面发挥长效作用。其中，有两点较为重要：一是，应把已有的成熟经验和做法以政策法规的形式加以制度化，并不断根据边境治理形势及边民参与情况做出适时调整。二是，积极推进有关边民管理的国家政策法规制订。一直以来，有关边民角色的认定，多是分散于兴边富民行动、沿边开发开放、边境管理条例、易地扶贫搬迁，以及中国与毗邻国签订的陆地边界管理协议等政策文件或法规之中，且各个边境地方的做法又不尽一致，更没有形成专门的边民管理政策法规来予以统一规范。为此，有必要在国家层面制订具有指导意义的管理和动员边民的政策法规，以便明确边民在身份认定、管控与动员、补助标准、守边固边、宣传与教育等方面的权利与义务，使边境治理中的边民管理有章可循、有规可依。