增进云南边疆民族地区政治认同的三维路径

何 为

边疆民族地区政治认同是中国现代国家治理体系中政治建设的一个重大命题，也是当前我国学界的研究热点。不同学者运用不同范式，主要对政治认同的涵义、来源、类型、危机，以及社会转型期和区域性政治认同问题等展开了探讨。在围绕政治认同问题的诸多论域中，涉及边疆民族地区政治认同的研究主要集中在以下三个方面：(1)经济发展视角。强调发挥整体性国家治理思维发展边疆民族地区经济，缩小“核心区域与边疆区域”发展梯度差距，(1)丁忠毅：《十八大以来习近平关于边疆治理的重要论述研究》，《社会主义研究》2019年第1期。依托“一带一路”倡议突出区域性发展优势(2)方盛举、陈然：《现代国家治理视角下的边疆：内涵、特征与地位》，《云南师范大学学报(哲学社会科学版)》2019年第4期。等彰显边疆治理绩效的路径增进政治认同。(2)政治传播机制视角。强调通过优化传播策略提高主流意识形态在边疆地区的影响力，(3)何彦霏：《边疆民族地区主流意识形态传播的困境与策略》，《云南民族大学学报(哲学社会科学版)》2019年第3期。加强政府在政治传播中的主导地位，提升政治宣传有效性(4)肖军：《论我国陆地边疆治理中的政治传播有效性》，《云南行政学院学报》2019年第3期。提高民众政治效能感的路径增进政治认同。(3)不同层次认同视角。强调边疆少数民族国家认同构建的重要性，(5)陆海发、袁娥：《边疆少数民族国家认同建设的意义、挑战与对策》，《青海民族研究》2010年第4期。促进民族认同与国家认同整合，(6)蒋红、王超品：《多民族国家民族认同与国家认同整合路径探析》，《思想战线》2014年第2期。提供铸牢中华民族共同体意识路径选择，(7)王易、陈玲：《民族地区铸牢中华民族共同体意识的现实问题及路径选择》，《民族教育研究》2019年第4期。以及通过增进隶属于政治认同下的意识形态认同、执政党认同、政策认同(8)李思泽、娜妥：《政治社会化路径下增强边疆民族地区村民主流意识形态认同的举措》，《云南行政学院学报》2017年第5期。等同各个次级认同的路径增进政治认同。

综观学界相关研究，多采用不同视角立题于边疆治理论域中，对政治认同在一定程度上有所关涉，鲜有聚焦政治认同问题立足边疆民族地区实际进行系统探究。但也应当关注到，云南是一个地缘政治环境复杂的多民族地区，毗邻东南亚，西接缅甸，南连老挝、越南，陆地边境线长达4061公里，拥有26个民族，其中散杂居25个少数民族，有15个世居少数民族。“多民族”特征在云南边疆地区表现得尤为突出。正如何明指出，边疆是国家以及国家间多重力量建构的产物，领土边界与民族分布具有交错性，同时兼具阻隔性和联通性。(9)何明：《边疆特征论》，《广西民族大学学报(哲学社会科学版)》2016年第1期。因而，聚焦政治认同、关注云南边疆民族地区的政治认同路径，对于新时代全面推进国家治理体系与治理能力现代化建设，具有一定战略参考价值和实践意义。

一、增进云南边疆民族地区政治认同的意义

政治认同是指“人们在社会政治生活中产生一种感情和意识上的归属感”。(10)《中国大百科全书·政治学》，北京：中国大百科全书出版社，1992年，第501页。其本质是具有利益诉求的政治认同主体与政治实践结果在心理层面上完成统一，其主要表现为社会成员在政治生活中对利益代表、利益获得现状和利益共同体的认同。云南边疆民族地区政治认同，主要表现为三个方面的测量维度：即聚居在该地区的国民(尤其是具有少数民族身份的国民)对具有利益代表性的执政党、利益获得现状表述性的政策和作为利益共同体载体的国家形式的认同。当前全球政治格局不仅依托地缘政治环境展开，而且沿着文化的边界与界限进行重构。这一发展趋势既有利于异质性民族认同的增强，又使得独特的地缘政治因素和复杂的族际关系集中交织于我国的边疆地区，形成了边疆民族地区政治认同问题的突出场域，威胁着国家的统一、稳定和发展。因而，不断增进云南边疆民族地区的政治认同，对于我国具有重大的现实战略意义。

(一)政治认同是保障政治安全的“防火墙”

多民族国家的政治稳定需要一定的政治认同基础作为支撑，增进边疆民族地区政治认同，有利于增进各民族维护政治共同体的责任和义务。边疆历来都发挥着拱卫国家安全的重要功能，“目前我国国家安全面临外来型威胁最为严峻，涉及国土安全、军事安全、政治安全、文化安全、社会安全等领域。我国边疆的存在，为消解外来型国家安全威胁提供了时间和空间转圜余地。”(11)方盛举、陈然：《现代国家治理视角下的边疆：内涵、特征与地位》，《云南师范大学学报(哲学社会科学版)》2019年第4期。云南边疆亦是我国多民族集居的民族问题较凸显的区域。西方敌对势力和国内分裂势力企图利用泛民族主义，夸大民族问题、制造民族矛盾、搞民族分裂、加深民族隔阂，动摇边疆治理的政治根基。再者，边疆民族地区是长期受到各种意识形态交融、碰撞、冲击的敏感区域，西方敌对分子不仅在此利用宗教问题煽动民众与主流意识形态对立，而且大肆宣扬兜售“平等”“自由”“人权”等西化思想，企图把我国边疆民族地区作为抨击我国国体与政体的突破口，希望通过动摇我国主流意识形态来威胁整体的国家安全。这一系列破坏活动的实质，就是企图消解边疆民族地区的政治认同度。具有坚实边疆民族地区政治认同基础就如同一道由“万众民心”筑造的隐性政治心理长城，抵御着各种外来型国家安全威胁。坚实的云南边疆民族地区政治认同建构，可以把大量不安全因素隔离限制在一定区域范围内，防止这些不安全因素向内陆地区的扩散和蔓延，避免局部性安全风险恶化成为系统性安全风险。因此，不断增进云南边疆地区政治认同，意在各族人民群众的政治心理基座上筑牢安全防线，维护主流意识形态安全，筑牢政治文化思想防线，使云南边疆民族地区群众理解、接受中国共产党的方针政策，认同党执政的合法性，形成自觉抵御西方敌对势力影响的“防火墙”。

(二)政治认同是维护社会稳定的“减震器”

国家层面的社会稳定与边疆层面的社会稳定一直都是一对相互贯通的辩证关系。十八大以来，习近平也多次强调“治国必治边”的战略论断。边疆民族地区不仅是内地民族地区的安全屏障，而且也是保障整个国家安全的缓冲带，具有一定抗击外来型风险和内源型风险的功能。边疆民族地区政治认同一方面能够保障内地民族地区的经济发展社会稳定，使整个国家的领土主权完整、国家整体战略部署和政策得以顺利实施；另一方面也能保障边疆民族地区内部在深化改革开放的进程中保持社会发展稳定有序、安定和谐，使得地方性政策得以顺利实施。

随着改革开放与边疆治理进一步深化，具有特殊形态和特殊意义边疆民族地区的转型性发展，必然带来社会利益的暂时分化，并在此基础上与原先相对稳固的政治认同产生对冲因素，“从内源型风险来看，边疆在改革开放之后发生了社会转型和体制转轨的双模式变迁，整个边疆出现了传统经济形态的解构、社会阶层结构的分化、经济利益格局的重组、民族文化样态的嬗变、传统价值理念的碎裂，等等，以致各种深层次的结构性紧张相继出现”。(12)朱碧波：《人才聚集：边疆跨越式发展的关键议题与行进路径》，《湖北民族学院学报(哲学社会科学版)》2019年第5期。与此关联的是，边疆民族地区的政治组织、社会组织、社会成员都难以避免产生价值判断和价值选择方面的差异甚至逆反，但是仍然在具有一定基础的政治认同的组织框架和政治文化下参与社会实践。埃德蒙·柏克指出：“由于人们在遵循这种约定俗成的规定的过程中，就会自然形成一种社会生活的有序状态，对变迁社会的分化和世俗化过程进行制约，不至于因政治文化急剧变迁而引发社会的脱序和失范。”(13)萧功秦：《政治浪漫主义告别》，武汉：湖北教育出版社，2001年，第110页。传统政治认同就是构成“约定俗成规定”的重要资源，发挥着对社会转型期带来不稳定因素的减震作用。因而，需要继续推行符合云南边疆民族地区利益的政策，用政策体现利益分配的公平公正，在云南边疆民族地区群众获得感与族际关系协调上做足文章，不断增进云南边疆民族地区政治认同，为社会稳定装好“减震器”。

(三)政治认同是铸牢民族共同体的“催化剂”

“中华民族是与现代中国高度结合的主权民族，是中华大地各族人民基于文化、利益、政治诸多基因在近代内忧外患的民族危机中自觉凝聚的命运共同体。”(14)刘永刚：《铸牢中华民族共同体意识与国家治理现代化的互构逻辑》，《西南民族大学学报(人文社会科学版)》2019年第10期。党的十九大提出要“铸牢中华民族共同体意识”，十三届全国人大一次会议将“中华民族伟大复兴”写进宪法，这些重要的举措体现了党中央对政治认同与铸牢中华民族共同体意识在国家发展中互相促进的内在逻辑的深刻把握。首先，中国是多元一体的民族结构，而中华民族伟大复兴的中国梦是全国各族人民为之奋斗的共同理想，要求国家构建多民族共同的“政治屋顶”为各民族利益提供保障和达成共识，而增进云南边疆民族地区政治认同有利于各少数民族的团结和融合，以促进整体民族利益的整合。其次，随着中国综合国力的不断提高，国际地位的不断攀升，进一步促进各个民族对“四个自信”“五个认同”的坚定信念，从而保持国家认同在认同序列上的优先地位，有助于培育普适性的公民文化以及强化中华民族国族建设。最后，通过主流意识形态在边疆民族地区的传播，增进边疆民族地区的主流意识形态认同。主流意识形态认同是政治认同结构体系中起提纲挈领作用的层次，为社会经济发展提供精神和智力支持，为当地物质文明建设筑牢思想根基，也是作为执政党的中国共产党治国理政理念的根本表现，具有凝聚全国各族人民团结在党的周围一起推动中华民族伟大复兴的中国梦实现的作用，而各民族共同推动中国梦实现的过程就是“催化”民族共同体意识不断铸牢的过程。云南边疆民族地区作为边疆多民族聚居区域的典型示例，其由主流意识形态引领下的政治共识的提升，无疑将成为提升民族共同体意识的“催化剂”。

二、云南边疆民族地区政治认同面临的挑战

云南边疆民族地区的政治认同，体现在当地民族共同体成员对代表着主权属性(中国)和地理界限属性(云南省)概念的认可与归属。这种认可度和归属感，要在当地民族共同体成员的“民心”和实践层面得到提升，始终绕不开他们对党的执政水平、党和国家的政策水平、国家发展对边疆民族地区发展带动作用的看法和评价。云南边疆民族地区的政治认同度要得到提升，更好地为国家发展发挥“防火”“减震”“催化”作用，就必须对目前存在的挑战进行分析。基于对云南边疆民族地区政治认同问题的考察和判断，从政治认同视域下的执政党认同、政策认同、国家认同三个维度来观察，增进政治认同所面临的挑战主要体现为以下三个方面。

(一)党员干部执政能力的考验

我国是一个典型的“政党—国家”认同高度同构的多民族国家，在新民主主义革命时期，边疆民族地区政治认同现象主要体现在对中国共产党的认同上。在这一时期，中国共产党以革命的手段夺取政权为主要任务，而获得革命合法性的首要途径就是取得政党认同，因而可以说，边疆民族地区政治认同发轫于政党认同，政党历史业绩滋养了政治认同的合法性。到了全面建设社会主义时期，作为执政党的中国共产党依托“民族主义”价值取向的政策和举措，及时对在社会主义发展过程中出现过的民族政策和工作的一些失误进行了纠正，在总体上继续保持了边疆少数民族对中国共产党执政的信任。因而，“政党—国家”的历史既定，实际上是产生于认同主体对中国共产党“回顾性评价”(即非执政党时期政党革命历史和执政党时期国家治理业绩的总体评价)，从而“政党—国家”决定了政党认同是我国政治认同的根本所在，“回顾性评价”也沉淀为我党执政的合法性资源。合法性资源，即“那些可以证明政治系统统治合法性的有形的物质利益或无形的价值符号”(15)张明军：《当代中国政治社会分析》，北京：中央编译出版社，2008年，第1页。的总和，落实在更具体的政党认同方面就更明确地指向于执政合法性资源。对已然成为执政党的中国共产党来说，夺取政权的政治目标已经转变为通过治理国家以巩固政权的政治目标，所以其当前执政合法性资源主要是治理绩效和政党权威。而党员干部执政能力直接反映的就是治理绩效，实质代表的是“有形的物质利益”资源。

随着国家精准扶贫工作、对口支援政策、“一带一路”倡议等的推动，云南边疆民族地区经济随之变挡提速，社会主要矛盾的转化映射到云南边疆民族地区呈现出一副更为复杂性的图景，这意味生活在该区域的人民利益诉求也随之发生了变化，这必然会牵动区域性的利益格局调整，凸显出一些新的社会矛盾。这对该地区的基层党组织和基层政府的治理能力提出了新的更高要求：一是要求党员干部的边疆治理思维要紧随国家治理体系和治理能力现代化的趋向迭代更新，彻底清除大汉族主义和狭隘民族主义的残余思想；二是要求党员干部提升处理和调解族际间利益关系、利益纠纷的能力；三是要求党员干部对精准扶贫、对口支援政策、“一带一路”倡议与边疆民族地区实际情况和显著特征相结合开展工作的综合能力的提高。

坚实的物质基础和强大的经济实力是政治认同的客观基础和必要条件。政治认同的关键是对执政党政绩的认同，而政绩最直接的体现就是经济的发展以及对民生问题的切实解决。云南边疆民族地区党员干部的治理能力，直接影响少数民族群众对中国共产党执政能力的信任；同时，该地区尚存在的一些腐败现象会直接影响执政党权威，即执政党合法性的“无形的价值符号”。有学者指出，“社会和人民群众对权力腐败的深恶痛绝直接影响政治认同的构建”。(16)齐卫平：《当代中国政治认同的“接续”与“重构”》，《学习时报》2012年9月10日，第3版。腐败问题从利益关系上讲，就是边疆少数民族认为中国共产党是否能代表其利益的问题；而治理能力从利益实现上讲，就是边疆少数民族认为中国共产党是否有能力满足其利益诉求的问题。

(二)邻国惠边政策的影响

随着国际竞争的加剧，地理边疆不仅仅是政治边疆，更是国际间角力和竞争认同的前沿阵地。由于地缘政治格局的影响，许多国家都将边疆(尤其是边境)作为经济、政治、文化的桥头堡，以惠边政策作为戍边战略的软支撑，典型如越南。近十几年来，越南政府在边境上大力投入和扶持基础设施建设，实行鼓励边境定居政策、边疆农村医疗免费政策、“第一到第十二”教育补助政策、边境口岸财政返还政策等。“正是在这些政策的推动下,本就互动密切的云南跨境民族,容易产生新的生计和认同策略偏移,现实中虽然没有造成近些年来的人口大规模迁移,但是在地理偏僻、贫困程度较重的边境地区,还是造成了明显而现实的影响”，(17)周雷：《点击边境“跨国互动”》，《瞭望》2007年第31期。使云南边疆地区面临政治认同的竞争性挑战。

笔者曾于2018年11月、2019年5月到中越边境麻栗坡县猛硐瑶族乡，就跨国婚姻、基础设施建设、民族政策实施情况等开展实地调研。在特殊历史时期，边境村寨村民因战乱等原因迁往越南，且当时越南固边政策相对较好(如乡村道路建设、农业补贴等)。后来，越南实行排华政策，大部分村民回流国内，少量村民留在越南。随着中国改革开放，边境一线发生翻天覆的变化，各族人民生活水平不断提高。就跨国婚姻而言，多呈现出越南女性嫁到中国。在T村阿崩壮族村寨，据2018年11月的调查统计，寨子里目前有17个越南媳妇，整个寨子有31户154人，越南来的媳妇占了整个寨子中国媳妇的54.84%，占总人口的5.75%。(18)根据2018年11月、2019年5月访谈所得口述资料整理。访谈对象：T村阿崩村小组李组长，男，46岁，壮族；访谈时间：2018年11月；访谈地点：阿崩村小组。访谈编码：HTJ-20190504。就调查数据和当前形势分析来看，邻国的惠边政策虽然没有造成边民大规模外迁他国的现象，但是越南的发展与政策变动对我国边疆民族地区的影响是不容小觑的。

回顾我国于2005年发布的《扶持人口较少民族发展规划(2005-2010年)》和2007年制定的《兴边富民行动“十一五”规划》，其中涉及的农村产权制度改革、新型农村合作医疗制度、农村税费改革等，在一定程度上改善了边疆地区的落后面貌和沿边少数民族群众的生活条件。从边疆治理层面讲，政策力度是相当大的，但与邻国惠边政策的政策反差弱化了本国政策利益表达的实效。随着政策性的落差和边疆地区少数民族的对比意识增长，将滋生当地群众对本国政策的不满心理，直接影响到的便是政策认同。问卷调查显示，受访者“愿意搬到周边国家居住的人数仅11.8%，而不愿意搬到周边其他国家居住的人数却高达88.2%”，(19)谷家荣：《边境民族心理、文化特征与社会稳定实证研究——基于滇越边境10个民族的调查问卷分析》，《广西民族研究》2014年第6期。然而政治认同的隐患已经显现出来。继而对“愿意搬到周边国家居住”原因分析，“问卷统计显示，‘好赚钱、好找对象、医疗条件好、教育条件好、本民族受尊重、自由参加宗教活动、其他’几个选项的比例分别为25.5%、8.5%、12.3%、9.4%、13.2%、12.3%、18.8%”，④将“其他”类选项排除，以利益的物质层面和精神层面进行选项划分，“好赚钱”“好找对象”“医疗条件好”为物质利益主体性实现类，“教育条件好”“本民族受尊重”“自由参加宗教活动”为精神利益主体性实现类，指出对物质利益主体性实现不满是隐患最突出的原因，且表明邻国惠边政策对我国边疆民族地区的影响是具有一定效果的。

就政策本身来说，政策是政治权力运行的表征以及结果。作为政治认同对象的政策是认同主体评价政治权力运行的最直观的介质。而作为认同主体的边疆地区少数民族群众，由于相对政治效能感不强，产生政治认同的起始在于产生政策认同，而政策认同又产生于政策在实施过程释放出的让认同主体直接接收的利益体验感。然而，当邻国惠边政策的利益表达范式强化到形成对本国惠边政策的反差时，边疆少数民族群众的落差感就会触发不满心理的生成，从而埋下对本国政策认同的隐患。隐患的发展会使认同发生偏移。虽然是“策略性”的，但政策认同问题的持续积累会直接干预政治权力的运行，并在总体上造成对政治认同削弱。所以，在边疆民族地区的政治认同建构中，要充分考虑和高度重视涉及边疆民族切身利益的各项政策的权威性和执行力，从而为边疆民族地区的政治认同奠定坚实的政策基础。

(三)境外敌对势力的政治渗透

“少数民族的政治认同是少数民族对某种特定的政治单位的归属感”，(20)周平：《中国少数民族政治分析》，云南：云南大学出版社，2000年，第159页。境外敌对势力以遏制中国崛起为目的，对边疆民族地区进行政治渗透活动，实际上就是与我国的主流意识形态争夺少数民族的政治归属感，以达到使一些边疆民族地区对我国现行国体和政体对抗以及剥离的图谋。“三股势力”便是境外敌对势力的代表，其政治渗透成效的极端表现便是恶性暴恐事件，例如西藏的“3·14”事件、乌鲁木齐的“7·5”事件、昆明的“3·1”事件等。从表面上看，“三股势力”源于国际民族主义思潮，表现为国家内部的民族矛盾极端化现象，实际上是境外敌对势力扶持和操纵下的棋子，充当着国际政治博弈的筹码，增加我国边疆治理的成本和难度，从而遏制我国的复兴。

虽然国际政治波谲云诡，然而境外敌对势力在云南边疆少数民族地区进行政治渗透的手段还是有章可循，无非都是在“民族问题”和“宗教问题”上借题发挥。这里的民族问题主要指在多民族国家中，“少数民族在争取、实现和维护自己利益的过程中，尤其是争取和维护自己的政治权利的过程中，与主体民族或国家政权发生的矛盾和冲突”。(21)周平：《民族政治学》，云南：云南大学出版社，2011年，第165-166页。这类问题具体到我国云南边疆民族地区，少数民族问题又呈现民族跨界特征，表现为被国界分割的少数民族立足于本民族利益共同体与现行国与国之间的政治关系之间发生了矛盾和冲突。境外敌对势力在边疆地区进行政治渗透的根本途径就是利用地缘政治特征采取各种方式凸显民族认同与国家认同的张力，挑拨民族矛盾。而宗教问题在边疆民族地区只是民族问题的一种特殊形式，“任何一种特殊宗教的信徒同自己的公民身份的矛盾，只是政治国家和市民社会之间的普遍世俗矛盾的一部分”，(22)《马克思恩格斯文集(第1卷)》，北京：人民出版社，2009年，第37页。境外敌对势力利用宗教问题只是扩大民族问题的一种途径，这种途径将政治目的包裹在宗教外衣之下，宗教成为一种工具，使政治渗透更加具有隐秘性和蛊惑性，增强具有政治目的的宗教势力的号召力和组织力。就问题的本质分析，我国边疆地区民族问题和宗教问题产生的本质原因仍然没有溢出利益的范畴，民族问题和宗教问题的交织不过是反映着利益的物质层面和精神层面的矛盾集中。而从境外敌对势力政治渗透的可能性讲，反映出现行国家存在“政治屋顶”亟待完善的事实，国家功能在一些边疆民族地区丧失，本质上是国家利益共同体意识尚需铸牢，使得少数民族利益共同体意识代偿。狭隘的民族主义会消解现行国家认同，随着狭隘的民族利益共同体意识的强化，民族问题可能会恶化为民族分离问题，民族极端组织就试图将不满于现行政治体系的诉求付诸实施，脱离现行国家，力图建立本民族的国家政治体系，实现本民族利益共同体的国家化。

三、增进云南边疆民族地区政治认同三维路径

云南边疆地区地理位置的特殊性和多民族构成的复杂性，决定边疆地区群众的身份认同和心理归属存在复杂性和多样性。从政治认同来源于政治实践的观点考察，对云南边疆民族地区政治认同影响和构成起着决定性影响的主要矛盾，在其现实性上主要表现为党在边疆民族地区的执政水平和效能、党和国家的政策给边疆民族地区带来的福利、国家发展为边疆民族地区带来的红利这三个方面的政治实践。从这三个主要的政治实践维度出发，考察边疆地区政治认同的具体反映，有利于驱散复杂多样的身份认同、民族认同、心理认同等笼统的政治认同迷雾，在决定政治认同的实践操作层面，作出更加切合实际、关切边疆地区群众实际利益的解答和对策。因此，基于政治认同的特征以及当前政治认同在云南边疆少数民族地区面临的挑战，在此提出采用“政党认同—政策认同—国家认同”的三维路径推进。三维路径一方面包含着政治认同结构中固有的三种基本要素，另一方面呈现构建政治认同过程中的三类侧重不同的实践，且由于政治认同不是一个单向度构建的结果，因而增进政治认同需要在基本要素构成的框架内促成实践侧重的合力效应。

(一)以执政党认同为根本

在中华人民共和国成立初期，少数民族的国家认同就是依托执政党认同而建立起来的，“政党—国家”高度同构的政治特征，决定了中国共产党在政治体系中的根本性地位，因而也决定了增进政治认同的路径需以政党认同为根本。政党认同的本质在于认同主体相信某个政党代表自己的利益并信任其具有能力代行政治权力。根据政治认同生成机制分析，作为执政党的中国共产党获得边疆地区少数民族的认同，关键在于作为认同主体的边疆地区少数民族对中国共产党的政党权威和治理绩效的评价，因此中国共产党必须防止作为自身执政合法性资源的治理绩效流失，以执政党认同为根本以增进政治认同。

一方面，就是要全面提高云南边疆民族地区党员干部的执政能力。从政党认同视角上讲，执政能力是认同主体评估执政党治理绩效的主要指标。而执政能力的评估体系注重整体性原则，即对所在地区基层党组织和所构建的基层政府执政能力水平的总体性评价。再从边疆治理的视阈看，边疆地区由于地缘政治影响和民族结构复杂，传统政治安全问题与非传统政治安全问题相互交织，民族问题与经济、政治、文化等因素相互叠加，治理难度相对内陆地区更高，因此对所在地区干部队伍的执政能力要求更高。然而，干部队伍的建设受到了边疆地区经济文化发展的制约，经济发展水平低、教育相对落后，必然制约其区域党员干部的培养和成长，整体执政能力亟待提高成为一个现实问题。尤其值得注意的是，当这个现实问题与政策问题关联时，极易造成一种少数民族干部选拔“瓶颈”。根据民族区域自治制度，少数民族干部政策要求必须落实民族自治机关中少数民族干部的配置比例和结构，因而有的民族自治地方为完成硬性的配置比例和结构，不以考察执政能力为干部任用和选拔的唯一标准，导致少数民族干部整体执政能力和水平也良莠不齐，这种情况会直接有损党的干部制度运行的规范性原则。因此，全面提高边疆少数民族地区党员干部的执政能力，必须一手抓教育，一手抓干部制度规范。此外，当前弥补人才匮乏的现实，最有效的手段就是加强招才引智，完善人才引进的保障机制，加大人才的对口支援力度。

另一方面，就是要从严治党，坚持反腐。腐败是导致执政党合法性和权威动摇的主要原因。在边疆地区，随着一系列的优惠政策的支持和监管机制的滞后，极易滋生“特权阶层”和“既得利益集团”。一些党性缺失的党员干部，自恃处理民族关系能力突出，不仅利用职权把持少数民族地区的一些资源，而且将一些具体的民族政策变形或打折扣实施，从中损公肥私，从而引起边疆少数民族群众的强烈不满。这种引发的对个别党员干部的不满情绪又将直接转换到对执政党总体看法中，“民怨”一旦积累到一定程度，政党认同的心理基础将会全面坍塌。习近平强调“打铁还需自身硬”，边疆民族地区应加强反腐力度、深化教育深度和扩大监管广度，使“不想腐、不敢腐、不能腐”有效机制得以贯彻落实，捍卫政党权威。从近年云南边疆民族地区的反腐工作情况看，收效甚好，但仍需进一步加强反腐力度和瞄准整顿着力点。

从表1可以看出，县处级和乡科级区间发现问题最多，其中处理问题数量占比突出的有：“违规发放津贴补贴或福利”占35.06%，处理人数占37.13%；“违规收送礼品礼金”占25.77%、处理人数占21.1%；查处“大操大办婚丧喜庆”问题占9.77%，处理人数占7.27%。以西双版纳傣族自治州为例，该州各级纪检监察机2019年共查处违反中央八项规定精神问题51起，其中查处问题数与2018年同期的38起相比，同比上升34.21%；处理人数71人与2018年同期相比，同比上升20.34%；受到党纪政务处分的乡科级以下干部最多，共处理63人，占比88.73%；从查处的问题来看，“违规收送礼品礼金”问题共28起，“违规发放津贴补贴或福利”问题共13起。(23)云南省纪委省监委网站:《西双版纳：2019年查处违反中央八项规定精神问题51起71人》，2020年1月3日，http://www.jjjc.yn.gov.cn/info-132-86201.html，2020年3月20日。再者，云南省各级纪检监察机关于2019年查处形式主义、官僚主义突出问题1363起，处理2151人，给予党纪政务处分980人，特别是在直接反映“能不能代表其利益”的扶贫领域，聚焦“数字脱贫”“虚假脱贫”等问题，以问责方式共处置形式主义、官僚主义问题就达356起。(24)《纠风不停步 清风拂云岭——2019年云南省纪检监察机关贯彻落实中央八项规定精神综述》，《云南日报》2020年1月15日，第3版。就处于中越边境的麻栗坡县来看，县纪委监委于2019年共查处形式主义、官僚主义问题的党员干部25人，其中通报曝光扶贫领域典型问题5批次，涉及党员干部16人。(25)云南省纪委省监委网站:《麻栗坡：2019年查处形式主义官僚主义问题党员干部25人》，2020年1月17日，http://www.jjjc.yn.gov.cn/info-132-86942.html，2020年3月20日。从上述官方公布的数据看，云南省加大了反腐力度同时也反映出“四风”问题仍然具有顽固性、复杂性，反弹回潮的隐患依旧存在。因此，要继续加大反腐力度，着力健全落实纠治“四风”长效机制，持之以恒抓好本地区、本部门纠治“四风”工作，其瞄准整顿的着力点是边疆民族地区的基层部门和基层干部与扶贫领域，采取“以案促改”的严厉措施遏制“四风”问题在边疆民族地区基础组织中变异和蔓延势头，推进中央八项规定精神落细落实在基层党员干部的意识和行为上。以此，让云南边疆民族地区群众感受到“利益的代表”的真切感，深刻体会到党在全面从严治党上“刮骨疗伤，壮士断腕”的决心与魄力，从而增进对中国共产党的边疆治理绩效与宗旨的肯定。

表1 2019年云南省查处违反中央八项规定精神问题汇总表(截至2019年12月31日)(26)云南省纪委省监察厅“清风云南”微信公众号：《处理1815人！2019年12月全省查处违反中央八项规定精神问题通报》，2020年1月13日，https://mp.weixin.qq.com/s/h-TomyAfAwQMpc6RgA0rKQ，2020年3月20日。

备注：问题类型“其他”包含“提供或接受超标准接待、接受或用公款参与高消费娱乐健身活动、违规出入私人会所、领导干部住房违规问题、接受管理服务对象宴请等”。

(二)以政策认同为引领

政治认同作为政治关系的感知性反映，其认同对象之一就是政策，因此政治认同具有直接反映利益表达的功能。在实践层面，边疆民族地区的政治认同程度，直接地体现为党和国家的政策对其利益诉求的促进和满足程度。在云南边疆地区的少数民族群众虽然政治效能感相对薄弱，但对政策的直接感知是相对较强的，利益的主体性都能在政策的实施过程中直观感受到。因此，以直接的利益表达为引领能够有效地增强政治效能感，从而使认同主体直接评价利益获得现状，获得现状感知为满意，则这种心理便会通过政策认同的良性累积上升为政治认同，从而增进云南边疆地区少数民族政治认同的路径需以政策认同为引领。

例如，T村阿崩壮族村寨，户主皆为壮族，社会保障方面，享受中国边民1000元/年补助，医疗保险180元，由国家承担70元，个人承担110元，低保13户。嫁到中国的越南媳妇如果没有办理正规手续则不享受中国边民医保，180元医保费用全部由个人支付，孩子可以落户并享受相关惠边政策。(27)根据2018年11月、2019年5月访谈所得口述资料整理。访谈对象：T村阿崩村小组李组长，男，46岁，壮族；访谈时间：2018年11月；访谈地点：阿崩村小组；访谈编码：LJR-20190503。这些政策在表达和落实中，都跟个人利益及其对“正规手续”所代表的政治身份认同息息相关。

政策实质上是一个直接分配利益的方式，寻求政策认同的目的就是让认同主体直接感受到利益上的获得感，这种获得感一方面是物质上的，另一方面是精神上的。对边疆地区少数民族来说，就是既要满足少数民族群众对区域经济发展和生活水平提高的诉求，又要满足其民族风俗习惯等得到尊重。因而，政府在制订民族政策时，一定要坚持利益“可及”和分配“公平”的原则，切实体现出“共产党人强调和坚持整个无产阶级同台的不分民族的利益”。(28)《马克思恩格斯文集(第2卷)》，北京：人民出版社，2009年，第44页。

一是要继续加大对云南边疆地区的经济扶持。随着边疆地区的经济发展，因利益结构失衡逐渐产生内部次生贫困现象。一方面，政府要继续加大力度实施针对贫困地区及少数民族贫困群体精准扶贫项目；另一方面，在脱贫区域，政府要进一步巩固战果，将脱贫巩固工作细化，做到利益分配“兜底”，完善基本权益保障机制，让国家发展成果切实惠及到边疆地区的每一位处于利益分配弱势的个人身上。

二是要统筹协调云南边疆地区族际利益关系。“在广大陆地边疆，迁入的汉族居民通过生产或经商活动获得更大的收益，而边疆少数民族却因知识文化水平等原因被相对剥夺了‘获得感’。这就导致了边疆地区内民族间的群众收入差距扩大，并引起了少数民族对迁入的汉族居民的矛盾甚至敌视”，(29)史云贵：《我国陆地边疆政治安全：内涵、挑战与实现路径》，《探索》2016年第3期。尤其是利益分配不平衡现象。因而地方政府要努力构建汉族与少数民族公平的利益分配环境，注重为少数民族企业发展制定优惠政策，例如设立少数民族产业发展基金，帮助少数民族企业建立产业行业协会，开办少数民族企业人才培养基地等。

再者，对应邻国惠边政策引起边疆地区的少数民族因落差感而产生不满心理的问题，我国在制订惠边政策时应兼顾战略和策略两个层面。一是在战略上依托“一带一路”倡议，构建共享共建的边疆利益圈。“一带一路”倡议高举和平、发展、合作、共赢的旗帜，因此，惠边政策的制订应在战略部署的基础上反映睦邻友好关系，营造共建共荣的经济环境，旨在消除国际对抗，造福边民。二是在策略上应注入一定的具有针对性的博弈成分，切实实施好精准扶贫、对口支援政策，主导“民心所向”。对抗虽并不是当今时代的主题，但国与国之间的局部对抗仍然存在，出于国家利益角度考虑，加强加深对邻国惠边政策的研究，做到“知彼知己”，学习邻国惠边政策的可取之处，并在策略上有针对地对国内惠边政策做出调整，以此消解邻国政策带来的不利影响。

(三)以国家认同为核心

国家认同在政治认同结构中之所以处于核心地位，既是中国“政党—国家”高度同构的政治特征使然，也是国家的功能性特征的深层逻辑造就。恩格斯认为，“国家是承认：这个社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面而又无力摆脱这些对立面。而为了使这些对立面，这些经济利益互相冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在‘秩序’的范围以内”。(30)《马克思恩格斯选集(第4卷)》，北京：人民出版社，2012年，第187页。“秩序范围”指的是以国家形式存在的政治共同体，政治共同体的本质体现为“共同体成员在利益诉求上的趋同以及对共同价值规范的遵从”，(31)周平：《多民族国家的政治认同及认同政治》，《思想战线》2012年第4期，第30页。并在此基础上形成利益共同体。因而增进云南边疆民族地区政治认同的路径需以国家认同为核心，就是要坚定不移地维护政治共同体的国家形式和利益共同体的国家本质。

在边疆民族地区，维护政治共同体形式就是利用国家的政治力量整合民族认同和国家认同。以与越南接界的文山壮族苗族自治州的实践为例，在《麻栗坡县沿边定居群众生活补助实施方案(试行)》中，就对沿边居民补助对象、范围和标准这些趋同的“利益诉求”有着明确的“价值规范遵从”要求。例如该方案中对适合发放补助的一线边境居民、抵边行政村居民、抵边乡镇居民等做了详细而明确的界定；同时，对不给予补助的情况，例如“户口迁入时间和居住时间不足6个月的”“不听党话，不跟党走，妄议党的路线、方针、政策的”“拒服兵役的”“家庭有义务教育阶段辍学学生的”，等等，也有着明确规定。(32)参见麻栗坡县民政局办公室：《麻栗坡县沿边定居群众生活补助实施方案(试行)》，2019年10月。该文件就体现了通过“户口”“对国家法定义务的履行”“对党的拥护”等体现国家认同的内容，结合边疆民族地区群众的切身利益，实现国家认同在“价值规范遵从”中与“利益诉求”的统一。

在多民族国家，认同整合是一个历史过程，具有长期性。当前在云南边疆民族地区认同整合的首要任务是对抗境外敌对势力对少数民族异质性的催化，以保障长期性的认同整合顺利进行。保障的措施就是要健全和完善反渗透机制。首先，政府要增加抵御政治渗透的人力、物力、财力等方面的投入，因为在本质上，境外敌对势力的一切政治渗透活动都是由经济后盾为支撑而展开的。在市场经济环境下，没有经济力量的投入，反渗透的对抗活动是难以为继的。其次，完善侦别系统。预防政治渗透的首要途径就是加强监管，措施就是充分掌握情报，鉴别合法与非法活动，侦控可疑分子或组织，并严格依据相关法规制止和打击渗透活动。再次，促进和加强国际间反渗透合作，达成各国信息安全合作共识，寻求合作共赢利益点，制定统一执行的双边规则，明确合作各国主权范围，构建共建、共享、共治的跨国界利益共同体，打击区域性的非法活动。尤其值得注意的是，随着全球互联网的兴起，境外敌对势力经常利用网络平台，并与中国内部极端民族主义势力相勾结，散播舆论激化民族矛盾，蛊惑和煽动一些边疆地区少数民族加入反华势力以及参与破坏活动。鉴于此种行径，一定要加强边疆网络舆论平台建设和网络监管，一方面宣传党和国家政策方针，揭露“三股势力”的邪恶本质；另一方面利用先进信息技术手段过滤非法信息传播，并转变传统的“封、删、堵”的舆情管控方式，代之以“查、疏、导”的方式，针对边疆网络舆情积极做出回应式管控，从而掌握主动权，有效扭转边疆地区网络政治传播失序状态。

值得强调的是，我们的少数民族政策在制订时还应当注意破除一种逻辑预设或政策期待，即“处于弱势地位的民族在现行政治体制的政策扶持下改善了地位和得到发展以后，一定会对这个体制充满感激，并因此而更加支持和维护这个体制”，(33)周平：《中国民族政策价值取向分析》，《当代世界与社会主义》2010年第2期。或者说对现行政治体系会更加认同。从现实认同建构效果上看，逻辑预设或政策期待可能达到，也可能达不到，因为政策的直接性利益表达也可能导致一些少数民族的民族认同因利益的直接获得感而得以强化，从而依仗民族身份要求更多权益诉求，随着民族认同进一步膨胀，引发对国家整体利益漠视甚至挑战。因此，我国少数民族政策机制在构建政治认同中存在“治标不治本”的局限。要达到“治本”的效果，还需要从利益共同体的国家本质着手，强化维系边疆地区少数民族对国家利益依存的纽带。其一，强化少数民族“国家公民”的身份认同。以此为路径，展开强化个人与国家的利益依存关系。以保障少数民族既得权益为基座，逐步实现从“民族主义”价值取向的边疆治理模式向国家主义价值取向过渡，也是社会主义发展的内在要求，如列宁所言，“社会主义的目的不只是要消灭人类分为许多小国的现象，消灭一切民族隔绝状态，不只是要使各民族接近，而且要使民族融合”。(34)《列宁全集(第27卷)》，北京：人民出版社，1990年，第258页。其二，发挥国家和政党的政治整合功能。作为无产阶级政党的中国共产党应注重解决民族问题的方式方法的合法性和原则性，要在强调公民意识的基础上，通过培育边疆地区少数民族参政意识，强化边疆少数民族对中华民族共同体的意识，习近平强调，“加强中华民族大团结，长远和根本的是增强文化认同，建设各民族共有精神家园，积极培养中华民族共同体意识”；(35)新华社：《中央民族工作会议暨国务院第六次全国民族团结进步表彰大会在京举行》，2014年9月29日，http://www.xinhuanet.com/politics/2014-09/29/c_1112683008.htm，2020年3月20日。从政党制度层面设计少数民族政治参与渠道，发挥中国共产党或其他民主党派的政治功能；以社会主义意识形态引领族际整合，加快云南边疆地区少数民族政治社会化进程，吸纳和培养具有少数民族身份的政治骨干，在满足少数民族政治参与感的过程中逐步强化对国家的归属感和利益共同体意识。