特约监察员与特邀监察员的比较与启示

王高贺

（暨南大学 马克思主义学院，广东 广州 510632）

2018年8月，《国家监察委员会特约监察员工作办法》出台，中央纪委国家监委决定建立特约监察员制度。2018年年底，国家监委以及浙江、广东、北京、江苏、上海等地监委陆续召开第一届特约监察员聘请会议，选聘了数量不一的特约监察员。特约监察员既是一种新生事物，又呈现出一定的“老面孔”。说特约监察员“新”是因为其伴随着新时代监察体制改革而产生的，是完善新组建的监察委员会的配套措施；说特约监察员“老”是因为其由特邀监察员发展而来，具有30年的实践基础。特约监察员与特邀监察员在众多方面既有明显区别，也存在着千丝万缕的联系。要充分发挥特约监察员职能，应借鉴特邀监察员在30年探索中形成的丰富经验，改进不足之处。

一、特邀监察员到特约监察员的30年制度演进

1989年5月，监察部印发《关于聘请特邀监察员的几点意见》，决定建立特邀监察员制度，随后聘请了首批21 名特邀监察员。特邀监察员制度是监察部对如何构建中国特色监督制度的一种积极探索，其中着重回答了两大问题：一是中国特色监督制度如何体现中国共产党同各民主党派的密切合作。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国一项基本政治制度，对发展社会主义民主具有极其重要的影响。1989 年，《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》出台，其中提出：“聘请一批符合条件和有专门知识的民主党派、无党派人士担任特约监察员、检察员、审计员和教育督导员等。”[1]邀请一定数量的民主党派和无党派人士参与中国特色监督制度改革事业，是发挥民主党派参政议政、民主监督作用的重要途径，有助于把党内和党外监督有效结合起来，充分显示我国新型政党制度的优越性。二是中国特色监督制度如何体现群众路线。1945年，毛泽东在和黄炎培的“窑洞对”中指明了中国共产党跳出历史周期律的新路：“这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”[2]新中国成立后，中国共产党长期执政必须发挥人民群众的监督力量是普遍共识，但在如何发挥人民群众监督作用上存在着不小分歧。在一段时期内的探索中，监督以群众运动的方式开展工作，造成的影响很大。改革开放以后，我们党总结了几十年开展监督工作的经验教训，否定了用群众运动反腐败的做法，提出新时期反腐倡廉不搞群众运动，但又要紧紧依靠群众的原则。特邀监察员制度正是在这一原则指导下的制度创新，特邀监察员来自不同行业的第一线，与群众有着直接的广泛的联系，能倾听群众真实的呼声，并及时向监察机关反映，成为连接监察机关与人民群众的桥梁纽带。

1990 年年底，国务院发布《中华人民共和国行政监察条例》，规定监察机关根据工作需要可以聘请兼职监察员，从国家层面正式确立了特邀监察员制度。监察部根据《中华人民共和国行政监察条例》和实际工作需要，相继出台了《关于发挥特邀监察员作用的意见》《关于改进特邀监察员工作的几点意见》《监察部聘请特邀监察员办法》，特邀监察员的职责、义务、权利、管理办法、履职保障等得到进一步明确。1993年，中国特色监督制度改革取得重大进展。为解决党的纪律检查和行政监察在工作上重复交叉、整体监督力量受限的问题，中央决定实行纪委和监察机关合署办公，一套工作机构履行检查、监察两项职能。新的监督体制为特邀监察员施展本领提供了更为宽阔的舞台，相关法律法规不断完善，特邀监察员制度在全国范围内得到广泛推行，特邀监察员队伍不断扩大。到2007 年，全国31个省、自治区、直辖市，95%以上的地（市），65%以上的县，建立了特邀监察员制度，各级特邀监察员达到3 万人，成为促进中国特色监督制度改革发展的一支重要力量[3]。

党的十八大之后，以习近平同志为核心的党中央把反腐败斗争提到一个新的高度，认为我国腐败现象蔓延势头尚未有效遏制，必须以零容忍态度惩治腐败，着力构建“不敢腐不能腐不想腐”的有效机制，把权力彻底关进制度的笼子里。2013 年，中央纪委、监察部根据反腐败工作新形势、新任务、新要求，在总结实行20多年特邀监察员制度的经验基础上，制定了《监察机关特邀监察员工作办法》，对特邀监察员的选聘范围和程序、换届和任期、履职权限和纪律要求进行新的调整，促使特邀监察员与监察机关转职能、转方式、转作风的改革趋势相适应。党的十九大以来，国家监察体制改革取得重大突破，新组建监察委员会，并与同级纪委合署办公，监督监察对象实现了对行使公权力人员的全覆盖，监督监察权力和资源得到有效整合，党内监督和国家监察实现了有机统一。改革后的监察机关被赋予了巨大权力，但随即而来一个难题——谁来监督监督者。习近平同志指出：“党的十八大以来，我多次谈到‘谁来监督纪委’、防止‘灯下黑’，这就是监督者要接受监督的问题。这对行使监督权的机构和同志同样适用。”[4]国家监委按照党中央深化国家监察体制改革决策部署和《中华人民共和国监察法》有关规定，在不断强化内部同体监督的同时，积极推动监察机关依法接受外部异体监督，破解监督监督者的难题。特约监察员就是在这一背景下应运而生的，是对谁来监督监督者社会关切的一种回应。2018年8月，中央纪委国家监委印发《国家监察委员会特约监察员工作办法》，对特约监察员的聘请、换届、解聘、职责、权利、义务、履职保障进行了详细规定。特约监察员制度是适应新时代监察机关和监察工作职责新定位的重要措施，为推动监察机关依法接受民主监督、社会监督、舆论监督提供了重要保障。

二、特约监察员与特邀监察员的主要异同

监察员从“特邀”到“特约”，名称的变化并不意味着二者之间关系的中断，而是国家监察委员会根据时代和不同形势进行的主动调整，充分体现了继承与发展的有机统一。新时代监察机关要做好特约监察员工作，必须准确把握其中的不变与变。

“不变”主要体现在三个方面：一是监督的初衷没有变。《监察机关特邀监察员工作办法》第一条指出，建立特邀监察员制度是为了贯彻监察工作应当依靠群众的原则，充分发挥人民群众对国家行政机关及其工作人员的监督作用。《国家监察委员会特约监察员工作办法》第一条强调，建立特约监察员制度是为了深化国家监察体制改革，充分发挥中央纪律检查委员会和国家监察委员会合署办公优势，推动监察机关依法接受民主监督、社会监督、舆论监督。从中可以看出，特邀监察员制度和特约监察员制度作为建立健全中国特色监督制度体系的有机组成部分，都着眼于发挥人民群众对权力监督的不可替代作用，30 年来推动公职人员规范用权、营造良好政治生态的初衷没有变，一以贯之的努力没有变。二是兼职工作身份没有变。特邀监察员和特约监察员作为监察工作队伍的重要组成部分，不脱离本职工作岗位，是以兼职的身份履行监察员职能。之所以把监察员设置为兼职，最重要的原因是他们来自群众，生活在群众中间，在群众中具有广泛的影响力，便于及时、全面、准确地掌握群众关于监督监察方面的诉求和意见，有效弥补监察机关与群众联系的不足之处。三是严格要求没有变。特邀监察员和特约监察员以兼职身份工作，并不代表监察机关对其的纪律要求可以打折扣。一旦成为特邀监察员或特约监察员，纪律要求与专职监察工作人员一致，必须模范遵守宪法、法律和监察机关的工作制度，保守国家秘密、工作秘密以及因履行职责掌握的商业秘密和个人隐私，廉洁自律，不得以特约监察员身份谋取任何私利和特权，对于滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守、泄露秘密的依法给予处分。

特约监察员与特邀监察员相比，在保持上述不变的同时，进行了众多调整，变化幅度之大超过了之前的历次调整。监察员从“特邀”到“特约”的一字之差，体现了所处环境的深刻变化及其背后的制度差异。廉政问题研究专家庄德水认为，特约监察员制度是在特邀监察员制度实践基础上推出的，虽然只是从“特邀”到“特约”的一字之变，但体现了监察员制度的变革。“特邀”给人的感觉是临时性的、任务性的，而“特约”更体现了权利、责任、义务的高度统一[5]。相对于特邀监察员，特约监察员的变化是多方位的，其中最主要的变化体现在以下三个方面：

一是选聘标准进行了新的调整，更加强调特约监察员的公信力。第一，选聘范围更加广泛。早期的特邀监察员主要从民主党派中选聘，《关于聘请特邀监察员的几点意见》明确规定选聘范围为各民主党派和全国工商联所推荐的在京人士。监察部第一届特邀监察员共有21 名，其中18 人属于民主党派，3 人来自工商联，中共党员为0。《监察部聘请特邀监察员办法》适当扩大了特邀监察员的选聘范围，规定可以在政府部门、民主党派、人民团体、企业、事业单位中聘请。到监察部第三届特邀监察员时，第一次出现中共党员身影，总共34 名特邀监察员，来自民主党派、工商联、社会团体、无党派、中共党员的数量分别为21、2、1、3、7[6]。特约监察员的选聘范围比特邀监察员更为广泛，《国家监察委员会特约监察员工作办法》规定：“特约监察员主要从全国人大代表中优选聘请，也可以从全国政协委员，中央和国家机关有关部门工作人员，各民主党派成员、无党派人士，企业、事业单位和社会团体代表，专家学者，媒体和文艺工作者，以及一线代表和基层群众中优选聘请。”[7]各地监察机关参照上述办法选聘特约监察员，选聘范围大大拓宽，中共党员所占的比重也有显著增加。如广东省监察委员会第一届特约监察员共有25 名，来自10 多个职业领域，中共党员多达20 人。第二，选聘更加注重被推荐人的意愿。选聘特邀监察员规定要遵循组织提名和本人自愿相结合的原则，但在实际操作中以组织提名为多，对本人的意愿注重不够。如担任过广东省监察厅首届特邀监察员的王守昌曾说：“从内心讲，我并不愿意干这些工作，当然谈不上什么投入，无奈致公党和统战部推荐了我，广东省监察厅接受推荐聘请了我。”[8]选聘特约监察员首道程序就强调监察机关要会同有关部门、单位提出特约监察员推荐人选，并征得被推荐人所在单位及本人同意，把真正热心全面从严治党、党风廉政建设和反腐败工作的人选聘为特约监察员。第三，对选聘年龄要求放宽。特邀监察员要求受聘时年龄一般不超过60 周岁，特约监察员没有明确的年龄要求，强调身体健康即可，这扩大了特约监察员选聘的年龄空间。

二是各项职能排序有新的变化，更加强调发挥特约监察员的监督作用。特约监察员和特邀监察员的主要职能包括四项：第一，参谋咨询。大多数特约监察员和特邀监察员是专家或技术骨干，知识渊博，思维活跃，在各自领域具有一定代表性和影响力。监察机关注重发挥他们的特点和优势，研究反腐倡廉形势、部署重要工作、制定相关法律法规、出台重大政策、起草重要文件鼓励他们建言献策，发挥参谋、助手和顾问的作用。第二，桥梁纽带。特约监察员和特邀监察员具有良好的群众基础，深入基层、联系群众是他们的经常性行为，能及时地把群众的真实呼声反馈给监察机关，发挥桥梁纽带作用。第三，舆论引导。特约监察员和特邀监察员具有双重信息的优势，既了解人民群众，也熟悉监察工作，能以自己的切身体会宣传监察工作的方针、政策和成效，增强人民群众对监察工作的理解和支持。第四，监督监察。特约监察员和特邀监察员要对监督对象履行职责情况进行监督，帮助监察机关查找不足，提出改进工作的意见。特约监察员与特邀监察员的上述四项职能的重要性排序不同，其中最大的差别体现在监督职能上。监督由特邀监察员的第四职能上升到特约监察员的第一职能。《国家监察委员会特约监察员工作办法》明确规定，要着重发挥特约监察员对监察机关及其工作人员的监督作用，着力发挥其参谋咨询、桥梁纽带、舆论引导作用。“着重”和“着力”的不同用词揭示了监督在特约监察员各项职能中处在首要地位，为特约监察员合理分配履行各项职能的时间和精力提供了判断标准。

三是监督对象实现了“瘦身”，更加强调对监督者进行监督。特邀监察员制度自建立以来，一直把特邀监察员的监督定位为双重监督。一是对监察机关的监督对象进行监督。《中华人民共和国行政监察法》规定：“监察机关是人民政府行使监察职能的机关，依照本法对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察。”[9]监察机关的监督对象也是特邀监察员的监督对象，特邀监察员要了解并反映上述人员执行国家法律、法规、政策和决定、命令的情况。特邀监察员的监督属于群众监督，但又不同于一般的非强制性群众监督。特邀监察员在履行监督职能时，被赋予与专职监察机关人员同等的权限，是通过特定方式把非强制性监督转化为强制性监督的一种制度安排。二是对监察机关及其工作人员进行监督。特邀监察员要对监察机关及其工作人员履行职责情况进行监督，提出加强和改进监察工作的意见。特邀监察员的监督对象非常广泛，但总体监督力量有限，以全国三四万兼职特邀监察员监督近千万行政机关工作人员，监督效果自然难以理想。《国家监察委员会特约监察员工作办法》对特约监察员的监督对象进行了“瘦身”，特约监察员的监督不再是双重监督，只对监督者进行监督，即对监察机关及其工作人员履行职责情况进行监督。特约监察员的监督对象在数量上显著减少，有助于其集中精力履行监督职能，提升监督效果。

三、充分发挥特约监察员作用的主要途径

通过比较可以看出，特约监察员在履行职能上比特邀监察员有更多有利条件，但我们也不能因此过分乐观。从特邀监察员30年实践来看，在多方肯定特邀监察员作用的背后，“摆花瓶”“装门面”的质疑声始终没有中断。一些地方监察机关对特邀监察员重聘轻用，甚至聘而不用的现象一直存在。笔者作为广东省监察委员会第一届特约监察员，深知特约监察员是一种新生的监督力量，尚存在边界不清、职责不明、渠道不通、合力不足等问题。要促使特约监察员完成从“形”到“实”的转变，尚需监察机关、特约监察员与广大群众通力合作。

（一）监察机关重视是充分发挥特约监察员作用的前提

监察机关和特约监察员在“约”上的地位是不同的，监察机关是发约者，监察员是应约者，发约者的态度直接影响着应约者履职的积极性和信心。从特邀监察员制度的30年演进来看，特邀监察员履职效果与监察机关的重视程度成正比，凡是特邀监察员工作开展得好的地方都是监察机关高度重视的地方。同样道理，要充分发挥特约监察员的作用，首先要求监察机关高度重视这项工作，为特约监察员履职创造一个良好环境。

1.准确定位

特约监察员因新时代深化国家监察体制改革而生，旨在推动监察机关依法接受群众监督。在我国监督制度体系中，特约监察员扮演多大的角色需要准确定位，定位过高或过低都不利于特约监察员作用的发挥。如果定位过高，以数量有限的兼职特约监察员监督庞大的监察工作队伍，效果一旦不理想就容易引起各方质疑甚至否定特约监察员制度；如果定位过低，不易引起监察机关工作人员、广大群众乃至特约监察员自身的重视，特约监察员开展工作将遇到多种障碍。目前，监察机关对特约监察员的定位不够明确，大都强调特约监察员制度是监察工作的重要组成部分，但如何重要并没有明确指出来，这在一定程度上也影响了特约监察员对自身价值的判断。定位不清问题在特邀监察员制度探索中一直存在，社会各界给予特邀监察员的评价是重要力量、特殊力量、奇兵等，但都没能明确地讲出特邀监察员的制度边界。习近平同志关于纪检监察工作的系列重要论述给界定特约监察员制度效能提供了重要启迪，他指出“在党和国家各项监督制度中，党内监督是第一位的”[10]。监督监察机关及其工作人员首先要建立有效的内部监督机构，实际上也是如此，各级纪检监察机关建立了党内专门监督部门——纪检监察干部监督室，这是监督监督者的主体力量。特约监察员制度在我国监督制度体系中属于配套性制度，其作用发挥是辅助性的，监察机关在对特约监察员的选聘、履职以及考核都应框定在这一定位之内。

2.科学分工

各地监察机关选聘特约监察员的人数不一，但通常在50 人以下，如北京36 名、上海40 名、广东25名等。要使几十名特约监察员的力量发挥出最大的监督作用，必须对其进行科学分工。目前，多地监察机关没有做到这一点。从要求上讲，监察机关工作队伍中的每个人都要接受特约监察员的监督。但由于受多方面局限，容易陷入“老虎吃天无从下口”的困境，导致实际上人人都监督不了的局面。也有一些地方监察机关对特约监察员分工不当，如按照监督、咨询、联系、宣传四项职能把特约监察员分成四组，每一组只负责一种职能，割裂了特约监察员各个职能之间的有机联系。特约监察员分工没有统一的模板和标准，各地监察机关应根据各自实际进行探索。参考特邀监察员的一些成功做法，特约监察员分工可以从横向和纵向两个角度进行。从横向的角度讲，特约监察员对同级监察机关及其工作人员的监督是具体的，不能笼统地让每个特约监察员面对全体监督对象，而应给每个特约监察员设立固定的联系部门，促使其监督对象明确化和集中化。以国家监委为例，其拥有50名特约监察员和31 个职能部门，应把50 名特约监察员相对均匀地分到31 个职能部门中去。每名特约监察员都有明确的监督对象，便于其集中精力提升监督效果。从纵向的角度讲，国家、省、市、县不同级别的特约监察员的工作侧重点应有所不同。虽同为特约监察员，但不同层次的特约监察员之间存在着或大或小的差异，不能对其工作要求进行一刀切。一般而言，基层监察机关选聘的特约监察员的实践经验比较丰富，应更多地直接参与或协助一些具体工作；较高层次监察机关选聘的特约监察员的专业素养比较高，可以在监督、咨询等方面多发挥作用。

3.拓展渠道

特约监察员是以兼职的形式履行职能，没有固定的时间对监督者进行监督，监督者和被监督者之间存在着“天然”屏障。在特约监察员与监察机关之间能否构建丰富的联系渠道，缩小彼此之间的距离，很大程度上决定着特约监察员制度的成败。《国家监察委员会特约监察员工作办法》规定监察委员会要为特约监察员依法开展工作搭建必要平台，但如何搭建仍需进一步探索。总体来看，在特约监察员联系监察机关及其工作人员上存在两大问题。一是联系渠道偏少。目前各级监察机关已搭建的平台主要包括：组织特约监察员参加或者列席有关会议，邀请特约监察员参加调查研究、监督检查、专项工作，定期为特约监察员邮寄与监察机关工作相关的报刊和党规党纪资料，建立情况通报制度，设立特约监察员信箱等。现有这些渠道与监督监督者的繁重任务和复杂形势还不够匹配，应进一步拓展联系渠道。二是现有渠道应有作用没有发挥出来。特约监察员制度运行一年来，上述平台和渠道大多停留在文件里、计划中，如特约监察员信箱很少收到来信，邀请特约监察员参加调查研究、监督检查、专项工作尚未启动。特约监察员与监察机关工作人员的联系以邮寄报刊资料的“空中对话”为主，彼此之间难得见上一面，监督监督者的应有作用发挥不出来。监察机关应拓展联系特约监察员的渠道，并使其畅通起来。鉴于当前的突出问题，有必要在监察机关设立特约监察员工作室，扩大监督者和被监督者的直接联系，让监督者充分了解被监督者的履职情况，有效发挥特约监察员的监督“威力”。

4.适当激励

激励理论是行为科学的重要理论之一，也是个体行为研究的主要问题，旨在调动激励对象的主动性和创造性，促使其产生更加积极的行为。激励机制已经被广泛地应用到社会各个领域，要充分发挥特约监察员的能动性，适当的激励不可或缺。《国家监察委员会特约监察员工作办法》对特约监察员的履职保障进行了详细规定，但唯缺相关的激励措施，只是提到特约监察员因履行规定职责所支出的相关费用，由监察委员会按规定报销，这是不够的。各级监察委员会在实际工作中应借鉴特邀监察员制度中的激励方法，“对忠于职守、成绩突出、勇于同违法违纪行为作斗争的特邀监察员予以表彰，或者建议其所在单位给予表彰、奖励”[11]299。特约监察员一般是各行业中的佼佼者，经济条件也相对较好，担任特约监察员不是为了增加收入，而是投身于热爱的监察体制改革事业，因而对其激励应以精神激励为主。按规定，监察机关每年对特约监察员进行动态管理和考核，对于考核优秀的应颁发优秀特约监察员证书，并给予通报表扬，有重大贡献的要辅之以一定的物质奖励。这既是对认真履职的特约监察员的肯定和鼓励，也能对部分履职情况不理想的特约监察员起到鞭策作用。

（二）特约监察员自觉是充分发挥特约监察员作用的关键

监察机关为特约监察员创造良好履职环境是外因，特约监察员究竟能发挥多大的作用，关键在其自身的努力程度。特约监察员接受了监察机关的邀约，并签订了履职承诺书，就应认真履行各项职责和义务，高质量地完成监察机关托付的各项工作。

1.提高认识

特约监察员是监察机关会同有关部门、单位经过五大程序精挑细选出来的，肩负着监督监督者的庄严使命。当前，部分特约监察员对自身从事工作的重要性认识不足，尚没完成自我身份认同。第一，对特约监察员存在认识误区。有的特约监察员把自身看作监察工作的陪衬和点缀，认为起不了多大作用。从特邀监察员的身份认同来看，大都会经历一个由是否管用到管点儿用再到很管用的转变过程。曾任监察部特邀监察员的李敬总结道：“担任特邀监察员工作，发挥参政议政和民主监督作用，起初在思想上还缺乏足够的认识，觉得这项工作不一定有什么实际工作可干。”[11]254这种转变过程所需时间并不一致，有长有短，少数特邀监察员甚至聘期内都没有完成身份认同，动态考核不合格被清理出特邀监察员队伍或者自己主动退出的现象并不鲜见。《国家监察委员会特约监察员工作办法》规定特约监察员每届任期与本届领导班子相同，一届任期是5 年。但特约监察员作为一种新生事物，其启动时间晚于本届监察机关领导班子一年。除国家监察委员会特约监察员外，各地特约监察员都是在进入2019年后获得聘任的，聘期到2023年，实际任期是4年时间。这对特约监察员的身份自我认同提出了更为紧迫的要求，不能在是否有用的质疑中徘徊太久，应尽快认识到自身从事工作的神圣性，积极开展工作。也有的把特约监察员看作一种荣誉或者结识达官贵人的资源，这些认识是错误的。特约监察员不是荣誉，更没有特权，志在谋求公利，要呈现出显著的“超脱性”。第二，开展工作的主动意识不强，“等靠要”心态比较普遍。部分特约监察员等待监察机关直接安排工作，履职的主动性和创造性不足。这种问题在之前部分特邀监察员身上也不同程度存在，曾任监察部副部长的徐青强调：“其实你们利用自己的特殊身份有许多间接参与的机会，可以做一些比我们自己做效果还要好的宣传工作，在这方面发挥的作用远比参加办几个案件、收转一些群众来信要大得多。”[11]100特约监察员也应结合自身优势主动开展工作，积极了解和反映有关行业、领域廉洁从政从业情况，自我营造良好履职环境。

2.处理好本职和兼职工作关系

大多数特约监察员是一肩两职，从人大代表和政协委员中选聘出来的特约监察员要一肩三职，存在着主观上想做好与客观上工作忙、时间紧的矛盾。如何看待和处理这对矛盾，是摆在众多特约监察员面前的突出问题。结合《国家监察委员会特约监察员工作办法》和30 年特邀监察员制度的探索，合理处理特约监察员的本兼职工作关系，应着重把握好三大原则：第一，奉献性。不少特约监察员是单位领导或骨干力量，本职工作至关重要，特约监察员工作也不能忽视。在分配工作时间时不能在本兼职工作之间有加有减，而应整体做加法，即在保持本职工作强度不减弱的情况下，增加特约监察员工作时间，休闲休息时间相对减少。这要求特约监察员具有高尚的道德品质和强烈的社会责任感，不图私利，不享清福，只图为社会、为人民多做贡献。习近平强调：“我们共产党人讲奉献，就要有一颗为党为人民矢志奋斗的心，有了这颗心，就会‘痛并快乐着’，再怎么艰苦也是美的、再怎么付出也是甜的，就不会患得患失。这才是符合党和人民要求的大奉献。”[12]特约监察员无论是不是中共党员，都应具备这样的奉献精神，以“功成必定有我”的积极心态履行职能。第二，适度性。特约监察员的精力是有限的，在讲奉献的原则下也要把握好适度性，不能一直处在工作超负荷状态。一是履职适度，专职监察机关工作人员能做的事情尽量不安排给特约监察员，多让他们参加短期、重要的业务活动；二是时间适度，以限定每个月不超过4个工作日为宜；三是工作方法适度，坚持统一安排和自主探索相结合。第三，选择性。监察机关安排活动时应遵循原则性和灵活性相统一的原则，把活动分为两类：一是必须参加的活动，如监察机关组织的相关会议、年度动态考核等；二是个人选择的活动，让特约监察员结合自身特长和优势选择有所参加有所不参加。如舆论监督可以侧重让来自新闻媒体行业的特约监察员参加，理论研究和调查研究重点发挥学者型特约监察员的作用，执法监察、查案办案的任务主要让来自政法系统的特约监察员担当。

3.增强监督本领

监督监督者是一项复杂的系统工程，对特约监察员的监督本领提出了很高要求。与此相对比，大多数特约监察员之前从事的行业与监督工作没有直接关系，监督知识和能力普遍欠缺。要履行好监督监督者的职能，特约监察员必须勤于学习，全方位地提升监察业务素质，克服本领恐慌，成为从事监察工作的行家里手。第一，充分利用好监察机关提供的学习机会。监察机关会组织特约监察员参加学习培训，定期寄送阅读资料等。如广东省监察委员会为每位特约监察员订阅一份《中国纪检监察报》，并每月邮寄《广东纪检监察研究》《广东党风》杂志。遗憾的是，不少特约监察员并没有珍惜监察机关提供的学习机会，对邮寄来的资料是“收而不读”。这种状况亟须改变，特约监察员应认真对待监察机关邮寄来的阅读资料，从中了解和把握党中央和省委对纪检监察工作的决策部署、党风廉政建设和反腐败工作情况以及监察机关自我监督情况。第二，加大自主学习力度。仅靠监察机关提供的学习机会不足以应对复杂的监察工作，特邀监察员应该坚持干什么学什么、缺什么补什么。曾担任监察部特邀监察员的张常群说：“我是搞自然科学的，对行政监察工作以前一窍不通。通过4 年的特邀监察员实践，我又学到了一门社会科学知识，等于攻读了行政监察专业的博士生。”[11]144张常群由监察工作生手变成行家里手，对时下特约监察员提供了明确启示——增强学习监察知识的自觉性。首先，深入把握习近平总书记关于监察工作的系列重要论述。以习近平同志为核心的党中央高度重视新时代监察体制改革事业，围绕着为何改、改什么、怎样改、如何评作出了一系列新判断，为特约监察员开展工作提供了强大的思想武器。其次，系统学习《中华人民共和国监察法》《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党巡视工作条例》《中国共产党党内监督条例》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党问责条例》《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》《国家监察委员会特约监察员工作办法》等，这是特约监察员开展工作的基本功。再次，深入研究国家监察体制改革中的难题。新时代国家监察体制发生了重大变化，有不少重要关系和难题尚未厘清，如同级党委、纪委、监委之间是什么关系，纪委监委如何实现监督监察资源最优化等。特约监察员既要学习已有知识，也要创造新知识，对新时代国家监察体制改革中的难题开展研究，提出具有创新性的意见建议。

（三）广大群众参与是充分发挥特约监察员作用的保障

特约监察员监督属于群众监督，能否得到广大群众的认同和支持，很大程度上影响着监督监督者的效果。通过上面比较已经看出，特约监察员的监督不再是双重监督，原属于特邀监察员反映、转递人民群众对监察对象违反行政纪律行为的检举、控告的重要职责在《国家监察委员会特约监察员工作办法》中被取消，但根据这项职责而形成的监察员与群众联系的渠道不能随之消失，而应得到保持和进一步强化。总体来看，特约监察员与广大群众的有机联系尚未形成。要促使广大群众参与到特约监察员工作之中，亟待做好两方面工作：一是提高特约监察员的知名度。知名度代表着影响力，特约监察员知名度越高，对广大群众的吸引力就越大。按规定，监察机关要向社会公布特约监察员名单，这是提高特约监察员知名度的重要途径。但不少地方监察机关并没有向社会公布名单，也有的公布的信息过于简单，广大群众难以了解他们，参与特约监察员工作就无从谈起。监察机关聘请特约监察员后，应及时通过网站、报纸、公众号等多种方式向社会尽可能多地公布特约监察员信息，如政治面貌、工作单位、专业特长、社会影响、工作计划、联系方式等，让广大群众对其有更多的了解。除此之外，监察机关要建立特约监察员工作情况通报制度，把特约监察员工作纳入政务公开范畴，加大对特约监察员工作的宣传力度，增强特约监察员在广大群众中的影响力。二是构建丰富的联系渠道。一方面，保持传统联系渠道。在30年特邀监察员制度探索中，特邀监察员和广大群众之间形成了多种沟通方式，其中影响最大的是特邀监察员接待日制度。监察机关专门为特邀监察员设立了接待室，每周安排一到两天接待群众，特邀监察员轮流上岗，赢得了群众的信任和好评。也有些特邀监察员在工作单位或家里接待群众，定期接待和预约接待相结合，取得了良好的社会反响。目前，这些联系方式在特约监察员身上基本上中断了，监察机关要积极引导和帮助特约监察员采纳这些已被证明行之有效的做法，促使特约监察员与广大群众经常性地面对面交流。另一方面，构建新的联系渠道。新时代互联网对人们的价值观念以及人际交往的影响越来越大。习近平同志强调：“互联网是一个社会信息大平台，亿万网民在上面获得信息、交流信息，这会对他们的求知途径、思维方式、价值观念产生重要影响，特别是会对他们对国家、对社会、对工作、对人生的看法产生重要影响。”[13]广大群众上了网，民意也就上了网。特约监察员要善于运用微信、微博、公众号、电子邮箱等网络渠道了解民意、收集建议、反馈问题，成为广大群众与监察机关名副其实的联络员。