危机、契机与转机——传统国家的防疫法制视角

谢红星

（江西财经大学 法学院，江西 南昌 330032）

自人类出现以来，病菌、疫病与人类相伴而行，肆虐的病菌及其引发的疫病，不时收割着人类的生命。165年到180年期间，被称为“安东尼瘟疫”的天花杀死了几百万罗马城镇居民。欧洲中世纪被称为“黑死病”的鼠疫夺走了当时三分之一欧洲人的性命，对中世纪西欧经济、政治、宗教产生剧烈冲击。西方殖民主义者在征服新大陆时，把天花、麻疹等疫病传给了没有抵抗能力的土著人，造成数千万土著人的死亡，导致了印加帝国、阿兹特克帝国等国家与文明的衰亡。正如《枪炮、病菌与钢铁》一书所指出：“过去战争中的胜利者并不总是那些拥有最优秀的将军和最精良的武器的军队，而常常不过是那些携带有可以传染给敌人的最可怕病菌的军队。”[1](p193)病菌、疫病对国家治理与文明兴衰之影响，远远超过常人的想象。

疫病亦是华夏文明史上的常见现象，出土文物与传世典籍常载不绝。《说文解字·疒部》曰：“疫，民皆疾也。”[2](p368)《黄帝内经·素问·刺法论》载：“五疫之至，皆相染易，无问大小，病状相似。”[3](p1196)殷商时代，甲骨文卜辞上就有许多关于流行性疫病的记载。《周礼·天官·疾医》记载四时各有不同的疫病：“四时皆有疠疾，春时有瘠首疾，夏时有痒疥疾，秋时有疟寒疾，冬时有漱上气疾。”[4](p667)《史记·天官书》载战国之世疫病流行：“争于攻取，兵革更起，城邑数屠，因以饥馑疾疫焦苦。”[5](p1344)大一统帝国建立后，随着人口增加、城市扩张和公共事务的复杂化，疫病的发生逐渐趋于频繁。疫病及其造成的灾害对传统国家的治理意味着什么？中央集权的传统帝国是如何应对疫灾的？从国家治理的视角看，传统防疫法制对传统国家的建设与治理产生了何种影响？本文就此展开分析。

一、疫灾：传统帝国治理的危机

秦汉以降，古代中国便是一个中央集权的大一统帝国。依托一批经过训练的职业官僚、一支忠于帝国的强大军队、足以应付官俸军费等基本开支的财政税收、相对完整的文法律令、统一的价值观和文化认同，以及文书、驿传等传达信息、政令的必要技术手段，帝国朝廷在广阔的土地上实现并维系了较长时段的统治。正如弗朗西斯·福山所言：“只有中国建立了符合马克斯·韦伯定义的现代国家。中国成功发展了统一的中央官僚政府，管理众多人口和广阔疆域，……中国早已发明一套非人格化和基于能力的官僚任用制度，比罗马的公共行政机构更为系统化。”[6](p21)

但是，中央集权帝国的建立必然带来公共职能的急剧扩张，以及面对诸多可知与不可知的风险。帝国朝廷要承担起更重的责任，面临更多的风险，遭遇更复杂的危机。大一统帝国的维系不是件容易的事，“一块土地上有人类活动就算有了‘文明’。但这并不意味着，自然而然地且必然地，就会出现一个或一系列政治共同体，构成一个或一些国家。即便文明古老，山水相连，有共同的祖先因此属于同一种族或族群，分享了共同或相近的文化，所有这些因素或单独或共同，都未必足以构成一个稳定的政治、经济和文化的共同体。”[7](p3)传统帝国首先需要应对各种风险及由此造成的治理危机，具体来说包括：其一，皇位继承的危机。由于皇帝“独制于天下而无所制”，皇位成为有资格继承者觊觎的对象，虽说有嫡长子继承制，但每一次皇位的继承、统治权力的交接，仍然充满诸多的不确定性，进而危及帝国政权的稳定。其二，财政危机。帝国的建立必然带来行政成本的剧增、财政支出的浩大，但同时，帝国的财政税收却以田赋为主，带有某种“定额财政”的特点，税收能力不足，税收的正常增长遭遇瓶颈，久而久之，必然导致财政危机和治理失范。其三，人口、土地与粮食的危机。帝国的人口在长期的和平环境中持续增加，人多地少的矛盾日益突出，土地兼并加剧了这一矛盾，饱和的粮食生产能力不能满足持续增加的人口的需求，饥荒、流民此起彼伏，最终演变为大规模起义。其四，边疆危机。帝国的北部边疆不断兴起凶猛好战的游牧部族，经常越过长城进入中原劫掠，在王朝衰弱之时更可能直接颠覆帝国的统治。最后，灾害危机。不时发生的各种水灾、旱灾、饥荒、疫病等灾害，持续破坏帝国的经济、民生与社会稳定，甚至威胁到帝国的安全，可以说，每一场较大规模的灾害，对帝国来说都意味着一次治理的危机。而作为灾害的一种，疫灾因其爆发急骤、传染性强、病情凶险，极易造成社会的无序与混乱，给传统帝国的治理带来极大的挑战。

（一）疫灾大量损耗人口。

疫灾首先造成人口大量患病或死亡。西汉成帝永始二年（前15年），“疾疫死者以万数，人至相食”。[8](p3393)东汉建安二十二年（217年）发生瘟疫，“家家有僵尸之痛，室室有号泣之哀，或阖门而殪，或覆族而丧。”[9](p183)唐高宗永淳元年（682年）冬，“大疫，两京死者相枕于路”。[10](p957)中宗景龙元年（707年）夏，“自京师至山东、河北疫，死者千数”。[10](p957)肃宗宝应元年（762年），“江东大疫，死者过半”。[10](p957)代宗广德二年（764年），三吴大疫，“死者十七八，城郭邑居，为之空虚……由是道路积骨，相支撑枕藉者，弥二千里”。[11](p4509)明永乐六年（1408年）九月，户部奏：“江西建昌、抚州及福建建宁、邵武等府自五年至今正月疫，人死七万八千四百余口。”[12](p1114)景泰五年（1454年）二月，“武昌、汉阳二府疫，男妇死者万余人”。[13](p5177)据学者统计，万历八年（1580年）至十六年（1588年）间，北直隶、山西、陕西、河南“死于灾荒和鼠疫的人口合计约为700万人”，而这一数字，“约占当时全国总人口的4%”，[14](p430)短短八年时间，仅在四省范围内，瘟疫和饥荒竟夺走了全国4%的人口！清光绪年间，山西、河南等地爆发特大灾害，旱灾、疫灾并举，死亡人数估算有一千万，其中山西达五百万，十有二三是患瘟疫而死，“茫茫浩劫，亘古未闻。历观‘廿一史’所载灾荒，无此惨酷”。[15](p546)

（二）疫灾破坏经济与民生。

人口损耗意味着劳动力的丧失，而侥幸存活之人也会纷纷逃亡，必然造成土地的大量荒芜及闲置，严重破坏传统的农耕经济。明永乐九年（1411年），河北武安等县发生疫灾，“民疫死者三千五十余户，荒芜田土千三十八顷有奇”。[12](p1480)工商业也未能幸免，为了避免感染疫病，作坊停产，商人闭市，正常的商业秩序遭到破坏。明嘉靖三十三年（1554年），京师在水旱疾疫之后，“民力困竭，物价腾踊，商人畏买办之艰，车户病载运之苦，往往毁家鬻具以逃，闾井萧然”。[16](p7235)田土的荒芜和市井的萧条必然带来物价上涨，幸存的人们生活成本迅速增加，生活愈加艰难。灾民为此卖儿鬻女，流离失所，明宪宗成化六年（1470年），北直隶大疫，顺天、河间、真定、保定四府“村落人家有四五日不举烟火，闭门困卧待尽者，有食树皮草根及因饥疫病死者，有寡妻只夫卖儿卖女卖身者”。[17](p1659)

（三）疫灾导致社会失序。

疫灾发生后，在生存的压力下，受灾民众的道德水平不无急速下滑之可能。当人连生存都成问题的时候，任何一种能够达到生存目的的手段都可能被采用，一些平时为人们唾弃的不道德甚至悖逆伦理的行为，成为谋生的寻常手段。于是，抛弃妻子者有之，卖儿鬻女者有之，吃人肉者有之，“死则窃而食之。或肢割以取肉，或大脔如宰猪羊者。有御人于不见之地而杀之，或食或卖者；有妇人枕死人之身，嚼其肉者；或悬饿死之人于富室之门，或竟割其首掷之内以索诈者”。[18](p585)疫灾时期，地方官吏平素就有的横征暴敛对百姓的伤害被成倍放大，明宣宗年间，江西宜黄县连年遭疫，死亡者众，然“官田重租，艰于征纳”，[19](p2483)赋税还得照交。明永乐元年（1403年），河南南阳邓州发生疫灾，官牛病死不少，官府竟要受灾百姓分担损失，“有司责民偿甚急，民贫至有鬻男女以偿者”。[12](p332)应该说，中国百姓向来秉性善良，性格温顺，习惯于逆来顺受，但在连最基本的生存底线都无法保证的情况下，再温顺良善之人也难免铤而走险，干起违法犯罪的勾当，社会由此日益失序。明宪宗成化十二年（1476年），福建省延平府“疫病之余，盗复窃发”。[17](p2728)成化十四年（1478年），浙江省宁波、绍兴、台州等府“灾疫流行，盗贼滋蔓”。[17](p3184)崇祯十四年（1641年），左懋第奏：“自北直隶静海抵山东临清，见人民饥死者三，疫死者三，为盗者四。”[20](p7049)疫灾破坏生产，导致民生大幅恶化，在基本生存受到威胁的境况下，人们不惜以身犯法，为贼为寇，帝国境内盗贼弥漫，不仅妨害国家的治理，更危及王朝的政治安全。如崇祯末年朝廷已内忧外患，大规模的疫灾的爆发更使明王朝雪上加霜；农民起义本已是燎原之火，在疫灾之薪的作用下，一发不可收拾，加速了明王朝的灭亡。

（四）疫灾动摇儒学价值观。

疫灾的发生动摇人们对儒学的认同，起到了瓦解官方主流价值观的作用。儒家学说“敬鬼神而远之”，既缺少对付疾疫的技术性内容，又不能从理论上给受疫病威胁、折磨之人以心理上的慰藉，相反，疫灾发生后部分地方贪官污吏的横征暴敛，以及受灾百姓为了生存而做出的种种悖逆伦理的行为，无不在动摇儒家“人性善”“民本”“仁政”的价值观。现世学说对现实束手无策，导致人们转而寻求非现实的力量，希冀侥幸免于疫病，并求得心理和精神的慰藉。道教、佛教、白莲教等宗教由此在民间社会兴起，并日益取得相当的支配地位，儒学虽仍然维系其官方价值观的地位，民间社会的信仰却经常选择道教、佛教、白莲教等宗教，一些反朝廷的团体借此渗透其中，以宗教为发展组织积蓄力量之掩护，宣扬具有颠覆性的教义，煽动反抗朝廷的情绪。例如，东汉末年张角创立和发展太平教，与连年的瘟疫有密切关系。张角的太平教以驱邪祛疾作为创教和传教之立足点，“符水咒说以疗病，病者颇愈，百姓信向之”，[21](p2299)继而宣传瘟疫大兴是因为鬼邪作祟，目的在于“除凶民，度善人，善人为种民，凶民为混韲”，瘟疫必将导致天地间发生大变动，此时神人便会派遣真仙、上士出世来引导人民，重建天地秩序，“众妖纵横互起，疫毒冲其上，兵火绕其下，洪水出无定方，凶恶以次沉没。凶恶皆荡尽。种民上善，十分余一。中下善者，天灭半余，余半滋长日兴”。[22](p85)疫灾造成的痛苦、动荡与迷茫，为反朝廷的宗教团体扩张势力营造出广阔的土壤。

综上所述，疫灾构成传统国家治理的危机。传统帝国的经济与财政在疫灾中迅速恶化，帝国法制在疫灾中迅速衰败，帝国朝廷的公信力在疫灾中迅速流失，帝国的意识形态在疫灾中迅速瓦解，甚至帝国的军队也可能在疫灾中迅速削弱。疫灾威胁的不仅是普通人的生命和健康，更有帝国的治理和安全。每一次疫灾，对疆域辽阔、人口众多、治理难度大的中央集权传统帝国来说，都是一次危机和考验。通过了考验的帝国将更加强大，而没有通过考验的帝国，将很快迎来下一场危机。

二、帝国的应对与契机

危机同时也是契机。华夏民族的历史，并非一帆风顺，也曾遭遇过一些重大的危机，多次面临关键的抉择。商周之际，天命论和神权法因殷商的灭亡而无法自圆其说，新兴的周王朝面临着政权合法性论证不足的危机，然姬周统治者不拘于时，顺势而为，将殷商时代的天命论与神权法改造成“敬天保民，明德慎罚”的治理思想，更多地关注国家的实际治理和民众的现世生活，华夏民族自此开始摆脱神权的羁绊，迈入政教分离的世俗社会，创造出灿烂辉煌的世俗文明。东周以降，以周礼为核心的宗法秩序无法再维系，列国交战，弱肉强食，战争和无序给人们造成了巨大的痛苦，然而在姬周宗法秩序的废墟之上，借由社会生活的复杂化及列国之间的激烈竞争，各诸侯国逐渐形成集权的“君主—官僚”式政府，郡县制逐渐取代了分封制，公开的成文法取代了习俗与先例，最终在兼并战争的推动下，缔造出君主集权、官僚通过文法律令治理的中央集权大一统帝国，在国家的建设上迈进了关键的一步。历史证明，华夏民族是善于反思和总结经验的民族，也从不缺乏应对危机和把握机遇的能力。而在应对疫灾方面，传统帝国同样逐渐发展出一些制度和做法。

（一）医事机构体系：为应对疫灾提供医疗服务。

传统帝国逐渐建立起一套医事机构体系，既履行医政管理职能，也提供医疗服务。秦汉置太医令丞等官，“秦、两汉有太医令、丞，亦主医药，属少府”，[23](p147)张家山汉简《二年律令·秩律》载：“太医、祝长及其他都官长……秩为各三百石。”[24](p79)魏晋南北朝时期太医令发展为太医署，隶属于太常寺，地方医事机构开始产生，北魏世宗永平三年（510年），“敕太常于闲敞之处，别立一馆，使京幾内外疾病之徒，咸令居处。严敕医署，分师疗治，考其能否，而行赏罚”。[25](p210)唐代中央医事机构包括太常寺太医署、殿中省尚药局和左春坊药藏局，地方医事机构主要包括医博士、助教、医学生，病坊原为社会救济性质的民间机构，后来官府加强监督和管理，逐渐演变为官方色彩浓厚的地方医事组织，“国朝立悲田养病，置使专知。……悲田出于释教，并望改为养病坊，其两京及诸州，各于录事耆寿中，拣一人有名行谨信，为乡里所称者，专令勾当”。[26](p863)宋代医事机构主要包括翰林院医官院、御药院、太医局和惠民和剂局、安济坊、病坊、安乐坊等。翰林院医官院主要为皇室宗室服务，并承旨到各地视察与治疗百姓疫病，同时发布全国医药政令。惠民和剂局是一个防治疫病，为百姓提供医药服务的医事机构，职责是制药并平价出售给百姓。安济坊、病坊、安乐坊等是设在地方的医事机构，安济坊由朝廷下旨在各路设立，“徽宗崇宁元年八月二十日，诏置安济坊”，[27](p5866)朝廷要求户数上千的城寨镇市，都要设立安济坊，凡境内病卧无依无靠之人，都可送入安济坊接受医治；病坊、安乐坊皆为地方官在应对疫灾时创设的机构，神宗熙宁九年(1076年)，赵抃创办病坊于越州，“大疫，为病坊，处疾病之无归者。募僧二人，属以视医药饮食，令无失所”，[28](p705)哲宗元祐四年（1089年），苏轼创办安乐坊于杭州，“裒集羡缗，得二千，复发私橐，得金五十两，以作病坊，稍蓄钱粮以待之，名曰‘安乐’”。[29](p10496)总体而言，宋代医事机构之完备，法制之严密，胜过各代。明代中央医事机构包括太医院、御药房、典药局等，地方医事机构包括惠民药局和养济院：前者是为平民诊疗疾病、赠药并销售成药的医药机构，“洪武三年，置惠民药局，府设提领，州县设官医。凡军民之贫病者，给之医药”。[20](p1813)后者是官府设立的救济机构，设有医官治病，所需药物等由官府提供。清代中央医事机构大体同于明代。

（二）医学人才的教育与选拔：培养应对疫灾的专业力量。

秦汉时期医学教育仍以家承或师传为主，但在医学人才的选拔上已经形成了一套征辟察举的机制，《汉书·平帝纪》载：“征天下通知……方术、《本草》……教授者。”[8](p359)《后汉书·钟离宋寒列传》记：“建武二十七年，举孝廉，补淮阳国医工长。”[21](p1396)魏晋南北朝时期，官办医学教学逐渐兴起，“晋代以上手医子弟代习者，令助教部教之”，[30](p410)北魏有太医博士之设，右从第七品下；有太医助教之设，右从第九品中。[25](p2991-2993)为开展医学教育而设立专门医官。唐代中央医学教育由太医署兼管，分为医、按摩、咒禁、针科四科，地方医学教育由医博士、助教、医学生负责，医官的选拔遵循一般科举的模式，通过考试选拔，“其考试登用，如国子之法”。[31](p1876)宋代中央医学教育由太医局承担，“科置教授一，选翰林医官以下与上等学生及在外良医为之。学生常以春试，取合格者三百人为额”。[32](p3885)地方医学教育则形成了各路提举学事司管理、州县医学教官参与协作的教育模式，医官选拔同样参照科举考试，“其考试：第一场问三经大义五道，次场方脉试脉证、运气大义各二道；针、疡试小经大义三道，运气大义二道；三场假令治病法三道。中格高等，为尚药局医师以下职，余各以等补官，为本学博士、正、录及外州医学教授”。[32](p3689)明代太医院掌管全国医学教育和医官选拔，“凡医家子弟，择师而教之。三年、五年一试、再试、三试，乃黜陟之”。[20](p1812)地方医官兼管医学教学，“医学。府，正科一人。州，典科一人。县，训科一人。洪武十七年置，设官不给禄”。[20](p1853)清代的医学教育和医官选拔机制基本与明代相同。

（三）保护环境和维护公共卫生：预防疫灾发生的规定与做法。

古人已经认识到疫病的发生与水土环境、公共卫生有密切关系，“孟春行秋令，则民大疫”，并就保护水土环境及野生动物、维护城市公共卫生做出规定。睡虎地秦简《秦律十八种·田律》载：“春二月，毋敢伐材木山林及雍（壅）堤水。不夏月，毋敢夜草为灰，取生荔、麛□（卵）鷇，毋□□□□毒鱼鳖，置阱罔（网），到七月而纵之。”[33](p20)对砍伐林木、筑堤取水、烧草为灰肥及放置陷阱采捕野生动物发布强制性禁令。张家山汉简《二年律令·田律》也有类似规定：“禁诸民吏徒隶，春夏毋敢伐材木山林，及进（壅）堤水泉，燔草为灰，取产（麛）卵（鷇）；毋杀其绳重者，毋毒鱼。”[24](p42-43)敦煌悬泉置出土的《四时月令诏条》以诏书的方式发布禁令，全面规定四时禁忌，保护山林、水资源、野生动植物乃至沟渠水道道路之畅通。

公共卫生防疫方面，睡虎地秦简《法律答问》记载：“者（诸）侯客来者，以火炎其衡厄（軛）。炎之可（何）？当者（诸）侯不治骚马，骚马虫皆丽衡厄（軛）鞅辕，是以炎之。”[33](p135)因为诸侯使者的车马上可能藏有传播疫病的病虫，所以要用烟熏的方法进行消毒除虫等卫生处理，可谓我国最早的出入境卫生检疫法。此外，秦法“刑弃灰于道”也不无可能包含以重刑维护公共卫生之考量，盖因垃圾和灰尘有利于疫病传播。《唐律疏议·厩库律》“畜产觝蹹啮人”条规定：“诸畜产及噬犬有觝蹹啮人，而标帜羁绊不如法，若狂犬不杀者，笞四十。”[34](p310)对放任狂犬不杀传播疫病的行为进行惩罚。《杂律》“侵巷街阡陌”条规定：“诸侵巷街、阡陌者，杖七十。若种植垦食者，笞五十。各令复故。虽种植，无所妨废者，不坐。其穿垣出秽污者，杖六十；出水者，勿论。主司不禁，与同罪。”[34](p526)规定房屋建造不得侵占公共空间，不得随意排放污秽妨害公共卫生，并追究主管官吏监管不力的责任。南宋时期临安城还形成了独特的城市垃圾处理机制：“遇新春，街道巷陌，官府差顾淘渠人沿门通渠；道路污泥，差顾船只搬载乡落空闲处。……街巷小民之家，多无坑厕，只用马桶。每日自有出粪人瀽去，谓之‘倾脚头’。”[35](p122)“亦有每日扫街盘垃圾者，每支钱犒之。”[35](p121)已经有了雇用专门人员定期清理运送城市垃圾的做法。

（四）疫灾发生后的应对举措。

一是及时上报朝廷。帝国形成了一套严格的报灾、勘灾、救灾程序，“灾伤去处，有司不奏，许本处耆宿，连名申诉，有司极刑不饶”。[36](p117)对地方官员报灾的时限亦有规定，明弘治年间规定：“限夏灾不得过五月终，秋灾不得过九月终。”万历年间又规定：“近地五月，七月；边地七月，十月。”[20](p1909)

二是发布疫灾信息，宣传普及防疫知识。北魏世宗曾在疫灾发生后发布诏书，令“郡县备写，布下乡邑，使知救患之术耳”。[25](p210)唐玄宗为提高平民百姓防疫自救的能力，“亲制广济方，颁示天下”，敕：“朕所撰广济方，宜令郡县长官，选其切要者，录于大版上，就村坊要路榜示。仍委采访使勾当，无令脱错。”[37](p595)将治疗疫病和其他疾病的医方在全国各地张榜公布，供人抄录，还派专门的官吏进行校对，以防出错。

三是隔离病人，控制疫情。与一般的水旱灾害不同，疫灾传播迅速，先民认识到不仅要治疗病人，还必须设法控制疫情，而控制的手段主要是隔离病人。《论语·雍也》载孔子的弟子伯牛患上传染病，孔子作为老师去探视时也只能站在窗户外执手长叹，“伯牛有疾，子问之，自牖执其手”。[4](p2478)秦代设立了隔离病人的“疠迁所”，“城旦、鬼薪疠，可（何）论？当迁疠迁所”。[33](p122)西汉平帝元始二年（公元2年），“民疾疫者，舍空邸第，为置医药”，[8](p353)为传染病设置专门的收容机构，东汉时又在军队中设立了收容机构即“庵庐”，《后汉书·皇甫规传》载：“军中大疫，死者十三四，规亲入庵庐，巡视将士。”[21](p2133)《晋书·王彪之传》记：“朝臣家有时疾，染易三人以上者，身虽无病，百日不得入宫。”[38](p2009)据《晋书·武帝纪》，晋武帝时，曾“以疾疫废朝”。[38](p65)唐宋时期的病坊、安济坊、安乐坊主要功能是收容传染病人。除了通过隔离病人来控制疫情外，朝廷还主动掩埋疫死者的尸骨，唐代宗宝应元年（762年），诏：“民疫死不能葬者为瘗之。”[10](p168)文宗大和六年（832年），诏：“疾疫之家有一门尽殁者，官给凶具。”[39](p1783)南宋孝宗淳熙八年（1181年），临安大疫，诏：“临安府于府城四门外相视隙地作大冢各一所，每处委僧十人、童行三十人，凡遗弃骸骨不问新旧，并行收拾丛葬。棺敛之具并僧行食钱，令本府量行支给。”[27](p5828)这些措施，部分起到了控制疫病传播的作用。

四是遣医施药。帝国的宫廷、中央、地方均设有医官，发生疫灾时，地方的医官就地进行控制和治疗，朝廷也会派出水平更好的医官携带药物到灾区视察和治疗。东汉安帝元初六年（119年），会稽大疫，朝廷派遣“光禄大夫将太医循行疾病”。[21](p230)唐太宗贞观十年（636年），关中、河东发生疫灾，朝廷派医“赍药疗之”，[39](p1776)贞观十五年（641年）三月，“襄城、宫、泽州疾疫，遣医就疗”，[39](p1777)贞观十七年（643年）六月，“潭、濠、庐三州疾疫，遣医疗焉”，[39](p1777)贞观二十二年（649年）九月，“邠州大疫，诏医疗之”。[39](p1777)北宋淳化三年（992年）五月，京师大疫，太宗诏：“以民多疾疫，令太医局选良医十人，给钱五十千为市药之资，分遣于京城要害处听都人之言，病者给以汤药，扶病而至者即诊视。”[27](p2877)

五是减免赋税，救济灾民。疫灾发生后，除医治患者、控制疫情外，还须为生者提供基本的温饱，故传统帝国历来在大疫之后往往赈济灾民，并减免受灾地区的赋税。西汉元帝时，关东流民饥寒疾疫，诏“虚仓禀开府臧相振救”。[8](p3042-3044)唐文宗大和六年（832年），“杭州八县灾疫，赈米七万石”，[31](p545)朝廷的《拯恤疾疫诏》规定：“一家如有口累疫死一半者，量事与本户税钱三分中减一分；死一半已上者，与减一半本户税。”并就收养在疫灾中丧失父母尊长的孩童做出规定：“其有一家长大者皆死，所余孩稚，十二至襁褓者，不能自活，必至夭伤。长吏劝其近亲收养，仍官中给两月粮，亦具数闻奏。”[11](p871)

六是派员祈禳，安定人心。“自古帝王遇灾戒惧，未尝不以祈祷为事。”[17](p1663)明英宗正统十年（1445年）六月，浙江台州、宁波、绍兴三府及陕西西安府发生瘟疫，朝廷“遣礼部左侍郎兼翰林院侍讲学士王英祭南镇会稽山之神，通政使司右参议汤鼎祭西岳华山之神，西镇吴山之神”。[13](p2581)虽然祈禳在现代看来对防控疫情并无实质效用，但在当时确实可以起到减轻民众恐慌心理和安定人心的作用。

总之，传统国家建立起了一套医事机构体系，初步形成了一套培养和选拔医学人才的机制，从预防到补救、隔离到医治、物质到精神，逐渐总结出许多行之有效的应对疫灾的经验做法。疫灾构成传统帝国治理的危机，但从另一方面说也是帝国完善治理体系和提升治理水准的契机。生于忧患，多难兴邦，帝国的医事机构体系、医学人才培养选拔机制无疑走在了世界的前列，应对疫灾的效率也相对领先于同时期的其他文明，这既是大一统中央集权帝国体制的衍生物，也与华夏民族敢于直面危机的勇气、善于化解危机和把握契机的智慧分不开。

三、转机消逝：帝国防疫法制的缺陷与衰颓

危机也是契机，但契机未必一定能成为完善治理体系和提升治理水准的真正转机。传统帝国的防疫法制确实长时间居于世界领先地位，但这并不意味着它非常完善。不要说用今天的标准来衡量，即使以中央集权帝国法制的应有水准来看，传统防疫法制也非常不完备，充满内在缺陷，经常得不到严格的实施，随着传统社会步入晚期，日渐显现出衰颓的趋势。

（一）医事机构提供的医疗服务主要面向特权阶层。

传统帝国建立起了一套医事机构体系，但这套体系很不完备，中央强、地方弱，设在京师的中央医事机构很完备，集中了全国最优秀的医疗人才，相反地方医事机构残缺不全，人才短缺。秦汉时期帝国初建，尚无严格意义上的地方医事机构，魏晋南北朝时期，地方医事机构初具雏形，唐宋时期地方医事机构得到很大的发展，明清时期地方医事机构迅速衰落，因此，传统帝国地方医事机构发展得最充分的时期应该是唐宋时期。但是，即使在唐宋时期，地方医事机构也相当不健全，远不能与中央医事机构相比。唐代地方医官包括医博士、助教、医学生，为地方提供医疗服务，负责地方医学教育，《新唐书·百官志四下》载：“贞观三年，置医学，有医药博士及学生。开元元年，改医药博士为医学博士，诸州置助教，写《本草》、《百一集验方》藏之。未几，医学博士、学生皆省，僻州少医药者如故。二十七年，复置医学生，掌州境巡疗。永泰元年，复置医学博士。”具体的人员配置是“三都、都督府、上州、中州各有助教一人。三都学生二十人，都督府、上州二十人，中州、下州十人”，[10](p1314)如此少的人员配置，显然不可能满足地方的需求，更不能与太医署、尚药局等中央医事机构相比。宋代地方医事机构较唐代完备，安济坊、病坊、安乐坊等机构的功能得以强化，各式药局在地方相继设立，“都邑惠民多增五局，货药济四方，盛举也”。[40](p102)明清以降，唐宋以来的地方医事机构体系渐次荒废，乃至消亡，与此同时，太医院等中央医事机构却空前强大和完备。

中央医事机构的服务对象，首先而且主要是皇室和朝廷高官。以唐代为例，殿中省尚药局和左春坊药藏局主要为皇室服务，可以说是皇室御用的医事机构，太医署虽然说是国家层面的医事机构，理论上并不仅仅是为皇室服务，“岁给药以防民疾”，[10](p1244)但其员额有限，根本不可能满足上百万长安居民的需求，必然优先而且主要服务于皇室和朝廷高官，也因此，虽然唐代有地方发生疫灾后中央医事机构向受灾州县遣医施药的好做法，但在中央医事机构自身尚不能满足京师居民医疗及防疫需要的情况下，这样做无疑象征意义大于实际意义。明清以降，太医院等中央医事机构的服务对象更是限定在一个很小的范围内。《大清会典》记载太医院的具体职能是：为皇帝和宫廷供医；选拔医官；诸王府公主额驸及文武内大臣请医视疾；奉旨为军营将士诊疗。[41]帮助地方和百姓防疫的职能基本上可以忽略不计。从机构设置的本意来讲，面向地方百姓提供医疗和防疫服务的应该是地方医事机构，但其人员少、药剂少、医师水平普遍不高，很难满足地方百姓的医疗尤其防疫的需求。事实上，不仅是普通百姓，连地方官员的医疗和防疫需求，地方医事机构都无法满足，许多地方官员患重病后，更多是选择回京师或重要府城治疗，因为那里才有他们需要的良医，《旧唐书·胡证传》载胡证于“大和二年，以疾上表求还京师”。[31](p4259)《册府元龟》载：“唐张重光为华州刺史，代宗大历三年以病抗疏，乞还京师医疗，许之，乃遣中使如其第问疾。”[39](p10735)《唐代墓志汇编·大唐故闽州司马邓府君志石铭并序》载墓主邓宾，“往经迁谪，曾冒炎瘴，因求医长安，颇历时月”。[42](p1292)生病后选择长安、洛阳等都城就医，是唐代地方官尤其任职偏远州县地方官的选择，但一般的平民百姓不可能有这种选项，他们不得不滞留在良医少、医疗条件差的州县，尽人事而听天命，即使患上传染病，更多也只能自救，因为有限的优质医疗资源集中在京师和少数府城，主要为皇室、朝廷高官等少数特权阶层服务。

（二）医学人才受到儒林官场的歧视和排斥。

尽管确立起了一套医学人才的培养和选拔机制，医学人才总体上仍受到儒学士林的歧视，被视为方士卜筮之流。由于认识和技术的限制，中医在发展初期确实与巫术存在一定的混同，具有某种神秘主义的色彩，但随着医学的发展和专业化，巫、医开始分离，《周礼·天官·冢宰》曰：“医师掌医之政令，聚毒药以供医事。”[4](p641)“巫”则成为从事祭祀与文化事务的专职人员。但是，儒学士林乃至统治者仍把医学人才与方士卜筮同列，秦始皇把医师视为能炼长生不老药的方士，“悉召文学方术士甚众，欲以兴太平，方士欲练以求奇药”，[5](p258)把医学书籍与卜筮之书同列，“所不去者，医药、卜筮、种树之书”。[5](p255)“独尊儒术”后，包括医学在内的一切技术学科都被视为应“罢黜”的“百家”，虽然未被禁止传播和学习，却不被视为“正途”，医学人才不为儒林所接纳。由儒家学者撰写同时代表官方正统观念的官修正史，竟然把医学人才的传记放入“方伎”类中，把孙思邈等医学大师与袁天纲等相命术士并列，部分证明了马克斯·韦伯的观点：中国古代以儒学为考试内容的科举考试，“体现了个人全面自我完善的道德理想”，但也“阻碍了职业教育和专业能力的发展”。[43](p1194)“君子不器”的本义是博采众长、全面完善自我，掌握话语权的后世儒林却将其片面化为排斥专业知识和专业人才，包括救死扶伤的医学人才！

医学人才受到排斥，个人发展也因此受到限制。古代中国是一个官本位的社会，朝廷对各类人才的笼络主要是通过授予其官位来实现的，因此人才选拔某种意义上就是官员的选拔。帝国朝廷同样选拔医学人才，授予其一定官位，使其为帝国服务。但是，医官被视为伎术官，被纳入太常寺系统，与天文历法、阴阳卜筮等官员并列，“凡推步、卜、相、医、巧，皆伎也”，[10](p5797)几被视为以旁门左道取宠之弄臣，受到儒林和官场的排斥，任职机构、品阶、升迁受到限制，如唐代医官只能在太医署、尚药局、药藏局等机构任职，“故事，伎术官皆本司定，送吏部附申，谓秘书、殿中、太常、左春坊、太仆等伎术之官，唯得本司选转，不得外叙，若本司无缺，听授散官。有缺先授，若再经考满者，听外叙”，神功元年（697年），朝廷又敕：“自今以后，本色出身，……医术者不得过尚药奉御。”[26](p1183)对医学人才的歧视、排斥和限制导致才能之士多不愿意把精力投入到钻研医术上，专业的医学人才规模有限，限制了医学的进一步发展，削弱了帝国应对疫灾的专业力量。

（三）一些应对疫灾的关键制度和举措得不到严格实施。

疫灾的应对需要国家的全面动员和全社会的高度参与，尤其是病人隔离和公共卫生维护这两项关键举措，需要国家严格执法和社会成员自觉守法方能完成并收到效果，盖因隔离意味着限缩个人活动的空间，公共卫生维护则需要个人为社会无私付出，从表面上看，皆为损己利人之举，这在公私界限模糊、强调私德甚于公德的传统社会，无疑是不容易做到的。例如公共卫生维护，古人已经认识到疫病的发生与城市建筑过于密集、排污不畅、垃圾堆积有密切关系，朝廷也颁布了一些法令，惩治建筑违章侵占街巷、随意排污之举，但因为城市发展迅速，各项卫生配套未能及时跟上，违法者一时众多，官府无法一一及时纠正，尤其是一些违法者还是高官显贵，执法难度大，如北宋真宗咸平五年（1002年），因为汴京衢巷狭隘，右侍禁、合门祗候谢德权拓宽街道，他“先撤贵要邸舍”，结果遭到贵要抵触，朝野上下“群议纷纷”。[32](p10165)仁宗年间，宦官势要的违章建筑堵塞河道，“中官势族筑园榭，侵惠民河，以故河塞不通”。[32](p10317)诸多违法行为不及时查处，久而久之，形成“破窗效应”，城市卫生问题日益突出，对疫病的预防形同虚设。

对病人的隔离同样很难严格实施。根据睡虎地秦简的记载，秦代似乎对传染病人实施了严格的隔离措施，但那是建立在以法治国、立公去私、刑无等级的法家法制之上的。西汉中期之后，儒术独尊，至少从两方面对疫灾发生之后隔离举措的实施造成窒碍：一是贵贱有等、上下有别的特权观念大大增加了对官员势要实施检疫与隔离的难度。病坊等集中隔离和治疗传染病人的机构从来都是为平民百姓而设，达官贵人患病后最多居家自我隔离，不屑于也绝不会接受集中隔离的安排，甚至不配合基本的检疫举措，清末“宣统鼠疫”期间，执法官吏对各类人进行检疫，而“国民军不受检疫，检疫员亦无可如何”，“北京防疫，有受检者，有不受检者，此皆视其门第之高下定，阶之大小以为衡”。[44](p134)二是儒家修德禳灾观念和忠孝伦理内在抵触隔离治疗的做法。经过汉儒改造过的儒学认为个人德行可以规避乃至战胜疾病，“疵疠不作，灾不胜德也”，[11](p4475)战胜疫病的根本在于完善个人的品德，以忠孝伦理规范自己的一言一行，甚至认为“疫不相染”，不承认疫病的传染性，进而反对隔离治疗，要求尚未患病的患者家人亲自照料患者，因为这正是孝悌和友爱的体现，“万物之中，人曹为贵；百行之内，孝道居先。……自今后父母骨肉有疾者，并须日夕专切，不离左右眉侍，使子奉其父母，妇事其舅姑，弟不慢于诸兄，侄不怠于诸父，如或不移故态，老者卧病少者不勤侍养，子女弟侄并加严断，出嫁女父母有疾不令其知者，当罪其夫及舅姑”。[39](p664)将隔离举措扩大到所有疾病固然不妥，但儒学士大夫们将染病与否归结于“德”，并强行否定一切隔离措施的积极意义，则更属毫无道理。从现代医学的角度看，公共卫生维护是预防疫病的基础，隔离并对病人进行集中治疗则是疫灾发生后控制疫情的关键，也正是这两方面，最能检验出防疫法制是否昌明有力，很显然，传统国家的表现并不合格，最需要严格实施的防疫举措，反而没有严格实施。

总之，传统国家虽然建立起了一套医事机构体系，服务的对象却过分局限于京师特权阶层，远不足以覆盖帝国全境和全体民众；儒学士林和官场对医学人才的歧视、排斥，限制了医学人才队伍的发展，使得帝国缺乏足够的医学人才来提供医疗服务，以及应对经常发生的疫灾；虽然在应对疫灾时实施了不少措施，但在最关键应该也是最具效果的隔离治疗和公共卫生维护者这两项举措上，却缺乏必要的执行力，无法严格实施。传统国家的防疫法制远不能说是完备的，对疫灾的治理也不能说是成功的，两千多年来帝国境内不断发生疫灾，频次未见明显减少，破坏力未见明显下降，足以证明这一点。疫灾是传统帝国进一步完善治理体系和提升治理水准的契机，却始终没能变为真正的转机。

四、结语

中国古代并无现代意义上“卫生”之概念，[45]严格来说，也尚未建立起一套专门、完整的卫生及防疫体系。古人虽认识到疫灾与一般的水旱灾害存在不小区别，但仍把应对疫灾视为荒政的一部分，一般以遣医送药、赈济抚恤为主，虽然也有清扫卫生、隔离控制之举，但大多数时候并未重视，严格实施。说到底，传统国家并不是从治国理政的角度来看待疫灾防治的，没有把疫灾的防治上升到国家长治久安的高度，每当疫灾发生后，帝国朝廷更关注的是政权的稳定和安全，通过遣医送药、赈济抚恤等实际上未必是最重要最关键之举措，表现君主之仁爱、朝廷之仁政，这或许可以在疫灾发生后维系百姓对帝国和朝廷的认同，却无助于完善治理体系、提升治理水准，无助于更好地保护帝国百姓的生命、健康、安全。自秦汉大一统帝国建立以来，帝国境内疫灾不断，尤其步入明清后期，随着帝国体制衰朽、国力衰颓，传统荒政体系渐次崩溃，各种防疫举措形同虚设，更加凸显出疫灾之酷烈、人民之无助与传统帝国之无能。

对传统帝国来说，庆幸的是，频繁的疫灾虽然破坏了帝国的经济、民生乃至秩序，但一般尚未直接威胁到帝国的生存。与水旱饥荒相比，疫灾似乎对帝国安全的威胁稍逊，这并非帝国应对有方，毋宁说辽阔的疆域和相对落后的交通体系无形中遏制了疫病的传播，使得疫灾一般不会发展为全国性灾害，但这背后，是无数条鲜活的生命代价。时光流转，人类迈入二十一世纪，由于环境生态的严重破坏，各种未知病毒及其引发的疫病在高度流动的社会中快速传播，比以往任何时刻更直接威胁到人民的生命健康、国家的治理及安全。疫情是现代国家治理的重大危机，仍然是完善国家治理体系和治理能力的重要契机，但能否成为真正的转机，则在于公共卫生体系和突发公共事件应急机制的完善尤其是执行，一言以蔽之，在法治昌明而已。