中国参与联合国维和行动的战略选择

张贵洪

（复旦大学 国际问题研究院，上海 200433）

自1971年中华人民共和国恢复在联合国合法席位起，我国对联合国维和行动的态度和政策经历了一个“从不参与到参与、从个别参与到全面参与、从一般参与到深入参与”的发展过程。1990年，中国首次派遣军事人员参加联合国维和行动。此后，中国对联合国维和行动的贡献和作用不断扩大，维和行动在我国对外战略中的地位和价值日益上升，参与联合国维和行动已成为中国多边外交的一大亮点。进入21世纪，面对新型国际冲突、安全威胁和一系列全球挑战，联合国维和行动正经历重大改革和转型。近年来，中国参与联合国维和行动也面临重要历史机遇和挑战。为有效推动维和事业的发展，我国亟须加强维和工作战略指导，充分认清历史机遇和风险挑战，结合我国大战略目标，利用优势和影响，统筹和协调国内国际，通过强化制度和能力建设，由建设性参与向引领性参与转变，更好地为实现国家利益服务，并为世界和平做出更大贡献。

一、中国参与联合国维和行动的战略意义

联合国维和行动在本质上是一种管理冲突的政治手段，而不是单纯的军事行动，它与预防冲突、建立和平、强制和平、建设和平之间有联系也有区别，共同构成联合国维护国际和平与安全的重要手段。联合国维和经历了冷战时期的第一代传统维和及冷战结束后的第二代复合型维和，其职能也从监督停火、脱离接触扩大到预防性部署、维护秩序等。联合国维和对于控制冲突升级、防止冲突蔓延，帮助国家重建、促进持续发展，保护平民安全、促进人权进步，提供人道援助、缓解生存危机，发挥了巨大的作用。

参与联合国维和行动对于维护国际安全、实现国家利益、促进军队建设具有重要的意义。中国在维和领域具有独特的贡献、资源和影响。中国正前所未有地走近世界舞台的中心，这在联合国维和行动领域得到充分的体现。近年来，中国采取一系列措施和行动，大力提升对联合国维和行动的贡献和支持力度。鉴于维和行动的重要影响和中国国际地位的变化对参与维和能力的提升，未来我们应从战略高度认识中国参与联合国维和行动的意义和价值。

第一，全球安全治理的中国贡献。维和行动不仅仅是在冲突地区采取的一项行动，更是联合国主导的全球安全治理的核心内容，为冲突地区和国际社会提供公共安全产品。近年来，通过主办亚太经合组织、二十国集团和金砖国家峰会，提出“一带一路”倡议，主导成立亚洲基础设施投资银行等，中国为全球经济治理提供中国理念和方案已得到世界公认。但通过积极参与联合国维和行动，为全球安全治理做出贡献和为国际社会提供公共安全产品的意义还没有得到充分的总结和重视。

中国作为联合国维和行动的主要出兵国和出资国，不仅在维和行动中发挥着独特和关键作用，而且对于全球安全治理和国际公共安全产品具有重要的意义和贡献。

一方面，中国参与联合国维和行动履行了全球安全治理的大国责任。维和行动是联合国维持国际和平与安全的有效工具。作为安理会常任理事国，中国根据联合国的请求和要求，及时出兵出警、按时足额出资，承担应尽的义务。不仅如此，中国通过设立中国——联合国和平发展基金、加入联合国维和待命机制、为各国培训维和人员，更彰显了中国的大国担当。随着联合国维和行动向治理型转变，中国在治理理念和治理能力方面也体现了大国责任。在安全治理理念方面，中国一直坚持不干涉内政原则，反对使用武力，要合作不要对抗，主张通过对话谈判和平方式解决国际争端。对于国际冲突，治标更要治本，我们倡导发展和平的理念，通过可持续发展，增强发展中国家自主发展能力，在全球范围减少和消除贫困，消除冲突的根源。在安全治理能力方面，中国高度重视维和人员培训和能力建设工作，积极帮助发展中国家出兵国加强能力建设；支持联合国秘书处在维和能力建设的需求方和提供方之间发挥协调作用；积极参与维和能力建设领域的双边、区域和国际合作。

另一方面，中国参与联合国维和行动提供了公共安全产品的大国贡献。作为公共安全产品的联合国维和行动，离不开会员国资金和人员的直接和有形的投入，也有赖于大国在政治外交和政策行动上的支持。作为安理会常任理事国和最大的发展中国家，中国为联合国维和行动做出的大国贡献有几个特点：一是资金和人员的贡献规模大。从2004年开始，中国成为安理会常任理事国中派遣维和人员最多的国家；从2016年开始，中国的维和经费的摊款比例超过日本居世界第二。二是政治和外交上的支持力度强。中国—联合国和平发展基金帮助加强发展中国家维和能力建设、改善联合国维和人员安全、落实2030可持续发展议程；中国按照规划完成8000人维和待命部队的建设，这些都是实实在在的支持。三是维和各方面所发挥作用全。中国自参加联合国维和行动以来，不仅在经费和人员，而且在理念和制度、培训和能力建设方面都发挥着重要作用。

第二，国际话语影响的中国机会。参与联合国维和行动是中国在国际安全领域提高国际话语权和影响力的重要方面。与中国近年来在全球经济治理中日益拥有和扩大的国际话语权和影响力相比，我国在国际安全领域相对滞后。维和行动是联合国维持国际和平与安全的重点工作，我国应充分利用维和改革和转型的契机，加强制度和能力建设方面的引领性，把中国在维和行动中的贡献和力量转化为话语权和影响力。

在维和理念方面，中国的话语影响已有所显现。中国倡导的发展和平的理念和规范，对全球安全治理和国际公共安全产品具有重要的意义和价值。中国参与联合国维和行动，就是践行发展和平的理念，为全球安全治理和国际公共安全产品做贡献。与源于西方、以制度建设为优先的自由和平不同，发展和平源于中华文明，以经济发展为优先，倡导多元主义和有效治理，不为对外援助设置政治条件，视东道国为平等伙伴，主张强势政府和渐进式的国家社会转型。[1]这一理念在近年来维和改革中提出的“保持和平”中已有所体现。在提高中国在维和理念的话语影响方面，中国学界和学者应该做出更大的贡献。在进一步丰富和加强“发展和平”概念学理化的同时，扩大国际传播，特别是加强与联合国维和职能部门的交流和沟通，争取实现“发展和平”从中国理念到国际规范的转化。

在维和制度方面，中国的话语影响有待突破。发展和平的理念已逐渐为国际社会所知晓。但如何将这一理念制度化并在维和实践中得到体现，这是一个重大的课题。维和制度主要指维和行动的法律制度、决策制度和执行制度。发展和平要成为维和行动这篇大文章的“关键词”，就要载入联合国相关决议文件，从而为国际社会所接受。中国是安理会常任理事国，在审议和决定时具有重要影响，因此可以把发展和平的相关要求和内容充实到决议中。在提升执行制度的话语权方面，一是要把发展和平等理念充实到具体工作中，二是要利用和转化中国在维和出兵出资方面的贡献，选派和输送更多的维和人才到联合国维和职能部门工作，并争取有更多的中国维和官员担任维和特派团的中高层指挥和管理职位。

在维和能力方面，中国的话语影响有待提高。维和能力涉及面广，如培训能力、保障能力、预防能力、部署能力等。中国在维和能力方面积累了一些特点和优势，但在联合国维和领域相关话语影响还很有限。例如，中国已建立比较先进的维和培训体系，在维和培训设施、规模、师资等方面处于世界前列。①中国的维和培训机构主要有国防部维和中心、国防大学防务学院、国防科技大学国际关系学院、中国维和警察培训中心等。但在维和培训的学科建设、课程标准、教材编写等方面还有待加强，在维和领导人才和高级官员的培训方面也需要扩大规模和影响。又比如，随着预防冲突在和平行动中重要性的提高，对斡旋、调停、预警、谈判、对话、调解等预防冲突的手段及相应能力提出了更高和更新的要求。2019年1月，古特雷斯秘书长任命夏煌大使担任联合国秘书长大湖地区问题特使。这是我国在联合国预防冲突领域的重要突破。但总体来说，我国在预防冲突和预防外交的能力建设，特别是相关的咨询分析研究、人才培养和输送等方面的工作还有待加强。

第三，多边军事外交的中国特色。参与联合国维和行动是中国多边外交和军事外交的重要内容。近年来，中国多边外交精彩纷呈，军事外交屡有突破，参与联合国维和行动在其中都有突出的表现。未来，维和行动在我多边外交和军事外交中的分量将越来越重，并不断丰富中国特色大国外交的内容。

参与联合国维和行动是中国多边外交的亮点。多边外交一般是指通过国际组织和国际会议进行的外交活动。多边外交是中国走向世界、开展国际合作的有效途径，是“中国成为世界大国的必然选择”。[2](p1)近十年来，随着多边外交不断取得新进展，中国已成为多边主义的强大支柱。表现在维和领域，中国是联合国安理会常任理事国中第一大维和出兵国，也是联合国成员国中第二大维和摊款贡献国。我们还在维和待命部队和常备警队建设、维和人员培训方面走在世界的前列。可见，一方面，参与联合国维和行动反映了我国多边外交的发展和变化过程；另一方面，我国多边外交的战略和政策通过参与联合国维和行动得到了充分体现。

参与联合国维和行动为中国多边外交做出巨大贡献，具有重要意义。参与联合国维和行动为我国开展多边外交提供了契机。1990年我国军队首次参加联合国维和行动，1992年第一次派遣成建制的维和人员参加联柬权力机构。这不仅是我国参与联合国维和行动的突破，也是对当时西方国家对我国实施制裁的突破，有利于我国开展多边合作。参与联合国维和行动也为我国多边外交树立了和平大国、负责任大国的形象。中国被誉为联合国维和行动的关键力量。中国全方位参与并为联合国维和行动做出了巨大贡献，有利于我国在开展多边外交时展示和平大国和负责任大国的形象。参与联合国维和行动还为我国推动多边外交积累了优势。经过30年的参与，我国在维和方面积累了丰富的经验，培养了大批维和人才，也极大地拓展了我国与其他出兵国、东道国以及联合国相关机构的合作渠道。

参与联合国维和行动是中国军事外交的重点。参与联合国维和行动是我全方位开展军事外交的重要平台。走出国门、走向世界，是中国军队应对多种安全威胁、完成多样化军事任务的重要课题。近年来，通过与外国开展联合军事演习、实施海外救援救灾、建设海外军事基地、支持海外安保等途径，中国军队走出国门更加频繁。而与上述情形相比较，参与联合国维和行动在帮助我军“走出去”方面更具有合法性、长期性和系统性的优势。参与联合国维和行动是我军“走出去”的重要途径，成为我国军事外交的一张闪亮名片。参与联合国维和行动为中国军事外交提供有力支撑。参加联合国维和行动，一方面是中国作为联合国创始会员国、安理会常任理事国和世界上最大的发展中国家应当承担的国际责任和义务，另一方面也是中国军队适应新时代中国特色大国外交的需要，维护国家海外利益并扩大国家和军队国际影响力的重要手段。同时，参加联合国维和行动拓展了对外军事合作关系。维和行动是我军与外军加强交流、深化合作、共同发展的桥梁。通过参加联合国维和行动，展示我军的训练水平、装备水平和实战能力，提高我军官兵的国际交流和协调合作能力，与外军形成建设性和务实性的新型军事关系。

参与联合国维和行动是提升我军海外行动能力的重要方式。我军参加联合国维和行动首先以军事观察员为开端，随后扩大到作战保障部队和勤务保障部队，后来又拓展到派遣安全警卫分队和维和步兵营，现在又组建直升机分队和维和待命部队。通过完成不同类型的维和任务，我军维和能力得到全面提升，从而也有利于提高我军的海外行动能力。此外，近年来中国军队积极加入联合国维和能力待命机制，维和待命部队建设取得显著成效。

二、中国参与联合国维和行动的战略利益

中国参与联合国维和行动有强大的政治基础，从而为实现国家战略利益，特别是海外利益和军事利益提供保证。

第一，中国参与联合国维和行动的政治基础。作为安理会常任理事国和最大的发展中国家，中国具有独特的国际地位，从而在联合国维和行动中发挥独特的作用。冷战结束以来，中国领导人和历届政府对联合国维和行动给予高度评价，并不断扩大和加强对联合国维和行动的支持。

中国具有独特的国际地位。中国在联合国有两个独特的身份和地位：一是最大的发展中国家，二是安理会常任理事国。安理会在维持国际和平与安全方面负有首要责任，而维和行动是联合国维持国际和平与安全的基本手段。相对于联合国其他会员国，中国作为安理会常任理事国对联合国维和行动具有更大的发言权和决定权，同时也承担更大的义务和责任。中国的维和摊款仅次于美国，而中国派出的维和人员总数接近其他常任理事国之和的两倍。这是中国作为安理会常任理事国对于维护世界和平的责任和贡献的重要体现。中国兼具安理会常任理事国和最大的发展中国家的双重身份和地位，使中国在维和行动中发挥着独特和关键的作用。一方面，作为安理会常任理事国，中国是联合国维和行动的坚定支持者和积极参与者；另一方面，作为发展中国家的一员，中国积极维护发展中国家的利益和诉求，坚持维和的基本原则和正确方向。

中国领导人高度重视和支持。中国几代领导人高度重视联合国这一最大和最重要的多边舞台，高度评价联合国维和行动的作用和意义。1995年10月24日，国家主席江泽民出席联合国成立50周年特别纪念会议，这是我国国家元首首次参加联合国大会。当时中国领导人的表态是非常谨慎的，对联合国维和行动是有限的支持。2005年9月15日，国家主席胡锦涛出席联合国成立60周年首脑会议，中国对联合国及其安理会的支持已非常坚定，对联合国维和行动的支持也更加积极。2015年9月28日，习近平主席在出席联合国维和峰会的讲话时指出，“联合国维和行动为和平而生，为和平而存，成为维护世界和平与安全的重要途径。维和行动给冲突地区带去信心，让当地民众看到希望。”[3]习主席还在这次会议上宣布中国支持联合国维和行动的一系列措施和行动。这说明，中国领导人对联合国维和行动的评价和支持上升到一个新的高度。

中国政府和人民大力支持。“对中国政府来说，支持联合国维和行动就是支持联合国组织，就是支持维护世界和平的集体安全机制。”[4](p317)中国政府支持参与联合国维和行动大致经历了四个阶段。第一个阶段是20世纪80年代初。中国对联合国维和行动采取更加积极的立场和态度，主要标志是开始承担联合国维和行动摊款。第二个阶段是20世纪80年代末、90年代初。参与联合国维和行动成为中国拓展海外利益、扩大国际合作、改善国际形象的重要途径，主要标志是加入维和行动特别委员会，首次派遣军事观察员，首次派遣“蓝盔部队”。第三个阶段是21世纪初，中国政府加大对联合国维和行动的支持力度。主要标志是首次派遣维和警察，首次派遣成建制维和部队，成立维和警察培训中心。第四个阶段是2015年前后。中国成为多边主义的最重要支柱，在联合国维和行动中开始发挥引领性作用。主要标志是中国承担的维和摊款比额上升至第二位，首次派遣作战部队、成建制步兵营、直升机分队参加维和行动，建立8000人规模的维和待命部队和世界首支常备维和警队，为外国培训2000名维和人员等。从过去30年中国参与联合国维和行动的过程和表现来看，中国政府的支持在不断加强。中国人民对联合国同样有良好的愿望和很高的评价。2004年对中国某大学学生的问卷调查表明，有80%的学生对联合国维和行动表示了肯定的态度。[5]

第二，参与联合国维和行动与中国的海外利益。随着经济全球化的发展和中国“走出去”战略的推进，越来越多的中国企业赴海外投资、学生赴海外学习、公民赴海外旅游，国际贸易和人文交流更加频繁，中国的海外利益和影响在不断拓展。参与联合国维和行动有利于在履行维和使命的同时维护中国的海外利益。海外利益本质上是国家利益的海外延伸，是国家战略利益的重要组成部分。中国海外利益主要由海外经济利益、海外资源利益、海外制度利益、海外文化利益和海外安全利益构成。[6](p6-8)参与联合国维和行动是中国海外安全利益的重要组成部分，同时又是通过和平方式运用军事力量维护海外利益的有效手段。

联合国维和行动一般部署在冲突国家和地区。中国的驻外机构、企业和公民容易面临政治动荡、种族冲突、恐怖袭击、犯罪活动等安全威胁。中国参与联合国维和行动，就是在联合国主导下帮助这些国家结束冲突、恢复秩序、实现稳定，从而在客观上有利于中国在该国家和地区的利益，这也是维护和促进海外利益的主要方式。另外，在联合国授权和东道国同意的情况下，我国的维和部队在危急时刻也可以直接保护中国驻外机构和海外中国公民、侨民的生命和财产安全。当然，这是特殊情况下的特殊方式。

联合国维和行动基本部署在发展中国家，主要是非洲地区。冷战结束后，非洲地区冲突频发，成为联合国部署维和行动最多的地区。同时，非洲也是中国参与联合国维和行动的重点和核心区域，超过三分之二的中国维和人员分布在非洲。中国在非洲有大量的投资和贸易等经济利益。非洲地区的安全和稳定对于这些基础设施的建设和运行是至关重要的。中国参与联合国维和行动有利于实现国家和地区稳定，维护良好的地区和国际环境，从而有利于海外投资和贸易的正常进行。

中国参与联合国维和行动也是对发展中国家进行援助和支持的另一种方式。2015年设立的中国—联合国和平发展基金，有一部分就用于资助非洲地区的维和能力建设。中国向非洲联盟提供的1亿美元军事援助，主要用于支持其常备军和快速反应部队的建设和运作。中国还为非盟在索马里等部署的维和行动提供援助，为非盟后勤基地提供军事装备，为非洲国家的维和能力建设和技术援助提供帮助。随着维和职能的拓展，维和人员也参与到冲突后国家的经济和社会重建等工作中。中国不仅在发生冲突和冲突后的很多非洲国家有大量的经济投入，有利于其经济和社会重建，而且可以在建设和平领域发挥更积极的作用，如帮助提高安全和执法能力，推动政治进程，加强社会治理体系和治理能力建设等。

第三，参与联合国维和行动与中国军事利益。随着中国在国际事务中的地位和作用日益凸显，中国军队也在国际和地区安全中发挥着更加积极、主动、高效的作用。在参与联合国维和行动的过程中，中国军队的海外军事行动能力和国际合作能力得到很大的提升，从而很大程度上实现了中国的军事利益。

参与联合国维和行动有利于提高冲突环境下的军事行动能力。冷战结束以来，中国没有与任何国家发生直接的军事冲突，军队缺乏实战经验。中国维和官兵通过执行战斗巡逻、治安维持、基地防御等任务，适应冲突环境，积累了战区部署和战区行动经验。参与维和行动帮助中国军队积累实战经验，提升了战斗力水平。维和任务区往往自然条件环境恶劣，要完成警卫巡逻、物资运输、工程建设和医疗救护等任务，对装备和保障有很高的要求。参与维和行动验证和提高了部队的装备性能和保障水平。参与维和行动培养了军队干部，提高了中国军官的管理和指挥水平。通过参与维和行动的各项具体工作，提高了中国军官的职业化水平。有大量的中国参谋军官、军事观察员在联合国多个维和任务区工作，在战区司令部担任越来越多更高级别的职务。在多个任务区，都有中国军官担任处长、情报官、军需官、医疗官等，有的还担任了战区的司令和参谋长。

参与联合国维和行动有利于提高非战争军事行动能力。2005年，我国首次提出“多样化军事任务”概念。如果说遏制战争、打赢战争是多样化军事任务的核心军事能力，是国防和军队建设的首要和基础，那么包括反恐维稳、抢险救灾、维护权益、安保警戒、国际维和、国际救援等内容的非战争军事行动能力就是一种补充和拓展。在2015年开始的新一轮深化国防和军队改革中，参与联合国维和行动在提高和改善非战争军事行动能力中的重要性和作用更加突出。与其他非战争军事行动相比，参与联合国维和行动更具有合法性、系统性和长期性。我军的非战争军事行动有力维护了国家利益，展示了大国责任和担当，促进了军事能力提升，打造了军队形象名片。[7]从最初的5个人，发展到现在2000多人的维和队伍，从军事观察员到成建制步兵营，我国维和人员的综合素质和能力得到全面提升。经过30年维和行动的积极参与，不仅增强了军事行动能力，也加快了我军现代化的步伐。

参与联合国维和行动有利于提高国际军事安全合作能力。维和工作已成为我军与外军开展国际军事安全合作的重点领域。相对于国际政治合作和国际经济合作等，国际军事安全合作更为敏感。不同于西方等发达国家，中国更倾向于通过非战争、非同盟、非传统的方式，在多边框架下开展国际军事安全合作。通过参与联合国维和行动，遂行非战争军事行动，有助于增强国际军事安全合作能力。参与联合国维和行动，中国有非常坚定的政治意愿，非常优秀的军人素质，非常精良的军事装备，这是我们开展国际军事合作的优势和有利条件。从宏观和理念层面上看，通过持续和广泛的参与，中国践行共同安全、综合安全、合作安全、可持续安全等新安全观，从而扩大我国在国际军事安全领域的话语权和影响力。从具体和行动层面上看，我国维和人员与其他国家的维和人员在任务区共同履行维和使命的过程中，相互交流，协同完成任务，积累了国际军事交流和合作的经验。通过参与维和行动，一方面提升了我国的维和能力建设水平，另一方面“中国与联合国及有关国家和地区组织在维和领域建立了良好的交流合作关系。”[8]

三、中国参与联合国维和行动的战略转型

冷战结束以来，基于国家实力的增长、国家利益的拓展和外交战略的调整，中国建设性地参与了联合国维和行动。而随着中国与世界关系进入一个新的时期，中国参与联合国维和行动的战略也面临转型，即从建设性参与转型为引领性参与。

第一，建设性参与。自1989年以来，中国参与约30项维和行动，累计派出4万余人次维和人员。21位中国军人和警察为联合国维和事业献出了宝贵生命。中国有2500多名维和人员正在8个任务区执行维和任务，在安理会常任理事国中位居首位。中国维和部队纪律严明，素质优良，受到联合国和驻在国高度评价。[9]30年来，中国对联合国维和行动的政策经历了一些变化，但总的趋势是贡献越来越大、参与越来越多、作用越来越强，是“建设性参与”。中国的维和外交不断进取。通过建设性参与联合国维和行动，中国在很大程度上实现了国家利益、提高了国际地位、扩大了国际影响、改善了国际形象，在履行大国责任的同时，也促进了中国的军队建设，特别是加强了中国海外军事行动和国际军事交流的能力。

中国参与联合国维和行动的建设性贡献主要表现在以下几个方面：一是维和人员和经费不断增加。中国对于联合国维和行动的经费贡献经历了从少到多的过程。联合国会员国的维和摊款与其经济总量呈正相关性。中国的联合国维和摊款比例持续上升即是其国力不断提升的体现。中国最初对维和费用的摊款比例不足1%，2000年至2006年间基本保持在2%左右，2007年超过3%。2016年度，中国共缴纳联合国维和摊款8.44亿美元（约合58亿元人民币），占摊款总额的10.2%，开始在联合国所有会员国中位居第二。至2019年，在联合国维和经费整体削减的基础上，中国的摊款占比进一步升至15.2%，摊款额达9.88亿美元（约合69亿元人民币）。与此同时，中国于2015年设立了为期10年，总额10亿美元的中国——联合国和平与发展基金，其中一部分用于支持联合国维和行动。

二是维和能力不断提升。中国维和部队被誉为是联合国维和行动的关键力量。自1990年首次派出5名军事观察员以来，中国已累计派出维和军事人员4万余人次，参加了联合国24项维和行动。除了能够出色地完成联合国维和行动的各项任务，中国的维和能力还表现在快速部署和维和培训上。经过30年的参与，中国在部署、指挥、协调、保障、培训、预防等方面的维和能力得到全面的提升。

三是突出贡献和优秀表现赢得广泛赞誉。中国蓝盔“以一流的作风、一流的素质和一流的成绩，赢得了联合国、驻地政府和当地民众、维和友军的信赖和敬重。”[10]中国维和人员纪律严明,始终保持“零违纪、零遣返”和“性剥削性虐待零投诉”记录,享誉联合国内外,成为联合国维和部队中的楷模。中国及其维和人员因为其突出表现多次获得联合国勋章、嘉奖和其他奖励。①联合国勋章（UN Medals）有三类，即达格哈马舍尔德勋章(Dag Hammarskjöld Medal)、姆巴伊·迪亚涅上尉非凡勇气勋章(Captain Mbaye Diagne Medal for Exceptional Courage)和联合国勋章(UN medal)。嘉奖主要有“特别代表嘉奖”“总司令嘉奖”和“战区司令嘉奖”。其他奖励如“中非友谊奖”“友谊贡献奖”和驻地“荣誉市民”等。

第二，不断进取的维和外交。维和外交是中国军事外交、联合国外交和多边外交的一部分，也是中国特色大国外交的重要体现。学界对维和外交还没有明确的定义，但大致可以理解为对维和行动采取的政策和行为，即维和政策和维和实践两个方面。

严格意义上讲，20世纪80年代末中国维和外交才正式参与联合国维和行动。1971年新中国恢复在联合国合法席位后，我们对联合国维和行动基本上持负面和反对的立场和态度。20世纪80年代初，随着改革开放和外交战略的调整，我国对联合国维和行动的政策转变为不反对也不参与，但开始承担联合国维和行动的摊款。直到80年代末，中国实质性地参与联合国维和行动，从而开始有了真正意义上的维和外交。

中国的维和外交是一个不断进取的过程。在维和政策上，中国有一个“从拒绝到承认、从扮演一般性角色到正确重要位置、从比较注重国内需求到兼顾国际形象”的曲折转变过程。[11](p147)1995年钱其琛外长在第五十届联大的发言第一次全面和完整地阐述了中国政府关于联合国维和行动的原则立场，如遵循《联合国宪章》的宗旨和原则、坚持和平手段解决争端、反对实行双重标准、坚持实事求是，量力而行。[12]此后，我国领导人和政府多次在不同时间和不同场合阐明中国的维和政策。2005年，中国首次发布关于联合国改革问题的立场文件，提出：中方支持加强联合国维和行动能力，合理有效使用联合国维和资源，支持加强联合国与区域组织的合作，支持设立建设和平委员会。[13]这说明我国的维和外交变得更加务实和灵活。2015年9月，习近平主席在联合国维和峰会上提出强化维和行动新倡议，并宣布中国支持维和行动的一系列重大举措，包括：加入新的联合国维和能力待命机制；为各国培训2000名维和人员；向非盟提供总额为1亿美元的无偿军事援助；向联合国在非洲的维和行动部署首支直升机分队；中国—联合国和平与发展基金的部分资金将用于支持联合国维和行动。[14]这是中国对联合国维和行动的新贡献和强有力的支持，同时也表明中国的维和外交达到了一个新的高度。2017年9月，外交部部长王毅在联合国维和行动安理会高级别会议上表示，《联合国宪章》宗旨和原则是维和的根基，推进政治解决是维和的核心，筑牢伙伴关系是维和的后盾，实现可持续发展是维和的良方。[15]这高度概括了新时期中国维和外交的核心理念和主张。

在维和实践方面，中国的维和外交同样是不断进取。随着20世纪80年代外交战略的调整，我国对维和行动采取更加灵活和支持的态度，参与联合国维和行动实践的条件已基本具备。中国实际参与联合国维和行动以派遣文职人员和军事观察员开始。①1989年4月，20名中国文职人员参加纳米比亚“联合国过渡时期援助团”；1990年4月，5名中国军事观察员参加“联合国停战监督小组”。30年来，中国参与联合国维和行动，从几个人到几万人，从分散到成建制，从观察员到步兵营和直升机分队，从后勤保障到安全防护，从部署到培训和待命，中国的维和实践不断丰富和深入，维和外交不断创造纪录和取得突破。1992年，我国派遣维和工程大队参加联合国柬埔寨过渡权力机构，这是中国第一支成建制的非战斗维和部队。1997年，中国原则同意加入联合国维和行动待命安排制度，并于2002年正式加入一级待命安排机制，表明中国参与联合国维和行动趋于常态化。2000年，中国向东帝汶派遣民事警察，这是中国首次派遣民事警察参加联合国维和行动。2003年，中国向刚果（金）派遣工兵连和医疗分队，这是我国首次向非洲派遣维和部队。2004年，由125人组成的防暴警察队赴海地执行维和任务，这是我国首次赴海外执行维和任务的防暴队伍。2014年，中国派遣700人的维和步兵营赴南苏丹执行维和任务，这是中国向非洲国家派出的最大规模的安全保护部队。

第三，引领性参与。如何在过去30年建设性参与和贡献的基础上提高中国在联合国维和领域的话语权、决策权、指挥权和影响力，从而更有效地实现国家利益、更好地推动外交战略实施和军队建设发展？这就需要我们在战略层面有所突破，从“建设性参与”转型和升级为“引领性参与”，通过引领联合国维和的制度建设和能力建设，把贡献转化为塑造、把力量转化为影响、把优势转化为规则。

所谓引领，就是要充分利用和发挥中国的优势、资源和影响，为联合国的和平、发展和人权事业提供正能量，维护和加强联合国的权威，重塑联合国在国际秩序和全球治理中的核心地位和主导作用，引导联合国的改革和法治建设，使联合国的原则准则、理念规范、议程方案更好地体现公平和正义，为广大发展中国家服务，有利于中国国家利益实现。为此，中国需要主动创设议程、为全球治理提供中国智慧、中国经验和中国方案，同时，争取更多的联合国机构来华设立地区中心和办事处、输送更多的中国公民到联合国机构担任中高级领导和管理职务。

中国已具备从建设性向引领性转型的有利环境和条件。通过多年参与维和行动，中国军队检验和提高了部队的军事能力，在对外合作和交流中了解和学习到了外军先进经验、通过实践提高了后勤及装备保障能力。引领性参与的目标不仅是要实现中国的国家利益，提高中国的国际地位，扩大中国的国际影响，改善中国的国际形象，更是为冲突地区和国际社会提供公共安全产品，为全球安全治理贡献中国力量、中国智慧、中国方案、中国经验，即从利益性目标向价值性目标转变。

第四，战略转型的路径。制度和能力是联合国维和行动能否成功的两个关键因素，也是中国引领性参与联合国维和行动的两个主要路径。制度和能力都包括国际和国内两个层面。这里的制度既包括联合国维和的法律制度、决策制度、执行制度，也包括中国参与联合国维和行动的机制、体制和法制等。这里的能力既包括联合国维和行动的部署能力、指挥能力、保障能力，也包括我国参与联合国维和行动的能力。制度为能力提供依据和规范，能力确保制度的有效性。中国引领性参与联合国维和制度和能力建设，就是要更广泛和深入地参与联合国维和法律、决策、执行等制度建设，同时为联合国维和行动的部署、指挥、保障等能力建设发挥更积极和有效的作用。

在联合国维和历史上，既有在纳米比亚、莫桑比克、柬埔寨和东帝汶这样成功的例子，也有在索马里、卢旺达和波黑这样失败的案例。决定维和成败的条件和因素有很多，如大国是否一致、冲突方同意的程度、维和力量的强弱、是否有领土和种族因素、维和策略是否适当、维和经费是否充足等。[16](p89-117)但归结起来，关键和决定性的因素是制度和能力。完备的法律制度、科学的决策制度、有效的执行制度，加上强大的部署能力、优秀的指挥能力、可靠的保障能力，是维和成功的前提和保证。联合国维和制度和能力有待完善和提高，中国更有引领联合国维和制度和能力建设的空间。从建设性参与转型为引领性参与，可以从制度建设和能力建设两个方面着力。

在联合国维和制度建设中，中国应就维和行动与集体安全之间的关系、联大在维和行动上的职权、武力使用的限度、国际干预的授权和程度、平民保护的方式、人权与维和的关系、维和待命机制、维和监督与评估机制、维和退出机制、区域维和合作机制等方面发挥一定的引领作用。作为最大的发展中国家和安理会常任理事国，中国既重视和支持发展中国家的利益、意愿和关切，又承担大国的责任和义务、发挥大国的影响和作用，因此在引领联合国维和制度建设中更能体现尊重国家主权与人权国际保护、不干涉内政与国际干预之间的协调和平衡。

如果说制度建设是战略转型的结构性路径，能力建设则是战略转型的功能性路径。经过30年的参与，中国积累了大量的维和经验，维和能力也有极大的提升。但引领性参与对维和能力提出了更高的要求。过去，我们主要是一个学习的过程，即在维和实践过程中培养各种能力。引领性参与则意味着我们在维和能力建设方面要发挥示范和主导的作用。

维和能力建设是加强维和行动的关键，关系到维和行动的实际效果。中国在联合国维和能力建设的引领方面可进行几项开拓性工作：一是维和人员应对非传统安全威胁的能力建设。未来，维和人员面临的环境和挑战更加复杂、多样和危险，如恐怖袭击、疾病蔓延、自然灾害、各种非法活动等。这就需要我们在加强维和人员应对非冲突、非军事、非传统的安全威胁的能力建设方面有所作为。二是维和能力建设的国际合作。我们要在加强自身能力建设的同时，主动开展双边、区域和国际合作，积极构建维和能力建设伙伴关系。三是维和后勤保障能力建设。随着维和任务的拓展和多样化，后勤保障的重要性越来越突出。我们应在维和行动的人员物资投送能力、机动保障能力、特种保障能力等方面主动分享经验，积极帮助和支持发展中国家出兵国加强后勤保障等方面的能力建设。四是维和快速部署的能力建设。近年来，中国军队积极加入联合国维和能力待命机制，维和待命部队建设取得显著成效。在联合国维和行动的所有出兵国中，中国是组建维和待命部队数量最多、分队种类最齐全的国家。[17]今后，我们还可以通过加强与东盟、非盟的合作更好地发挥示范和引领作用。