联合国预防冲突：进展、局限与前景

申 文

（广东工业大学 政法学院，广东 广州 511400）

冲突是国际国内中普遍存在的社会现象。冷战结束后，全球范围的冲突并没有随着两极格局的结束而减少，相反其发生的次数和频率都有所提升，成为威胁世界和平的重要因素。联合国作为世界上最具有权威的政府间国际组织，担负着维护国际和平与安全的重要职责。预防冲突是联合国在冲突管理领域中兼具概念性和实践性的创造，是维护国际和平与安全的重要手段与形式。自联合国成立后不久，就在实践中尝试预防冲突发生于未然，并从20世纪60年代起提出预防冲突相关概念，以此设计冲突管控的制度和方案。70年的历程中，联合国预防冲突工作取得过成绩也步入过低谷。2017年以来，新任联合国秘书长古特雷斯（António Guterres）将和平与安全、联合国机构、人权作为其施政和改革的三个支柱。其中预防冲突整体框架的重构成为其和平与安全领域改革议程的主要目标，被古特雷斯认为是所有工作的重中之重。这预示着联合国预防冲突正经历又一轮重大改革和调整。总结联合国预防冲突的进展，存在的局限，并展望其发展前景有着重要的意义。

一、预防冲突之于联合国：地位和意义

联合国是人类反思两次世界大战后的制度构建，构成了大国合作维护世界和平与安全的基础。可以说，联合国成立本身就被视为是一项防止国家间武装冲突、保障世界和平、遏制侵略行径的重要制度。因此，预防冲突从联合国诞生之日起就成为联合国的一项核心职能，具有天然的属性。自联合国成立初期，历任秘书长便试图使用以调停（斡旋）为手段的预防外交来阻止冲突发生或升级。经过70多年的发展，目前联合国以多种方式在全球范围内预防冲突。

（一）预防冲突在联合国工作中的地位。

首先，预防冲突是联合国实现维护世界和平目标的重要功能，是联合国安全机制的重要组成。依照《联合国宪章》规定和实践，联合国管控冲突的手段总体上可以分为强制解决、和平解决和介于两者之间的维和行动。二战以来，尤其是冷战结束后的历史进程表明，以军事介入、经济制裁为代表的传统强制管控危机的方法在应对国际国内冲突时常常存在着不但难以奏效,甚至还可能适得其反的现象。而和平解决冲突中的预防冲突却具有独特的优势。一方面它具有灵活性，既可以灵活机动的开展秘书长及其特使主导的“静悄悄”外交活动，也可以在危急时进行具有隔离作用的预防性维和部署。它的优势在于，相较于强硬的强制手段，更具有回旋的空间，也更容易被冲突各方接受。另一方面，预防不仅仅是即时的，还可能具有长效性。推究冲突发生的原因，可以分为直接原因和根本原因两类。冲突的直接起因可能是突发性政治事件或军事摩擦，根本原因则是更深层次且长期性的矛盾，如社会和经济不公平，政治地位不平等，宗教、族群矛盾等。强制手段主要适用于直接性的冲突。维和手段的主要作用在于隔离冲突方，但无助于解决根本性问题。而预防手段则具有广泛的适用性。对于突发性危机可以采取外交、预前维和等手段进行预防，这与联合国集体安全的精神一脉相承；对于长期性的冲突，在防止冲突爆发和升级的同时，辅助以发展援助、人道主义行动等手段，兼有促进发展功能。这符合冷战后新的国际冲突特点。所以综上几点来看，预防冲突以其独特的作用，与强制手段以及维和手段具有同等重要性，并具有独特的优势，它们一起构成了联合国安全体系中不可分割的组成部分。

其次，预防冲突是联合国与其他行为体，尤其是区域及次区域组织开展合作的重要领域。区域及次区域组织是联合国的重要战略伙伴，是联合国诸多倡议与安排的推动者和执行者。预防冲突是两者间重要的合作领域。冷战后，特别是近十年来，世界范围内的冲突一个重要趋势是：出现大量的轻微冲突，同时冲突中所涉行为体和利益日益多样，亟须跨越边界开展冲突预防的实质性问题越来越多。新的冲突特点需要区域及次区域组织，乃至民间社会团体参与到预防冲突中来。联合国将与区域和次区域组织之间的有效伙伴关系视为进行有效冲突预防的关键。这是由于，一方面《联合国宪章》第八章规定了联合国同区域组织之间的互动以及在冲突管控方面的任务，赋予区域组织预防冲突的合法性；另一方面，在实践中，区域和次区域组织在解决争端中具有一定优势：一是与争端各方之间常存在着密切的利益联系，具有进行冲突预防的积极性和主动性；二是对地区冲突的信息较为熟悉，便于灵活、有针对性地制定切实可行的解决方案；三是不同于联合国关注的对象遍及全球，这些组织更加关注本地区所发生的有关冲突与争端，可以集中有限的资源，提升其解决争端的能力。[1](p102)此外，由于冲突预防中的一些长期性任务，如行政、保健卫生、教育等，往往超出联合国的职能和能力范围，更需要区域组织等通力协助方可开展。在冷战后的实践中，联合国与区域及次区域组织在预防冲突领域至少形成了“协商、外交支持、行动支援、联合部署、联合行动”五种合作形式。近些年来，双方的合作形式更为多样，既有签署协定的正式的合作框架，也有非正式的合作。在预防行动和调停斡旋中，双方间形成了若干合作模式。[2](p17-18)为了提升合作的有效性与深入性，联合国加强区域办事处和派遣机构设置，在非洲、中东以及中亚等区域设立政治办事处、预防外交中心等外派政治机构，其核心任务之一就是推进与区域组织在预防冲突方面的协作。

（二）当前预防冲突的独特价值与意义。

在当前的历史背景下，预防冲突对于联合国有着特殊的意义。联合国预防冲突工作曾有一个良好的开端。在秘书长哈马舍尔德（Dag Hammarskjöld）等人的努力下，20世纪50年代至60年代初的数次国际危机中可以见到预防冲突的身影。1956年的苏伊士河危机、1958年的黎巴嫩危机和1960年的刚果危机中，联合国通过一系列的预防冲突行动取得成效。在哈马舍尔德1960年的工作报告中，这些行动均被列入联合国预防性外交的范畴。但随着冷战的愈发激烈，美苏的干预左右了冲突的生成，联合国开展有效预防变得困难。于是从20世纪60年代中期至90年代初冷战结束以前，联合国方面很少使用或提及预防性外交，预防冲突基本进入“冷冻”期。冷战结束后，冲突形态变得多样化，其生成因素更是多元。国际社会普遍呼吁，除了强制手段外，有必要将冲突及早遏制于产生之前。新的冲突形势和国际需求，使得预防又受到了重视。预防冲突进入了恢复期，并在90年代中期前经历了短暂的高峰。但随着联合国在索马里、波黑等地的维和行动中遭遇一系列的挫折，联合国的预防冲突又进入一个“低潮”期。

近15年来，预防冲突又再次激起联合国成员国的普遍兴趣。这是由于，首先，随着对冲突理解的加深，人们意识到未能预防冲突的代价高昂，而开展预防冲突的成本却十分低廉。当前的国际国内武装冲突，不仅对一国的个人、社会和经济造成冲击与破坏，还能够产生深远的“溢出”效应。以2011年爆发的叙利亚内战为例。持续9年多的战争不仅导致叙国内超4000亿美元的损失，近40万人死亡，还产生了数百万的难民。难民问题成为中东、西欧，乃至北美社会不稳定因素。而且内战还催生了如IS这样的恐怖主义巨头，加剧中东的分裂和动荡。冲突产生的多重危害让国际社会难以承受。人们不禁思考，如果可以在叙利亚出现内战苗头之际就将其扑灭或者控制，还会在21世纪的今天出现如此人间惨剧吗？另一方面，预防冲突是屈指可数的不用强制措施的手段，并且这是一个潜在回报率高的手段。其最大的回报在于挽救生命，同时它能挽回经济。与战争造成的损失相比，预防在经济上的付出显得微不足道。据世界银行计算，一场内战的平均成本相当于中等大小的发展中国家30多年的国内生产总值增长额。最严重的内战会造成数百亿美元的累计成本，受影响的社会要恢复到其原来的增长轨道平均需要14年。[3](p4)预防的成本则低得多，以联合国西非办事处为例，这个在几内亚、尼日尔和西非其他地方预防冲突工作中起到重要作用的政治外派机构，其每年的经常预算还不到800万美元。

其次，尽管预防的成果很难被证明，但预防的有效性正在逐步显现。导致人们经常低估早期预防困难的一个重要原因就在于：许多事后看来令人难以理解的失误，其实并不能简单地归咎于决策者不负责任。它表明人们在信息不充分的情况下对事态的未来发展进行预测时会出现认识不足。但近些年联合国参与的预防行动再次确认，通过分析、预警、快速反应和伙伴关系等措施，确实可以在不断升级的危机中协助缓解紧张局势，并协助各方和平解决争端。事实和数据分析也证明在一些做好预防准备的地区发生冲突的概率和烈度要明显低于一些毫无准备的地区。

第三，21世纪以来，有利预防开展的规范和机构在一些地区内得以调整和建立，从而为预防冲突提供便利的大门。由于预防暗含提前干涉之意，在一定程度上与不干涉原则及主权原则相互冲突。后者在二战后长期被奉为国际政治中“政治正确”。但教条地对不干涉原则、主权原则的遵守导致了冷战后一些冲突，尤其是国家内部冲突得不到有效的预防和管控。2005年起，“保护的责任”这一新的规范开始逐渐被国际社会认可。虽然存在很大的争议，但这一新的规范还是在一些地区以不同的形式被接受和确立起来。在非盟主导下，非洲国家间确立了“不漠视”原则。这一原则要求在和平、安全面临紧迫威胁的时候，可以采取干预行动，其中就包括采取有效预防。受非盟的影响，非洲大陆的次级区域组织逐渐采取了这一原则。在南美，解决与预防冲突，保护民众免于动乱也成了本区域组织优先的事项。在太平洋地区、东南亚、中东的区域组织的规章中，不同形式的预防性条款被写入其中。这说明，世界各地区正在不同程度上转向更积极地预防冲突。随着这一规范在一些地区的调整，带预防功能或者专门开展预防行动机构在过去十年里迅速增加。许多区域组织甚至会员国创建了新的预防机制，包括预警系统和为快速反应建立的特定筹资机制，建立专门的预防机构。越来越多的区域组织正在寻求加强自身的调解能力，使用的政治特派团越来越多。这些都表明，预防冲突在当下依旧被认可并日益受到重视。

二、联合国预防冲突的进展与局限

最早提出预防冲突相关概念并将其运用到实践中的是联合国。冷战时期，随着联合国在世界多地区维和行动的开展，预防性外交（Preventive diplomacy）理念出现了。它是秘书长利用美苏争霸的间隙，管理冲突的一种独特方式，包含了秘书长的外交活动和维和部队在冲突前沿的武力管控，一般被认为是作为集体安全的补充。冷战后，随着新式冲突的发展，联合国对预防冲突无论是在认知还是在实践方面都有了新发展。

（一）联合国对预防冲突认知与研究的发展。

自20世纪60年代至今，联合国预防冲突概念发展主要是依托于维持和平行动的实践，其预防冲突理论自成体系。在基本概念方面，联合国不断更新预防冲突概念：冷战时期哈马舍尔德的“预防性外交”；冷战后加利的“预防外交”、安南的“预防行动”、潘基文的“重新预防冲突”等。在学术术语上则出现相近或更具指向性的概念，如“人道主义预防”“缔造和平”等。

冷战后联合国预防冲突概念发展迅速。随着1992年加利在《和平纲领》提出倡导“预防外交”，“预防”一词迅速成为当时国际政治领域的热门词汇。1994年加利又提出“开发预防”，不久联合国谈判学者扎特曼（I.W.Zartman）提出“预防谈判”等提法。随着这一阶段联合国大规模开展维和行动，“预防性人道主义”“预防性防御””预防性部署”等术语开始充斥联合国、国际及区域组织的各类报告。这一方面表明预防冲突受到各方的重视，但另一方面对预防冲突这一概念诸多表述也引发争论，一定程度上影响了人们对冲突预防的正确理解。诸多表述中，预防外交这一概念最为世人所熟知。但“外交”这一用语带有很强的国家行使主权的意味，无助于确定预防外交和传统外交之间的边界。因此，随着一系列维和行动的失败，在1997年安南就任秘书长以后，联合国开始使用预防行动（Preventive action)这一说法，以重构有关预防冲突的诸项活动。根据安南的设想，预防性外交被视为预防行动的手段之一，同时预防行动中加入预防性部署、预防性武装解除、预防性人道主义行动等手段，从而使得联合国针对冲突的预防手段由单纯的预防冲突本身，扩展到解决冲突发生的根本原因，从以外交军事手段为主，扩展到政治、经济、社会、制度建设等综合领域。[4](p73)

伴随联合国预防冲突概念变迁，对预防冲突研究也逐步深化。联合国内预防冲突的研究资料主要见于联合国系统的各种文献，如每年的课题、秘书长报告、各部门的年次报告、专门性的指导手册等。总结冷战后联合国系统内对预防冲突研究可以得出以下几点：从研究特点上来说，联合国预防外交的相关理论主要是强调冲突预防的综合性、特殊性、多手段及以联合国为中心的多主体协调性，重点在于如何明确冲突预防的前提、界定冲突预防的时机、手段的范围等问题；研究对象方面，有两个关注点，一是围绕中东、非洲等冲突热点区域的“失败国家”展开，如关注叙利亚、也门、利比亚、阿富汗、索马里、南苏丹等国的内战情况，二是关注联合国内下属的各个部门，如难民署、秘书处、维和办等，探讨这些部门的效力与对外合作，这些研究力求从多角度探讨冲突发生的深层次原因及联合国失败的经验教训。

随着认识和研究的深入，近10年来，联合国加大了知识的专业化与普及力度。以政治事务与建设和平部为例，联合国就预防和调停工作中出现的问题，出版为数可观知识产品，包括报告、指导手册、论文、学术书籍等。其中指导手册最具指导实践意义。迄今，政治事务与建设和平部已经根据实际经验，从不同角度和领域编撰了7本预防冲突与调停指导手册，其下属的调解支助股、建设和平委员会等部门均设有独立网络资源中心，发挥资源信息库的作用，以支持调停、预防外交工作的开展。联合国还大力通过多元化的途径分享传播有关知识与经验，例如，通过举办高级辩论会、提供技术咨询、协助搭建专家库、分享“经验教训”活动和个案研究等方式，为高、中、初级别外交人员、驻地协调员、社会工作者举办调停和预防冲突方面培训课程，以此加大与区域和次区域组织、民间社会团体的合作，提升这些行为体专业化水平，增加其预防冲突能力。[2](p8-9)

（二）联合国预防冲突的实践进展。

《联合国宪章》第6章是联合国开展预防冲突的依据，其中第33条明确规定了和平解决国际争端的基本手段。根据该条款，契合预防冲突的政治手段包括谈判、调查、斡旋、调停、和解。20世纪60年代，联合国在实践中发展出介于强制手段与和平手段之间的维和行动，成为联合国预防冲突另一可用工具。纵观联合国的历史，在预防冲突中运用最多且典型的办法包括：调查、秘书长及其代表的调停（或斡旋）、维和部队的预防性部署。

1.调查。

调查是联合国开展冲突预防时最常见、最早使用的手段。调查甚至是后续行动以及其他预防冲突手段的基础。冲突爆发前后，事实的真相往往扑朔迷离，冲突方的陈述亦难辨真伪。因此，作为中立公正的第三方，联合国为预防冲突发生或情势继续恶化，其首要的工作就是获得真相。为了调查真相，联合国通常会委派专门代表团，实地进行考察。调查的结果会编成一份调查报告，内容一般只限于叙述已查明的事实，对争端当事国没有拘束力。向动荡地区派遣的调查团或特派团，一般会定期向安理会提交关于区域或分区域的报告，使联合国了解到可能威胁国际和平与安全的争端，有助于联合国采取及时的措施。

调查的地位与作用得到多次肯定。联合国先于20世纪60年代通过联大1967号决议（1963年）、联大2329号决议（1967年），两个文件基本确立了联合国的调查制度，又在1982年（《马尼拉宣言》）、1988年两次强调安理会等三大机构的调查效力。1991年联大首次通过调查的里程碑式文件——《联合国在维持国际和平与安全方面事实调查宣言》，不仅明确对联合国“事实调查”的界定，还第一次正式赋予秘书长在冲突早期使用联合国调查的权力。

联合国对调查的使用及丰富经历了一个长期的过程。70多年来，联合国调查为预防冲突做出巨大贡献，绝大多数联合国介入的冲突，调查均得以应用。历史上首先推动调查开展的是第一任秘书长赖伊（Trygve Halvdan Lie）。1947年巴勒斯坦问题出现后，赖伊将该问题列入联大议程，随后联大成立调查委员会展开调查。安理会对调查权行使是在1948年，当年1月安理会针对印巴冲突，成立专门委员会进行调查。冷战结束后，加利对秘书处进行改组，将预警数据库、调查专家等调查资源予以集中，并在人道、政治、维和等部门间设立“协调框架”，调查能力得到加强。新千年以来，针对预防的联合国调查有了新的发展，主要是联合国驻外机构提升了调查的力度与覆盖面。随着联合国事务在全球范围的扩张，联合国的各类驻外机构趋于完善，他们均在不同程度上发挥着调查的作用。特派团、区域办事处、人权办事处、联合国驻地协调员等不同形式的驻外机构，使得现在联合国的“耳朵”比以往任何时候都更接近于实地。[5]而且联合国的经验显示，事实调查不仅具有收集情报、厘清事实的功能，其派驻本身即具有一定的预防性质。这些派出机构象征联合国及国际社会关切，会影响各方的态度和争端解决的进程，有助于争端各方建立信任，保持克制，约束暴力行为的出现或升级，最终缓和紧张局势。当然，如果派出的时机掌握不好，或者调查结果被争端相关各方视为有失公允，则事实调查可能导致局势的恶化。[6](p91)

2007年潘基文上任后，联合国调查的网络在冲突热点有所扩大。在外派机构方面，联合国在西非、中非、中亚设立了作为预防性外交“前沿平台”的区域办事处；在一些政治特派团中设立了联合分析股，以提升情报收集和分析的专业水平。在方法上，除了传统的定性分析之外，联合国日益重视利用调查数据开展调研。例如，2014年联合国在斯里兰卡开展的战略环境评估，该评估了解到引发新冲突的因素。不仅如此，近年来随着社交媒体和新信息技术的蓬勃发展，数字外交等新技术得以引进，联合国调查、预警工作的敏感度与及时性得到了提升。

2.调停（斡旋）。

秘书长为代表的调停是联合国预防冲突的重要构成部分。联合国首次调停是由安理会主动开展的，但使调停充分得到发挥却是秘书长。《宪章》没有明确赋予秘书长这一职能，但最初几任秘书长凭借第99条赋予的隐形权力，在冷战这一特殊环境中，发挥主动性将调停职能和调停者角色确立起来，得到国际社会的认可。赖伊在1946年希腊北部边界问题、1948年柏林危机以及1950年朝鲜战争期间曾经几度试图以秘书长身份独立进行调解和斡旋，开创了秘书长调停的先河。随后，经哈马舍尔德的努力，秘书长形成了脱离联合国授权规定而自行选择谈判立场的风格。到80年代初，德奎利亚尔（Javier Perez de Cuellar）担任联合国秘书长时，秘书长在预防、管控冲突方面的调停活动已经相对独立于联合国其他政治机关以及成员国，秘书长可以依据自己的判断对情势进行主动介入。

冷战后，随着大国关系改善和安理会行动能力的加强，秘书长的能动性受到削弱。秘书长更多受安理会的委派而非独立开展活动。另一方面，对联合国调解的需求在20世纪90年代中期后的10多年里猛增。[7](p1)在秘书长独立开展斡旋活动的政治空间受到限制，但国际需求又快速增加的背景下，联合国调停有了新的进展，主要是在方式、方法上有一定的创新，有如下几点突出表现：第一，进一步发展了秘书长——特使调停制度。经过加利、安南、潘基文等多位秘书长的推动，在机构职能方面，确立了以秘书处为核心，其他系统内外的机构、专业为辅助的职责分配。在人员构成方面，确立了秘书长——高级外交官——中低级斡旋人——调停专业团队，这样层次清晰，职权明确预防冲突专业人员等级体系；第二，加大了调停技巧的总结与推广，联合国在调停者素质、调停进程控制、不同冲突类型的冲突应对等问题上形成了专业化、普遍性的指导意见，并以多种方式进行推广；第三，加强联合国内、驻外的机构设置。一方面，自加利秘书长时期设立政治事务部得到持续扩大，在安南、潘基文任期内，政治事务部陆续增加了调停支助股（Mediation Support Unit,MSU），调停专家待命小组等业务部门和团队；另一方面，驻外机构预防冲突机构的调停功能得到加强。从安南开始，尤其是在潘基文任期内，各区域办事处的小型调停网络得以快速发展，以协助各会员国和各区域组织开展预防外交和调停。

新世纪前后，在伊拉克（1998）、朝鲜（2003）、叙利亚（2011）、也门（2015）、利比亚（2011）等冲突热点上，均出现联合国调停的身影。其中1998年安南对伊拉克的外交斡旋，就和平解决伊拉克武器核查危机问题达成协议，签署了对伊武器核查问题的《谅解备忘录》，显示调停的独特作用。2011年以来，秘书长及特使的调停更为频繁。潘基文及其特使参与到叙利亚、也门、伊拉克、利比亚等地的冲突调停，这些调停不同程度地促进了冲突方的沟通，减少了误判，缓和了暴力的升级。在也门、叙利亚等冲突地区，联合国调停甚至为开启政治和谈打下基础。

3.预防性部署。

预防性部署实际上是提前的维和行动。从预防的角度，预防性部署的本意是将维和部队提前介入，以准军事而非外交手段提前管控冲突。预防部署部队不是一支有效的战斗力量，同样需要遵守维和三原则，即争端各方事同意、居于中立地位、除非自卫不使用武力。

预防性部署曾被设想为预防冲突中有力手段，但是受制于国际政治的现实和冲突的复杂性，这种提前的维和行动并没有得到充分的应用，目前仅在马其顿、中非、海地等地运用过。迄今，联合国真正成功实施，也是第一次预防性部署，是1992年马其顿边境的维和行动。本次预防行动被认为有效地对马其顿——塞尔维亚——阿尔巴尼亚边境局势进行监测与预防，行动维持到了1998年。联合国维和行动在1992年前后达到巅峰，由于稍后在索马里等地遭到严重失败，此后各类维和部署受到显著影响。为了确保维和的有效性，秘书处和安理会对整个维和行动进行了限制。[8](p189)此后继任的安南、潘基文均对于推动预防性部署持谨慎态度。最近一次具有预防部署性质的行动于1997年在海地进行开展。根据安理会第1123号决议，联合国海地过渡时期特派团得以成立，以协助海地政府，支持和帮助海地国家警察的专业化。特派团提高了海地国家警察的效率，还协助联合国系统相关机构推动海地政治体制建设、民族和解和经济复兴而开展的各项活动。本次实践显示，在刚刚摆脱冲突的国家，部署一定人数的维和人员，可以起到预防作用。

（三）联合国预防冲突的局限。

尽管联合国在世界冲突地区积极开展预防冲突，但受到联合国能力、冲突复杂性以及国际大形势等因素的影响，联合国预防冲突不可避免地存在局限，主要体现在以下两个大的方面：

1.预防冲突进程中存在的局限。

首先，情报收集以及在具体形势的掌握方面，在一些冲突地区联合国很难做到对冲突情况了如指掌。一般认为，预防冲突的首要工作就是“预见”“预知”，即在冲突发生之前或者早期了解冲突，尽早地收集情报与进行预警。联合国很早就重视这一工作，德奎利亚尔时期联合国就建立了专门的预警机构——信息搜集与分析办公室（ORCI），试图实行全球的冲突监控。经过几十年的发展，联合国在发现危机早期迹象或潜在动乱方面建立了多种途径和渠道，包括国家驻地特派团、区域办事处、人权办事处、联合国驻地协调员、国家工作队等。[5](p4-5)尽管如此，由于人员严重不足，同时受到冲突当地安全环境等因素影响，联合国“预见”工作常处于不利地位，难以做到对冲突把握和了解。在不少冲突热点地区，联合国的信息收集甚至存在盲点，需要依赖第三方提供信息和情报。

其次，实施主体间协调合作存在困难。由于自身实力和支配资源的有限性，联合国在和平与安全领域不得不谋求与其他行为体的合作。联合国的合作者涵盖面广泛，从区域组织到国内民间团体，从利益攸关国家到冲突参与方。一般认为，实现不同实施主体之间的密切协调合作是保证预防行动有效实施的关键。当前，联合国与上述实施主体间基本是平行关系。经过冷战后30多年的实践，联合国与这些行为体形成了若干合作模式，形成了与不同行为体之间合作优劣判断的认知。[9]目前非盟、欧安组织等主要的区域性国际组织都与联合国分别订有合作协议，保持定期会晤与磋商。但整体而言，合作水平有待加强。目前仅有非盟与联合国形成了高级别的合作，与其他组织的合作只是初级的，缺乏系统性和战略性。

区域及次区域国际组织是当前联合国最重要合作方，他们在预防冲突方面有了解本地区情势、宗教文化等优势，得到了普遍的支持。但即使如此，在实践中，联合国与其依然存在不同程度的合作困难。例如，一些区域性组织在冲突问题上并非持中立立场，有独立的利益诉求。在一些合作中，由于形式不当，权责不清造成行动效力低下的问题，这种状况使预防冲突各实施主体间的行动经常出现重叠甚至相互竞争现象，既浪费了资源，也给预防外交的顺利实施增添了许多困难和阻力。此外，受制于大的国际政治环境影响，一些国际组织也常常沦为某些大国实现其政治私利的工具，在解决国际冲突中的效用与立场也备受争议。[1](p102-103)

再次，预防有效性“不足”。影响预防成效的过程因素很多。预防实践和理论认为，介入时机选择和冲突根源问题的解决是取得成效的钥匙。对于即将爆发的冲突，联合国对介入时机的把握关系到预防的成败，介入过早存在“搅局”的风险，而介入过晚则可能贻误时机,后者所导致后果可能是灾难性的。1994年卢旺达大屠杀和2011年叙利亚危机是两次严酷的教训。在卢旺达，虽然事先已经有预警显示胡图族极端组织正在准备对图西族进行种族清洗，但联合国还是错过了介入时机，导致大屠杀的悲剧。在叙利亚，2011年3月已经出现社会动荡的迹象，4月至6月间出现暴力冲突，7月出现大规模武装冲突，并出现武装反叛组织。3月到7月这关键的几个月，联合国方面没有有效的作为。因此从某种程度说，联合国未能及时介入，使得叙利亚失控，其危害持续至今。当然，这并不是说，联合国缺少对介入时机的有效判断，相反，现有的联合国内部报告和文件显示联合国对一些危机的走向有着良好的观察。之所以“错过”或者“贻误”介入，既有内部联合国自身的因素，如官僚主义、组织文化，也有外部及成员国原因，如大国的干预。因此，这是一个结构性的问题。在冲突根源方面，预防显得更为无力。因为一些冲突发生的根源，如宗教矛盾、族群世仇，是长期且根深蒂固。这些矛盾存在数百甚至上千年之久，深刻地影响了冲突各方的思维和认识，对此，预防很难即时见效或者短期内见效。

当然，还需要注意另外一种情形，即对预防性冲突成效难以评价的现象。实践中，很难证明一些地区冲突没有爆发或者升级是由于采取预防冲突手段的结果。这造成预防性冲突成效不显的情况，使国际社会对冲突预防的热情减退，影响到了对预防冲突的评价。

2.联合国系统自身的问题。

联合国系统内部也存在较大的问题。近年来，在如下几方面表现明显：第一，整个系统的碎片化，损害了联合国预防冲突工作的整体性和有效性。安理会、秘书处、联合国大会等各机构都有预防冲突的职能和权力，各有其优势和特点，如各机构配合得当，秘书长与维和部队能够更有效运作，更多的冲突因此可以避免。但在实践中，各机构间有效协调不足，秘书长并不总能得到有效支持。而维和部队往往由于安理会大国的矛盾得不到有效部署。这些情形大大削弱了联合国预防冲突的能力。在联合国内部二级机构，预防冲突也难做到有效的磋商与协调，竖井问题长期存在，各机构经常各自为战，相互竞争，各基金、方案和专门机构各自为政的现象突出。[11](p45)这些都使得联合国在开展预防时难以形成一个有效的整体，从而大幅削弱行动的效力。

第二，内部管理能力不足，应对外部情势缺乏灵活性。联合国内部机构的管理能力不足是联合国长期存在的问题。2017年9月，联合国针对内部的管理状况进行调研，出台的报告显示，在应对外部危机方面，执行及办事机构不同程度存在任务交付迟缓，负责机构缺乏责任，管理结构不成体系，缺乏透明和问责，会员国与秘书处之间缺乏信任等问题，暴露出联合国内部对危机管理能力的不足的现象。[12]这造成了联合国对外应对不灵活，反应迟缓的现象。最为典型的是安理会与秘书处的关系：由于安理会的强势，最具灵活性的秘书长缺乏对资源进行调配的酌情处置权，限制了秘书处等部门迅速地应对不断变化情势的能力。

第三，资源匮乏，尤其是财政存在困难。长期以来，在联合国内部预防性行动往往被看作是对资源和资金的浪费。原则上，预防冲突被赋予优先地位，可是在资金、人员等方面远不能与维和行动相提并论。负责预防冲突事务的政治事务部获得的拨款一般不足和平行动部的十分之一。另外，联合国文件显示，虽然预防冲突的资金需求近年来有较大幅度提升，但是资金缺口依旧很大，而且拨款额度存在波动。2015年秘书长的报告《联合国与预防冲突：集体再承诺》指出，联合国在预防与调停领域可用资金匮乏，2015年194.4亿美元与2004年请求的34亿美元相比，增幅约600%。但是资金的严重短缺已长期化，且不断增加。[5](p3)这些都表明，预防得不到充足稳定的资金支持。

三、联合国预防冲突的改革与前景

动员国际社会各方力量，通过预防冲突于未然的方式，维和止暴，有着重大的意义。然而，回顾前50余年的发展历程，总体而言，联合国在预防冲突领域，在由责任设定向具体实践转化的过程中进展与挫折并存，虽然有一定作用与影响，但不宜夸大。在联合国成立70余年后，联合国预防冲突依然在理念与实践之间徘徊。在当前各类传统与非传统威胁相互交织、国际冲突根源日益多样化和复杂化的背景下，联合国在和平与安全领域面临着严峻挑战。学界和实务人士普遍认为，如果联合国不能够充分应对21世纪复杂的冲突威胁，联合国的边缘化不可避免。对此，冷战结束后从加利开始，历任秘书长均高度重视调整乃至改革联合国维护和平领域的工作，以回应新时期的冲突特点和联合国由此面临的挑战。

加利和安南两位秘书长，先后对联合国的行政体制进行了改革，重点是对秘书处下属的政治部、维和事务部等部门的调整。在外部，加强联合国与其他国际行为者、特别是区域性国际组织之间在本领域的合作。安南任期，联合国还对预防的概念进行了重塑，并着力塑造预防冲突文化，打造长期预防的战略目标。加利与安南的改革与调整为国际性预防冲突体系的形成奠定了基础。在潘基文任期内，改革具有了新的风格。由于其低调务实的作风，在其领导下联合国预防冲突强调实际效用。他提出使政治事务部等实务部门能够更加面向外地，更少被办公室工作“缚住手脚”（less bound to desk）。因此，他的改革侧重点是确保秘书处内外的各伙伴机构更好地进行合作与联络，并加强联合国在局势紧张和可能爆发冲突的地区的工作。[13](p2)为此，他的着力点一方面在于加强政治部在各区域的工作能力；另一方面在总部入手，加强负责机构的具体管理能力、协调和支助职能，加强问责力度。

回顾加利到潘基文时期，可以看到从安南任期的最后几年开始，联合国开始进入涉预防冲突改革与调整的密集期。从2005年起，联合国内部陆续出台了多份涉及调停与预防性冲突的专门性文件。根据笔者的初步统计，截至2017年潘基文离任，在专门性文件方面，联合国出台了联大决议5份，安理会决议及安理会主席声明6份，秘书长报告6份，其他涉及预防冲突的文件更是难以计数。这些报告都一再强调预防冲突的重要性与有效性，并不同程度的呼吁加强对调停以及预防性外交的利用，提升联合国在这一领域的能力。这些是冷战以前未曾出现过的现象。

继潘基文之后，安东尼奥·古特雷斯（António Guterres）当选联合国第9任秘书长。在2017年1月的就职仪式上，古特雷斯强调必须深入持续推进联合国改革，他将促进维和工作、支持可持续发展和加强联合国内部管理作为改革的三个支柱。9月初，在第72届联大会议之前，他正式提交名为《重新构建和平与安全支柱》的改革方案，重点阐述了他对重组联合国系统内和平与安全事务的机构和管理的设想。这表明联合国将继续加利、安南、潘基文以来改革，通过提升机构能力和效率的方式，来提升联合国应对当前安全形势的能力。

对于预防冲突，古特雷斯予以高度重视。早在竞选秘书长期间，古特雷斯就表示出对预防工作的重视。2017年8月，古特雷斯在一份名为《与特别政治任务相关的总体政策事项》报告中表示，其自上任以来，一直把预防作为贯穿联合国所有部门工作的核心主题，认为预防是推动改革、重振联合国、恢复国际多边体系价值信心的一项组织原则。至于如何在实践中开展预防的问题，古特雷斯表现出对调停这一传统手段的重视。事实上，古特雷斯在宣誓就职后不久做出的安理会报告中，就强调在预防和解决危机方面调停是一个重要工具。他向安理会发起提高联合国在总部和外地调停能力的倡议，表示并支持区域和国家的调停努力。随后，他在第72届联大作名为《加强调解在和平解决争端、预防和解决冲突方面的作用》的报告中指出，“缺乏预防危机的能力是国际社会最严重的缺陷”，他“决心在整个联合国系统将预防工作作为优先事项。”他指出，国际社会“迫切需要进行调停等努力来结束今天的冲突。”在报告中，他还进一步阐释他将如何加强联合国的调停及其调停支助活动的计划，他计划推出调停战略，旨在加强联合国的能力，为落实该战略将“确保本组织最大限度地提高其和平与安全、发展和人权等所有支柱下的资源，以支持调停。”[10]

因此，9月份的改革方案中涉及和平安全部分内容，某种程度上是对上述几份报告的具体化。在冲突管控领域，古特雷斯正在推行的改革方案涉及两个重点维度：第一，重组关键的实体机构，该组改革旨在更合理地组织和整合现有联合国内部的能力和资源，以便更好引导开展预防冲突和维持和平行动。他认为重组这些实体机构应尤其注重提升以下一些具体的能力：外交手段和有效利用联合国系统内的斡旋，调停支持和和平建设能力；有效的计划、部署、支持和平行动能力；提供一系列咨询服务能力以及将预防和解决冲突的工作更紧密地结合的能力。[14]同时，古特雷斯认为在这组改革中，还应包含一些非结构性的改革，即工作方法的调整，合作机制以及领导力的调整。第二，管理改革中的一系列涉及和平与安全的措施。这组改革旨在为和平行动提供有效、灵活和可靠行动支持的能力。古特雷斯的设想是，建立一个新的管理范式，来支持跨三大支柱（即和平与安全、发展和人权）组织任务，其核心是下放决策权，将赋予高级官僚更多的权力，同时建立一个中枢部门，其主要任务是提供决策、战略方面的领导。

上任3年多来，古特雷斯的改革取得了一定成绩，例如设立了调停事务高级咨询委员会，使更高额度的预防费用在联大得以通过。但目前最大的成果是对和平与安全的行政架构重组：第一，原来功能部分重合的政治处与建和办公室合并，成立了具有支助功能的新的政治和建和事务部（DPPA），将预防冲突、解决冲突和建设和平这三个阶段相衔接的任务由该部门统一负责，将“维持和平事务部”改为“和平行动部”。改革后，政治和建和事务部负责冲突预防、建立和平、可持续和平、和平与发展、人权的相互合作，而和平行动部负责维和驻地政治特派团、协助和支持和平。本项改革集中整合政治部门的资源，并一定程度提升政治部门地位，缓解联合国内部重维和轻预防与调停的氛围。更为关键的是有利于更好的统筹政治事务与维和事务，使之成为一个统一的行动整体。第二，赋予高级政治官员更多的权力。古特雷斯任命了三名助理秘书长，分别负责监督非洲、中东、亚太地区包括预防冲突在内的所有的政治性和平安全活动。设立以地区为基础的助理秘书长在联合国历史上尚属首次。三名助理秘书长将同时向负责政治和建和事务部的副秘书长及负责和平行动部的副秘书长报告情况。

在联合国改革的背景下，未来一段时间，联合国能否在预防冲突工作上有所推进，几点因素值得注意：第一，能否得到更为广泛会员国支持。目前，会员国之间在改革所引起的资源调配上存在严重分歧。整体而言，发达国家对这一改革持支持态度，而发展中国家持质疑态度，担心原本用于发展的资源可能被用于和平与机构改革。秘书长地位独特，必须小心谨慎地处理与成员国的关系。预防冲突的实施离不开成员国的政治支持，特别是在一些冲突区域，成员国的支持更为重要。如果得不到更广泛的会员支持，古特雷斯和平与安全设想难以得到推进和落实。第二，改革中新成立机构的磨合与官僚作风的克服。古特雷斯对秘书处进行重组，任命更多高级官员，并赋予其成员更高的权力，显示改革者试图加强秘书处政治事务部门的能力与权威。但作为官僚化运作的组织，长期以来，联合国内部官僚主义作风阻碍了机构发展和政策的有效执行。古特雷斯在上任伊始曾痛陈联合国机构的繁文缛节和官僚主义作风。实践中，严重官僚化的运作方式使预防性外交随时有被漂亮的言辞和信誓旦旦的口头支持淹没的危险。[15](p197)因此，如何克服联合国机构的官僚作风对预防冲突工作的影响，改革的另一侧即管理层面是关键。其重点在于如何打造简化决策流程，实现更加透明、高效和负责的机构运作。另一方面，改革对原有涉冲突管理机构进行了较大幅度的调整，对预防、建和及维和等几大板块进行了重组，新机构协调、磨合的程度也关系到预防工作执行的成效。实践证明，预防、维和、建和及集体安全措施有效配合，协调行动，才能最有效地实现冲突管控。第三，如何平衡大国利益。改革涉及资源的重新分配与人事的调整，牵涉安理会大国的利益。例如，助理秘书长的分工及选派，必然引起大国的博弈。在当前秘书长独立性受限的背景下，有效的平衡大国间的利益，是秘书长工作得到支持的前提，亦是预防冲突在机构层面和实践层面能否顺利推进的关键。