精准施策，打造承接产业转移的良好生态体系

李旦梅

（永州市人民政府，湖南 永州 425000）

为促进高质量发展和加快推进中西部地区发展，国家发改委批复通过了湖南省的《湘南湘西承接产业转移示范区总体方案》[1]，同意建设“湘南湘西承接产业示范区”，作为全国四个承接产业转移示范区之一。这是中央实施促进中部地区崛起战略、推动区域协调发展的重大战略举措，也是优化我国生产力空间布局、形成合理产业分工体系、调整产业结构、提高供给质量、加快经济发展方式转变的必然选择。这对于湖南、对于永州都是重大机遇。省委、省政府对示范区建设极为重视，于2018年11月迅速召开推进大会，并制定出台示范区建设的政策措施，对示范区建设作出了全面部署和安排。为贯彻落实好中央和省委、省政府的有关决策部署，永州市委、市政府专题研究出台了《永州市承接产业转移示范区发展规划（2019-2025年）》《永州市人民政府关于加快湘南湘西承接产业转移示范区建设的若干政策措施》，并于2019年7月召开了承接产业转移推进大会，但在实施过程中许多同志观念并没有转变过来，只是被动的承接，目前我们在很多方面仍有改进的空间，这也是永州发展的空间。本文结合2018年笔者在深圳市经济贸易和信息化委员会挂职时研究了解的情况，根据永州实际探讨如何做好承接对接工作。

一、关于产业转移基本情况

根据全球经济发展情况，当一个地方的人均GDP达到1万美元左右时，各项要素成本不断上升，而产品的市场需求却还在，这就会导致相关产业向低成本地区转移，我国发达地区目前仍然处于这样一个阶段中，比如深圳市90年代中后期即已开始的腾笼换鸟，传统产业和电子信息等主导产业开始外溢或转往东莞、佛山、苏州等地，近几年转往东南亚和内地较多，也有随着产业链上下游转往欧美、日本等地的，如福耀玻璃、顺络电子等企业，转移的产业从低端的轻纺制鞋、皮具箱包到中端的电池、家电到较高端的安防设施等电子元器件，产业层次逐步提升。许多中小企业都是租厂房，随着产业结构的升级，2018年前后厂房和员工的住房租金都基本翻倍增长，且涨价预期持续存在，租房企业急需找到一个长久的家，拥有或后续可能拥有自己的厂房，导致产业转移加速，传统产业或处于产业价值链低端的企业尤其迫切。通常全球的产业转移是跨国家从发达地区转往欠发达地区，由于我国各地区发展极不平衡，且地域广阔，这就使内部欠发达地区承接产业转移成为可能。

二、关于承接产业转移的要素条件

根据永州市的区位，承接和对接粤港澳大湾区的产业是具备一定优势的，也有了一定的产业基础，要把粤港澳大湾区作为承接产业转移的主要来源地。深圳市是粤港澳大湾区的产业龙头城市，其GDP从1979年只有1.96亿元人民币发展到2018年的2.42万亿元人民币，四十年时间增长了一万多倍，其最初也是从承接产业转移开始的，如何从一个小渔村发展成具有国际影响力和国际竞争力的现代化大都市，其发展理念和经验值得我们好好研究和借鉴。深圳的发展战略经历了三个阶段：第一个阶段从1979年起步时期的无资金、无管理经验、无人才，以优惠政策为主导，吸引外资到深圳投资，当时的产业层次也以服装、家具、钟表等传统产业为主。第二个阶段是上世纪90年代有了一定的产业基础后，鼓励民企创业为外企配套，逐步完善产业链，培育起自己的企业；第三个阶段是从2008年开始进入自主创新阶段，高度重视科技创新，相关政策也调整到鼓励技改、研发投入，人才、金融政策配套跟进，开启了国产替代进口战略，产业层次极大提升，开始逐步参与国际竞争，到2014年有些优惠政策开始退出。从深圳的发展经验看，是引进与自主培育相结合的，而不是简单被动的承接发达国家的落后产业，自主培育出了华为、腾讯、大疆等世界级科技巨头。同时高度重视培育产业集群，各项要素资源、技术引进、研发、财政政策等全方位向规划产业倾斜。据了解，在现代电子信息领域新研发出来一个产品，要把它变成成品，在美国通常需要两至三个月，而在深圳只需要一周左右，这就是深圳的产业集群优势。

企业选择长期发展的地方，考虑的是最终的综合成本，具体涉及土地、用工、用能、物流、资金等显性成本，也包括政策、政务服务效率、产业配套和集群程度、社会化服务便利程度等隐性成本。早期转移的企业主要考虑显性成本较多，近年来开始注重基础设施完善程度和上下游产业链的完整性，有部分转往东南亚的企业发现因配套不完善等因素导致最终的综合成本并不低，加上国内的政局稳定，于是又转回了深圳等湾区城市。在全球化的背景下谈承接产业转移，必须从全球的视角看产业布局。目前东南亚地区的产业水平与中国内地较为接近，也是重要的产业转移承接地，与之对比，能够发现我们自身的优势与短板。东南亚国家与欧美、中国的关税都很低，甚至是零关税，在中美贸易战背景下对国内企业很有吸引力。不少国家还学习深圳经验，为了招商引资出台了优惠政策，越南就实施了工业园区企业2免4减半政策，20多个特区更是实行4免9减半政策，一些国家的工业园区实行零地价。用电价格有优势，如越南的工业用电价格几乎只有永州的一半。工人工资只有国内的三分之一到二分之一，劳动力生产效率逐步提高，已逐步接近中国内地工人。基础设施和产业链条也逐步完善。总而言之，目前中国内地的要素资源、政策和基础设施配套优势已不明显，当然比起一些动荡不安的国家，政局稳定还是一个比较大的优势。通过对比，永州虽然比沿海发达地区部分显性要素成本低，但与产业基础接近的东南亚比较已无明显竞争优势，资金、技术、人才、物流和产业体系仍是短板。只有转变思路，在软环境方面打造核心竞争力，借用粤港澳大湾区的资金、技术和人才，在产业方面成体系、成链条布局，降低企业综合成本，才能赢得先机，发挥区位优势。

三、大力推进供给侧结构性改革，打造承接产业转移的良好生态体系

粤港澳大湾区的产业已成体系，内地承接地区要争取融入这个体系，找准自己的位子，搭上大湾区发展的快车。要实现较好的对接，必须在体制机制上尤其是产业发展环境上，与对方基本一致，进一步按市场规律办事。事实证明，重庆、苏州等地与大湾区类似的产业园区的发展都不错。

（一）理清发展思路，做好产业规划

要按照市委、市政府的总体部署，坚持新发展理念和提高发展质量要求，以供给侧结构性改革为主线，坚持绿色发展，着眼于永州产业和资源基础，培育与粤港澳大湾区的产业体系相融的现代经济体系，推进实体产业、现代金融、人力资源协同发展，努力提升政府治理能力和服务水平，提高产业园区承载能力，培育市场化、社会化的专业服务机构，提供专业化、精准化的园区服务，打造适合实体产业发展的生态体系，做大做强实体产业。

必须进行产业规划，根据自身条件精准对接拟承接地产业，以有限的资源、财力和人才，扶持相关产业做大做强，形成产业竞争优势。各类产业根据产业层次不同，其投资强度也不同，通常情况下，产业层次越高，其投资强度越大，对科研、人才和金融支持的要求越高，落后地区要与发达地区适当错位，避其锋芒，不可盲目贪大求洋，避免项目烂尾和成效低下。比如现在很热的芯片项目，投入动辄上百亿元人民币，产品迭代快，研发投入也大，对人才和当地财政实力都要求高，企业即使来落后地区，往往也是即将淘汰的落后产能。所以，要请专业机构进行产业规划，最好是请大湾区的专业机构，其规划更加注重可落地性和可操作性，使我们的产业精准对接大湾区的产业，根据自身实力参与其分工，借助其技术、资金、管理资源实现我们的高质量发展。随着沿海发达地区各项要素成本不断上升，农业是重点转移产业，要发挥永州地域广阔、生态环境良好和国家级出口食品农产品质量安全示范市的金字招牌作用，导入湾区资本，发展现代农业，把永州打造成湖南省最大最有影响力的出口蔬菜和食品基地。工业领域规划的产业不宜铺的太宽，瞄准两个左右核心产业重点打造，形成竞争优势。随着5G的商用，大量的应用场景智能化成为可能，在催生大量新的服务业态的同时，电子信息产业和大数据产业也将迎来爆发式的增长，而电子信息产业和大数据产业也是大湾区的核心产业，外溢效应明显，要抢抓机遇，作为重点对接产业加以谋划布局和扶持。永州市是文旅资源大市，产业化空间较大，而粤港澳大湾区又是全国休闲旅游最大的消费市场，要围绕这个目标市场重点打造。金融是经济发展的支撑，要作为重点研究领域，努力对接现代金融体系，导入发达地区资本，支持永州实体企业发展。规划必须对产业空间保障进行明确规定，这个空间规划必须是与城市功能规划、国土空间规划等多规合一的。规划要有政策保障要求，根据规划的产业，针对企业痛点、难点制定精准的产业政策吸引相关企业入驻，引导产业成链、成群发展，形成产业链生态，最大程度提高企业效率，降低各项成本。同时不能把规划丢给第三方机构撒手不管，而要共同研究，在研究中进一步理清思路，统一思想。

（二）建立招商引资联审机制，把握好项目选择原则

招商引资不能为了招商而招商，而是要为地方增加税收和就业岗位，在符合产业规划的前提下，这两点要成为基本原则，根据企业产生的贡献大小取舍项目。要算大账，不算小账，围绕产业规划朝着产业集群方向招引和培育。有些项目虽然本身贡献不是很大，但却对整个产业关联度大，带动力强，或是产业发展必备的，如物流，如产业链中的短板项目。要建立招商引资联席会议制度，引进产业和相关项目要有审核机制，涉及对相关政策突破较大的项目，要进行集体研究，防止决策失误，尽量减少因信息不对称而导致的土地、资金浪费等各类风险，甚至假借创新名义搞利益输送，使有限的资源最大限度的发挥作用。

（三）进一步明确责任，理顺招商引资体制机制

目前在招商引资方面存在较为严重的责权脱节现象，招商部门有招商的责任，也是被考核对象，实际上既没有掌握要素资源，又没有管理权限，也不管开发；而掌握资源和管理权限与开发主体却没有招商责任或责任很小，招商积极性不高。招商和开发错位、两张皮，责权不一致，招商实效有待提高。要把责任压到开发主体、行业主管部门和产业平台上去，大力推进城投和经投公司转型，成为产业园的建设者和运营商，各级园区和城投公司、经投公司应成为园区建设和招商引资的主体，园区是产业建设的主战场，将园区招商引资和产业培育作为园区绩效考核的主要指标。各部门要强化服务意识，进一步规范各项政务服务流程，对园区进一步赋权，大力实施智慧政务工程，推广“不见面”手续办理。商务部门的工作重点转向目标、规则的制定，宏观调度和考核，招商平台的搭建，重大项目的招商、协调和联审等工作，并配强队伍，提高专业化水平。招商引资不能总是捡到篮子里就是菜，要根据产业规划针对性招引产业，可通过同类产业发达地区的行业协会、会计师事务所等机构，寻找所需企业，带规划（要素保障）、带产业政策上门招商，积极探索委托中介机构招商。

（四）进一步规范政府服务，为实体产业发展提供一个良好环境

关于投资环境问题是一个老生常谈的问题，不能仅仅停留在不去骚扰企业和不索拿卡要的层面。政府提供的各项管理和服务也是供给侧，要与提高国家治理能力和治理水平结合起来，从体制机制上做文章，推进政府供给侧从粗放式管理朝着科学化、规范化、精细化、法制化方向努力迈进。招商引资对于政府方和投资方最终都是一个算账的过程，要将涉及投资方的各项利益的相关政策、要素价格等形成规范的、公开的、投资方易于知悉的游戏规则，以利于投资方算清账，有一个明朗的预期来决策是否来永州投资。

目前永州市相关部门在管理、服务和政策执行的规范性、透明性方面的改进空间还比较大，尤其是土地交易在操作层面需要调整一些观念和方法，这事关投资方能否进来的第一步。目前地方的土地交易在大的政策方面是执行国家政策，但在操作层面存在以单块地的成本来确定其售价的情况。土地价格是由周边配套程度和附着产业业态决定的，而每块土地的征收成本也与投资方无关，对土地的成本和收益要统筹经营，不能以单块地是否盈亏来决定售价，要进一步降低单块土地征收成本对其挂牌价格的影响。有些地块可能很偏，但为了发展产业亏本也得卖，成熟地段土地的溢价很高，收益应该是政府的，以此来弥补收益差的地块，总之，眼光要放长远一点，算大账，算综合账。同时为了公平起见，所有土地尤其是产业项目地块应该至少三通一平出让（投资方另有要求的除外），土地平整与否成本差异很大，统一标准出让利于投资方初期未正式进入时的成本测算。地块的容积率是核心指标，应明确并进入合同条款。大型项目应分批供地，不应一次性占用大量土地指标，尤其是处于概念期的项目，避免导致其它项目无指标供地。

（五）优化产业园建设和服务，提供产业承接的合适载体

要以园区为切入重点对接粤港澳大湾区，根据大的产业规划制定产业园建设规划，尤其是新的园中园，根据不同产业需要，建设相应层高、跨度和承重能力的标准厂房，提高厂房利用率，配套与产业需求相适宜的道路、供电、供气、供水等基础设施。按照产城融合理念，配套建设30%-40%的公租房和服务设施，一方面平滑前期投入成本，另一方面方便企业及员工的生产、生活，降低成本，提升体验舒适度，同时降低城市交通组织难度。园区要将产业建设作为主要工作职责，要成体制的派员到大湾区的园区学习工业园区的建设理念、运营经验、招商和服务模式，要进一步厘清政府与企业的边界，探索按共享和市场化理念提供专业、优质、高效、低成本的社会化服务，一并培育相关服务业企业。要引进大湾区的产业园建设和运营企业来永州发展，以导入发达地区的资本、技术、产业、金融服务及先进的管理经验，实现跨越式发展。

（六）强化人才培训，解决企业用工难题

永州本是人口大市，但转移企业普遍反映招工难。一些县区的做法是把任务分解给乡镇，引导外出务工人员回流，效果不错。要通过政策引导企业与沿海发达地区培训机构合作，根据需要精准培训员工，对熟练工适当提高聘用年龄，调整政策资金使用方向，强化员工多劳多得的政策引导和制度设计，时机成熟时也可以考虑建设自己的人力资源产业园。通过对企业技术改造和转移中升级采购智能制造设备进行补贴，既引导企业在转移中升级产业，也减少劳动力用工，多措并举解决企业用工难题。

（七）创新金融支持，提升服务实体企业水平

由于一些企业转过来时增加了设备，投入大，原来租厂房转移过来后暂时还是租厂房，加上一些初创型企业本身就是轻资产，传统的固定资产抵押贷款已满足不了需求，要积极探索根据企业的订单、资金流等大数据为信用依据，提供贷款支持，通过知识产权质押贷款为高科技企业提供资金支持，通过物流、库存原料、产成品等提供供应链金融服务。通过引进优质科技孵化机构，吸引风险投资机构投资初创型科技企业，培育高科技企业高速成长。积极探索设立产业基金，参与投资市场前景好、运营团队优秀的项目，撬动社会资本投入，带动成长型、科技型企业落户永州。要制定产业基金投资项目操作规程，对基金运营团队资质、投资项目选择和风控进行严格规范，确保降低风险，培育优质企业，产生良好收益。要逐步完善现代金融组织体系，提供更多、更为丰富的金融产品，货币政策要与产业政策相衔接，精准服务永州实体经济发展。