新时代中西方政党监督比较及其启示

成 正 戴辉礼

（1.中共厦门市委党校，福建 厦门 361027；2.中共湖南省委党校，湖南 长沙 410006）

2017年11月30日至12月3日，中国共产党在北京举办“中国共产党与世界政党高层对话会”，这场空前的全球政党大会再次将政党监督推向前台，尤其是中国共产党领导下的多党合作和政治协商制度和党内监督受到了世界各国政党的高度关注。政党监督对我国社会主义民主政治建设具有重要意义，有利于增强中国共产党的合法性，有利于保持中国共产党的先进性，有利于实现中国共产党的奋斗目标。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视与民主党派的相互监督和党内监督，尤其是十九大报告予以全面系统部署。党的十九大报告提出“坚持长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共，支持民主党派按照中国特色社会主义参政党要求更好履行职能。”“增强党自我净化能力，根本靠强化党的自我监督和群众监督。”为增强监督合力，党的十九大报告还提出“把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力”等等，为我们在新时代背景下加强政党监督提供了依据，指明了方向。

一、中西政党监督比较及功效评析

经过各自的努力和实践，中西方国家都形成一套自己的政党监督体系，既有共性，也有差异。为了更清晰的认识中西方政党监督，拟从理论基础、监督动机、监督方式、监督中的党际关系、党内监督等方面分别予以区别并分析。

（一）中西政党监督差异比较

1.理论基础不同。近代西方国家监督制度的理论，源于启蒙运动中权力制约与监督的理性思索，主要包括霍布斯、洛克、卢梭、马基雅维利等人提出的“天赋人权”“社会高于国家”和“权力恶”的理念。在这些理念基础上，引发了若干关于权力制约与监督的理性探索。比如说主权在民论、分权制衡论、法治论、有限政府论、自由主义监督观等。这些理论为西方政党监督提供了理论源泉。而我国的监督制度，是在马列主义指导下，参照中外监督制度的经验，结合中国革命和中国特色社会主义建设的客观需要，在实践中逐步建立和发展起来的。比如说，列宁提出“应该有更多种多样的自下而上的监督形式和方法，来杜绝毒害苏维埃政权的一切可能性，反复不倦地铲除官僚主义的莠草。”[1]毛泽东在陕甘宁边区参议会上演说时讲：“共产党是真心实意想把国事办好的。但是我们的毛病很多……我们要加强党内教育来清除这些毛病，我们还要经过和党外人士实行民主合作来清除这些毛病。”[2]

2.动机目的不同。从宏观层面来讲，竞争性的政党制度和选举制度为西方国家政党间相互监督提供了不竭的强大动力。从微观层面来讲，西方国家在野党或者反对党监督的动机目的主要体现在三个层面，“第一个层面是宣传本党的政策主张，通过监督来发声；第二个层面是利用选举或者议会等平台来修正或者影响执政党或者政府的决策，将本党派的政策主张融入其中；第三个层面是运用法定的规则和程序监督执政党或者政府，抓住他们的失误实现取而代之夺取政权的目标，以实现自身身份的彻底变更。”[3]就我国政党监督而言，政党没有朝野之分，也不存在反对党，而是共产党领导、多党派合作，共产党执政、多党派参政。比如说各民主党派广泛体现于人大、政府、司法以及政协中，并受到宪法和其他法律的确认和保障。这就决定了我国政党监督不是以夺取政权为目的，而是为了加强和改善中国共产党的领导，促进和改善政府工作，保证我国广泛民主和集中统一。

3.方式方法不同。我国的政党监督主要体现在政治协商、民主监督和参政议政方面。在人民政治协商会议中，各民主党派或政协委员都可以通过提议案的形式参政议政。在国家权力机关，即人民代表大会中，各民主党派以人民代表的身份对“一府两院”进行监督。此外，中国共产党也建立了一系列与民主党派和党外人士协商的惯例。比如说，“每年中共中央主要领导人都会邀请各民主党派领导人和无党派人士举行民主协商会，就中央的大政方针与他们协商；中共中央主要领导人，不定期邀请民主党派主要领导人和无党派人士举行高层次、小范围的谈心会；每两个月中共中央召开民主党派、无党派人士座谈会，通报或交流重要情况，传达重要文件，听取党派或无党派人士意见建议。”[4]而西方政党在选举中与执政党开展竞争；在议会中建立党团，利用议会中的立法权、议案审议权对政府实施牵制；利用不信任动议案或启动弹劾来动摇执政党的地位；利用质询或听证制度来制约执政党或政府；通过新闻媒体或网络来强化对执政的监督制约；通过地方自治体来牵制和影响中央政府等。

4.党际关系不同。在西方政党监督中，“合法反对”是一个重要原则。在这一原则指导下，在野党或反对党与执政党的关系就是对立或者敌对的关系，而且要求维系这种对立。即执政党与反对党互为依存、执政党不能消灭反对党、反对党也要按照政党制度规范监督执政党。相比而言，中国共产党与各民主党派是共生共荣的关系，这是有别于西方国家政党关系的根本区别。“中国共产党与各民主党派在长期的共同奋斗中，形成了亲密的友党关系。中国共产党的基本理论、基本路线、基本纲领、基本经验得到各民主党派的认同，建设中国特色社会主义成为中国各政党的共同目标。”[5]“党同民主党派的关系，实质上是工人阶级先锋队同一部分社会主义劳动者政党的关系。”[6]在政党监督上，各民主党派就成为了中国共产党的挚友、诤友。

5.党内监督不同。通常情况下，西方国家政党监督侧重党际之间的监督，但是对自身内部的监督不够。比如说美国，由于选举制度的改革及选举经费来源的限制，美国的政党组织相对涣散。党组织对党员没有较明确的规定，党员只是在选举时的一个身份而已，甚至有些地方的政党组织只有在选举时开展活动，平时几乎处于解散状态。中国共产党非常侧重党内监督。执政之初，1949年11月成立了中共各级党的纪律委员会，1950年4月，中共中央作出《关于在报纸刊物上展开批评与自我批评的决定》。改革开放以来，中共加强了党内监督制度化和专门化，比如说制定系列规范党组织和党员的行为准则；建立健全党内民主制度和党内监督制度。党的十八大以来，中国共产党先后开展党的群众路线教育实践活动、三严三实专题教育、两学一做学习教育等，党的十八届六中全会审议通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》等制度规范，开启了全面从严治党新局面。

（二）对西方政党监督的评析

西方国家政党在其历史背景和政治环境下发挥重要作用，但其政党监督仍然存在不少局限。

1.阶级的局限。从西方政党制度形成的历史过程来看，西方政党制度是基于利益集团分化而形成的。政党代表的只是某个阶层或财团的利益，而不是多数社会成员的利益。本质上看，西方多党制、两党制，执政党和反对党实质上是资产阶级在起着不同作用的两只手，资产阶级“轮流地使政权从一只手中放下，又立即被另一只手抓住。”[7]所以说，资本主义民主政治发展不可逾越的障碍就是政治权力始终站在资本一边，站在资产阶级一边。无论政党间如何竞争，无论哪个政党上台执政，代表资本集团利益的本质不会变。因此，西方政党监督的民主价值取向是有限的，有条件的。

2.钱权的局限。对于很多西方政治事务，金钱往往具有最终裁决权。西方政党活动或竞选，某种意义上就是金钱的较量，少则数千万美元，多则数十亿美元。政党为了生计，也不得不依赖各种公开的或者秘密的捐款。而收取或者接受了大额捐款，尤其是经济寡头的财力支持后，政党的竞选纲领和重大政策不得不顾及赞助者的利益和要求，从而出现财团控制政党、政党控制政权的情形。这种模式可以称之为“分赃制”。这弱化了资本主义代议制民主制的政治功能，也是对资本主义民主和法治的巨大挑战。即使多数西方国家意识到并在竞选法、政党法中予以规范，但是效果不佳。

3.自律的局限。就如前言，政党监督既包括党际监督，也包括党内监督，但是西方政党监督过于侧重党际监督，以致出现了系列问题，尤其是在一党独大，在野党或者反对党相对弱小，它们所起到的作用还不足以对执政党形成强大制约情况下,西方政党监督模式就易失效。当前，加强党内监督几乎是大多数西方政党的共同抉择，也是一些西方政党丧失执政宝座的根本教训。

二、中西方不同政党监督制度选择及启示

由于社会条件、政治环境、历史基础等方面的差异，不仅中西方政党监督制度存在差别，连西方国家之间也存在不同选择，诸如“两党制、两级多党制、有限多党制、碎片式多党制等多种不同的形态。”[8]所以说，中西方政党监督既各具特色，又有相通之处，各自都以自己的方式在推动世界政党政治和人类政治文明的发展。

（一）中国共产党领导的多党合作和政治协商制度选择的必然性

与建立在竞争性政党制度之上的西方国家政党监督不同，我国的参政议政和政治协商的政党监督是建立在中国共产党的领导基础之上。这种选择既有历史的必然，也有传统政治文化的影响，更是由中国共产党的立党宗旨所决定的。

从历史的角度来看，中国共产党和我国各民主党派的合作是在反对国民党独裁专制的过程中发展起来的。正如邓小平同志在中共十二大开幕词中说:“我国各民主党派在民主革命时期同我们党共同奋斗，在社会主义时期同我们党一道前进，一道经受考验。”新民主主义革命胜利和中华人民共和国的建立正是中国共产党与各民主党派长期合作、共同战斗的成果。“事实上，中国共产党与各民主党派合作关系演进形成中国共产党领导的多党合作和政治协商制度并非是‘一次完成式’，而是经历了一个长期的理论积累与实践发展过程,即由早期的相互排斥到趋向信任、由对策上的合作到制度框架的形成，期间表现出的曲折、复杂和深刻的内容，在世界政党关系史中都是绝无仅有的，它是近代以来中国政党政治建构中所特有的一种政治现象。”[9]

从我国政治文化来看，任何国家都有自己独特的历史文化基因，形成一定的路径依赖，“独特的文化传统，独特的历史命运，独特的国情，注定了中国必然走适合自己特点的发展道路。”[10]政党监督从宏观上讲属于政治文化范畴,深受政治参与行为主体的观念、意识和素质影响。就西方而言，在长期的政治变迁过程中，人们形成了一种以公民权利、义务观念和民主法制观念为主的政治文化,所以在参与政党监督过程中强调对权力的监督，要求权力和权利相一致，并上升到法治的层面予以固定。而从我国实际来看，各民主党派对中国共产党的监督，既是制约，更多的是支持和服务，它集协商性、民主性、建设性于一体。各民主党派和无党派人士的监督更主要的是发挥咨询、互补、纠偏的机制，因此，这种监督方式与我国“君子和而不同”的传统政治文化相一致。

从政党宗旨来看，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是维护最广大人民利益的必然选择。中国共产党领导的政治协商始终是以人民为中心的协商，实现人民民主。习近平总书记在政协成立65周年大会上指出，“在中国社会主义制度下，有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。涉及人民利益的事情，要在人民内部商量好怎么办，不商量或者商量不够，要想把事情办成办好是很难的。我们要坚持有事多商量，遇事多商量，做事多商量，商量得越多越深入越好。涉及全国各族人民利益的事情，要在全体人民和全社会中广泛商量；涉及一个地方人民群众利益的事情，要在这个地方的人民群众中广泛商量；涉及一部分群众利益、特定群众利益的事情，要在这部分群众中广泛商量；涉及基层群众利益的事情，要在基层群众中广泛商量。”[11]

（二）西方政党监督对完善我国政党民主监督的重要启示

当前，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度已经取得丰硕成果，但仍需要不断完善和发展。“我们既要借鉴人类政治文明的有益成果，坚持走中国人民自己选择的政治发展道路，绝不照搬西方政治制度的模式，也要在更大程度上、更广的范围内，发挥民主党派和无党派人士的作用。坚持和完善这一基本政治制度，不断推进民主政治的制度化、规范化和程序化。”[12]

一是制度化。政党监督走向制度化轨道，是政党政治走向成熟的表现之一。为推动我国政党监督走向制度化，党的十八大首次提出“健全社会主义协商民主制度。”党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》也明确提出“完善民主党派中央向中共中央提出建议制度”，等等。这将大大促进我国政党监督的制度化。

二是规范化。以法律来规范政党监督行为，逐渐成为中西方共同的趋向。宪法就明确规范了中国共产党和各民主党派的法律地位，这是各民主党派对中国共产党进行民主监督的最根本的法律依据。我国虽然没有专门的政党法，但却有系列专门规范党际关系的文件，如《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》《中共中央关于加强人民政协工作的意见》等。这些文件都是以处于领导和执政地位的中国共产党的名义或经中共同意制定发布的，所以这些规范党际关系的文件在一定程度上将进一步推进我国民主监督的规范化。

三是程序化。政党监督中具体的程序设计是实现监督的必要路径。近年来，我国政党监督程序化建设有了明显的进步，根据《中共中央关于加强人民政协工作的意见》，建立起来包括中共中央根据年度工作重点，研究提出全年政治协商规划，并将协商的议题提前通过各民主党派和有关无党派代表人士；各民主党派应对协商议题发扬民主，集体研究后提出意见和建议；对民主党派和无党派人士提出的意见和建议认真研究并及时反馈情况等步骤。但从具体操作层面来看，还存在一些重内容轻形式、重实质轻程序的思维和行为，为此还有待将上述程序细化、量化、步骤化。