促进加工贸易保税监管改革实现“化学反应” 的思考

掌孝恩

海关总署倪岳峰署长在2020 年全国海关工作会议上指出：“必须坚持问题导向、目标导向、结果导向，用改革的思维和办法解决发展中出现的问题。推动改革顶层设计和基层探索互动……让各项改革相得益彰、发生‘化学反应’，……更加适应高水平开放高质量发展要求。”回望我国加工贸易40 多年发展路程，海关对加工贸易保税监管的改革创新从未停止，也经历了几次比较大的变动。但无论怎么改革，都没有跳出加工贸易手（账）册的框框，本文试从提升新时代海关制度创新和治理能力建设，打造先进的、在国际上最具竞争力的监管体制机制的视角，谈谈在新形势下创新海关对加工贸易保税监管的顶层改革问题，以期最终实现海关管得住、放得开、效率高、成本低的监管效果。

一、取消手（账）册创新加工贸易保税监管的现实意义

当前，世界新的多边复杂的经济、外贸、环境形势对我国加工贸易企业提出了严峻挑战和考验。海关以合同为单元（手册管理）、以企业为单元（账册管理）的传统加工贸易保税监管模式显得力不从心，甚至在一定程度上变成了海关改革和企业发展的障碍。面对加工贸易监管新的客观情况，取消现有的加工贸易手（账）册，是促进加工贸易保税监管改革发生“化学反应” 的必要条件，对于将加工贸易改革引向深处促进企业发展具有重要的现实意义。

（一）有利于海关制度创新和治理能力提高，是海关创新理念模式，持续推进 “放管服” 改革的重要举措

近年来，受国际竞争、经济环境的影响，加工贸易企业生存环境不容乐观，一些加工工厂不断向国外转移，企业用工、材料成本上升，特别是2020 年受新冠肺炎疫情的影响，企业的生存空间和转型发展面临着极大的挑战，这时候更需要包括海关在内的各级监管部门从当前的国内外形势、企业生存的状况及面临的困难出发，想方设法简政、放权，为企业减负，并借此契机，改变以往对加工贸易保税监管改革修修补补、放不开手脚的做法，勇于把企业从 “手（账）册” 的禁锢中解脱出来，在思想解放和观念碰撞中找准海关对加工贸易保税监管的顶层设计，以既专业简化又严密高效的效果实现海关加工贸易管理的 “少、精、好”；另一方面，“海关改革2020” 方案已进入最后收官阶段，新时代海关制度创新和治理能力建设目标的号角已经吹响，作为海关监管重要组成部分的加工保税监管，再也不能把改革始终停留在防控风险、防止利用加工贸易走私、想尽办法管住企业上，而应该适应国际、国内形势的要求，接轨国际海关先进的监管机制，响应海关总署 “用改革的思维和办法解决发展中出现的问题” 号召，在推进海关制度创新和治理能力建设的目标上迈开坚定的步伐。

（二）有利于打造先进的、在国际上最具竞争力的海关监管机制，持续改善海关监管服务模式，释放人力资源

加工贸易管理是我国海关在各种贸易方式中最为复杂的监管方式，因为复杂，所以在保税监管初期，海关就制定了严格的手（帐）册管理制度。其实，面对同样的问题，欧美西方国家海关并没有采用手（帐）册管理模式。我们不应该被以往固有的保税监管模式所羁系，也不应该总是带着有色眼镜去看待加工贸易及企业。取消加工贸易手（账）册，放开前道的备案审批，通过 “互联网+ 稽核查” 模式将海关监管的重点后移，企业对保税货物的提取、生产可以通过相连的系统应用直接传输到海关，可避免关企双方使用大量的资源用于准备单证资料、审核单证资料以及验证单耗核销上，不仅提升了海关监管质量，还提高了行政效率，真正实现创新监管；其次，简化且具有竞争力的监管制度，有利于促进加工贸易企业向产业链、价值链高端延伸，推动产业转型升级和多元化发展。

（三）有利于企业守法自律，持续推动守法诚信建设，达到真正意义上的企业信用体系的构建

企业信用管理是海关监管的基础性工作，风险管理是海关第二步战略目标的中心内容，取消加工贸易手（账）册对于企业的自律行为要求极高。因此，如何将风险管理与构建海关对加贸企业的信用体系管理紧密的结合起来，采取包容谨慎的新型保税监管模式尤为重要，这比单纯的简化手续、简化流程，放权于企业要求更高，对海关保税监管也是新的考验和挑战。但是，我们也充分地意识到，只有创新管理，放权企业、信任企业，海关才能有效适应“放管服” 对市场主体的新要求，确保加工贸易市场不因放权简权而放松监管，加工贸易秩序不因放权简权而失去应有的秩序。所以，要想构建真正的企业信用体系，必须一面强化监管制度的创新，一面积极引导企业的自律行为，让企业极度重视信用管理体系，让信用管理体系成为企业约束自身行为的枷锁。

（四）有利于创造宽松的进出口营商环境，持续促进加工贸易稳步健康发展

我国的加工贸易经过40 多年的发展，逐步形成了富有特点的开放型经济和国际产业合作形式，由于两头在外，日常生活中大量的日用品、消费品、工业品等都是在世界范围内加工合作生产的产品，既关联民生又牵动就业。其 “进出口额占比在1998 年曾一度达到外贸总量的53.4%。受国内外环境发生变化的影响，又跌至去年底的25.2%”。①商务部：《1-2月我国进出口和出口分别下降9.6%、15.9%》，http://news.sina.com.cn/o/2020-04-10/doc-iircuyvh6989216.shtml。当前，新冠疫情严重冲击着全球经济，加工贸易首当其冲，企业同时面临着进口原料和成品出口的双重挤压，受到的影响显而易见。一面是全球供应链受阻，原材料、零配件进口不畅；另一面是出口不畅增加订单明显减少。从病毒的形成原因和疫情的蔓延趋势上看，全球疫情不会在短时间内结束，因此，加工贸易面临着前所未有的困境，当下比任何时候都有必要采取最有力的措施推动加工贸易企业复工复产，使其能够达到随时随地按所需要的进出口营商环境，及时进口料件生产或及时出口订单产品来快速占领国际市场。在新形势下取消加工贸易手（账）册管理，创新更具竞争力、更加宽松快捷的新保税监管模式更具现实价值意义。

二、基于加工贸易手（账）册管理模式改革的局限性及启示

统筹推进海关改革与制度建设是新海关贯彻落实国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，持续深化加工贸易保税监管改革攻坚，促进加工贸易保税监管改革发生 “化学反应” 是海关制度创新和治理能力建设的重要内容。笔者认为，加工贸易保税监管改革的 “化学反应” 是指改革要完全破除现有的加工贸易手（帐）册管理模式，改革要具有彻底性，要既有破又有立，而不是政策上简单的修修补补。要实现加工贸易改革的 “化学反应”，首先要找准从哪里 “破”，即要找出传统的加工贸易手（账）册管理模式下的改革有哪些痛点。

（一）手（账）册管理模式下的改革业务手续依然繁琐，政府及企业期待更加宽松的松绑

简政放权，从政府的要求看，首先是 “破除不合理体制机制障碍，更大激发市场活力和社会创造”，坚决把该放的放开，该减掉的减掉；从企业的需求看，是政府最大限度地为市场主体松绑，更加突出优化政府服务，“继续取消和减少行政审批”。通过多次接触加工贸易企业可知，其实企业最想得到的实惠无外乎减少税、费，简化手续。税是国家层面的税收，在支持企业加工出口退税等方面也调整一些税率，让企业从中受益，其它关税、增值税等，无法减免；费，大多属于地方政府或行业层面的保障，已减少了许多，特别是一些不合理的收费、无形增加企业负担的税都减掉了。那对于繁琐的手续，应该越简越好，最好不要审批。对于加工贸易保税货物进出口，虽然取消了横向部门相关门槛的审批，如商务部门的合同审批、企业生产能力证明、银行保证金台账等，但还是要向海关办理设立手册的申请。虽然电子手（账）册的设立已经可以不见面审批，但大多企业在前期的自主归类、政策了解以及单证准备方面，因诸多问题的存在还要往返关企两地，当面沟通、了解或取得其它方面的支持。中后期涉及到的保证金的管理、合同的修改、单证的变化、报核的准备等也是经常如此。

（二）手（账）册管理模式下的改革已见成效，但仍有 “最后一公里” 亟待打通

政策制度上，自2016 年9 月1 日起取消商务部门对加工贸易的审批；2017 年4 月1 日起推进单耗标准向单耗参数转变、从以合同为单元，到以企业为单元的监管制度；2017 年8月1 日起，取消加工贸易银行保证金台账制度；允许符合条件的企业按月集中办理内销申报和纳税手续，无法复出口的残次品按实际状态办理内销申报和纳税手续；模式创新上，实施企业自主备案、核报、缴税管理模式，账册设立由审核向嵌入转变，核销由企业自主核算并提交核算结果；账册管理上，除了将保税监管的14 种账册精简为进料加工、来料加工、联网监管、保税物流和设备5 种类型外，还优化海关审核作业环节，取消企业备案资料库审核、手册设立（变更）、核销复审、外发加工申报表人工审核、收发货等级，深加工结转申报表、收发货登记等13 项环节；作业流程上，强化“双随机” 要求和应用，实现各环节随机审核、派单和选查；合并账册设立（变更）、内销、深加工、余料结转核销结案等作业流程的初审和复审；功能拓展上，赋予特殊区域内企业增值税一般纳税人资格、内销选择性征税、货物按状态分类监管，支持企业开展研发设计、检测维修、保税展示、融资租赁等新型业态……多年积累的改革措施，有效地降低了加工企业运营成本和激发了外贸活力。但深究一下也可以得出这样的结论：如此众多 “放管服” 的措施积聚在一起，使得当下海关保税手（账）册监管，已经只是一种固有的形式而已。如果不要这种形式，以现有的制度与模式再辅以新的管理手段与措施，一定能够管好保税监管。所以，固守这种形式已经失去了意义，“最后一公里” 就在眼前，打通了就能起到 “化学反应”，不打通，加贸改革就不彻底、没有实现顶层优化设计。

（三）手（账）册管理模式下的改革未满足海关及企业多元化需求，改革需敢 “伤筋动骨”

目前，海关对加贸保税监管改革的基层现实问题是，虽然在技术手段、业务流程、优惠政策等方面都做了大量的改进，但是以手（账）册为抓手的监管模式下的改革没有让海关及企业有充足的获得感。一是从海关工作强度看，人力资源并没有得到真正释放。基层海关电子审核、纸质审核、面洽沟通、单证递交、内销补税、报核结案等环节，每一个岗位都没有减少。以成立集中审核的某直属海关为例，集中关区业务人员专司企业加贸电子数据内部核批工作，但是现实情况是，除此之外，关区各关还得在现场配备加贸岗位，以应对作业中心指令的下达和企业的接洽等各项事务；二是从企业工作程度上看，所面临的负担并没有真正减少，自主归类、手册备案、保证金处理、报核核注、通关申报、核销结案等手续一个也没有少。所以，我们可以反思，海关虽然改革了通关流程、优化了作业方式、简化了审批环节、运用了新技术，本应达到较理想的监管状态，但事实并没有实现预期的目标。

（四）手（账）册管理模式下的改革未充分发挥企业信用管理体系的作用，应树立信任管理的理念

从2008 年的《海关企业分类管理办法》到2018 年的《企业信用管理办法》，我国海关用了十多年时间建立了企业信用管理体系，按照诚信守法便利、失信违法惩戒的原则，实施对进出口企业的信用管理。而海关对加贸企业的信用管理，无论是高资信还是低资信企业，都还是在围绕从设立手（账）册到核销结案的路径中运行，只不过存在管理措施上的异同。以收取加贸保税保证金为例，一般认证企业 “可低于其可能承担的税款总额或者海关总署规定的金额”, 失信企业 “全额提供保证金”，从中可以略见一斑，海关信用管理体系的触及力还没有完全释放出来，相对于绝大多数的一般信用以上的企业，仍然没有发挥出市场主体在资源配置中的决定性作用，而极少数的失信企业也并未举步维艰，引导企业诚信经营，放权、严惩企业的制度设计、监管模式还没有完全放开。因此，笔者认为，企业信用管理体系是海关加贸保税监管 “化学反应” 的基石，建立之即应信任之，建立在企业信用管理体系基础之上的加贸改革，必须进一步解放思想、深化改革、除旧鼎新。一方面充分信任绝大多数加工企业，在海关管理上再给企业放权；另一方面严格惩戒极少数失信企业，不予办理加贸保税业务，提高海关创新改革深度和含金量。

（五）手（账）册管理模式下的改革风险防控体系利用不充分，其“啄木鸟”作用有待进一步挖掘

我国海关风险管理工作经过几十年的探索发展，已经达到了对海关监管各领域实现整体风险防控体系的阶段，海关总署、直属海关一、二级风险防控中心已全面建立，在全国范围内既可以解决对每一票进出口货物 “能不能放” 的安全准入问题，也可以解决拦截未缴纳税款或担保而放行的问题。相对于加贸保税监管的风险防控，目前已经建立了保税监管全过程、多层次的风险参数体系，可以利用海关内部各类监管数据以及外部企业管理相关信息数据开展风险分析和研判，加工贸易保税监管的针对性和有效性得到了加强和保证。但风险甄别的智能化和风险参数的丰富度还不足，很多情况下风险的发现和判别仍然依靠人工，风险防控体系作用未充分发挥。加贸保税监管改革是一项尽力做减法的改革，能放开的坚决放开，该简化的坚决简化，但也决不是放松不管，而是放管并重。海关风险防控系统应在放活的同时加强对加贸保税过程、事后监管的有力手段，实施以风险分析、研判为基础，加强过程、后续监管的作业模式，达到简化、监管和防控同步强化，真正实现监管模式的减法赢得企业主体活力的乘法。从这个意义上讲，目前海关风险防控系统这只 “啄木鸟” 完全能够支撑改革海关保税模式的 “化学反应”，但仍需进一步挖掘其潜力。

三、促进加工贸易改革实现“化学反应” 的顶层建设设想

《海关全面深化改革总体方案》确定了到2020 年 “重要领域和关键环节各项改革取得决定性成果”, 倪署长指出 “要持续深化改革攻坚，确保海关改革2020 各项任务年底前全面落地见效”。笔者认为，当前进一步深化加贸保税监管改革的 “化学反应” 应着力解决好4个方面的专属设计。

（一）建立以企业 “报关单+货物清单” 为监管载体的新型加贸保税监管模式

目前，海关对加贸保税监管的基本流程为：企业自主归类——设立电子手（账）册——保证金管理——保税核注清单申报——报关单通关申报——核销结案。取消加工贸易保税手（账）册，主要的监管思路是放开较为复杂的备案、审批、报核、审核、核销等手续，把海关监管的重点放在通过技术手段对企业使用物料的过程监管和后续管理上：一是海关保税监管不再建立在手（账）册管理物料的基础之上，而直接依托企业进出口货物报关单及其物料清单，企业可以直接申报进口保税料件并附详细的物料清单，贸易方式仍按实际方式填写；二是简化保税监管流程为：报关单保税料件进口——保证金管理——报关单成品出口（或内销补税）；三是进口料件清单计入企业ERP 系统，企业在生产经营过程中按照计划需求领用进口料件，并在企业系统中进行实时扣减；四是海关监管系统与企业ERP 系统联网，定期对企业料件领用情况审核，掌握保税监管货物的来龙去脉；五是企业成品出口或内销补税放行替代核销结案，不再实行传统单耗核销模式管理。

（二）建立 “预警防控+过程监管” 的海关加贸保税监管风险防控体系

长期以来，海关对保税货物监管重前期审批和核销模式，这在很大程度上既抑制了企业主体的活力，又增加了海关行政成本。管前期备案审批的不下厂，光看电子单证，后期的保税核查也是建立在企业自查基础之上的抽查、抽核，面对数据量那么大的企业，核查有时也难以发现问题。取消加贸保税监管手（账）册管理模式，不是放任不管。相反建立新型的具有革命性的保税监管模式更需要严密谨慎和监管到位：一是在海关风险防控系统中设立多个“加贸保税监管” 伪瞒报风险甄别模型，通过设置法律法规类、禁止限制类、商品逻辑类、风险预警类等参数规则，在企业进口保税货物环节进行预警提示，实际上就是通过智能技术的运用，把绝大部分违法违规行为通过风险防控手段阻止在苗头阶段，达到对企业加工贸易手（账）册备案审批的同等功效；二是加强对加贸保税货物的过程常态化和无感化监管，综合运用风险、通关、企业ERP 等系统构建各类风险模型，检索、查看、掌控事中环节企业保税货物生产经营情况，通过大数据计算等技术的运用，海关在后台对数据进行各项验证和分析，减少对企业的有形干扰，实现海关监管的无感化，保障企业加贸业务正常、健康运行。

（三）建立 “数据管理+稽核验证” 的海关加贸保税监管风险分类处置监管机制

过程监管主要是保税监管部门的工作职责，后续监管的主要职责由稽核查部门实施。充分运用好海关后续监管力量在保税监管中的作用，后续监管的侧重点由货物向数据转变。主要设想是：一是在监管手段上，推行 “智能” 监管，通过采集企业进出口、银行、社保、税务等各类数据，与企业管理信息系统（ERP）、仓库管理系统（WMS）一道，形成海关对企业监管的数据池，借助大数据、云计算等信息化手段，实现对企业保税货物生产经营活动合法性、合规性的全覆盖、实时性监控；二是在监管时空上，后续监管部门结合风险防控系统给出的企业数据池异常、异动数据的风险提示，分类开展实货、单证、数据等方面的核查作业，查发企业有无违法违纪甚至走私行为；三是在监管目标上，针对验证过程中的实货与数据不符等异常情况开展稽查作业，精准打击利用加工贸易渠道走私违法行为。

（四）建立 “海关主管+协同共治” 的加贸保税监管企业信用专属管理体系

加工贸易企业是我国外贸发展中一支特别的企业，创新改革现有的保税监管模式，必须建立在企业行业自律、诚信守法、失信惩戒的基础之上。因此，对企业自律和信用度要求谨慎严密，对从事加贸保税货物的企业有必要建立专属的信用管理体系。主要设想是：一是实时掌握企业信用信息基本状况，影响企业信用的要素很多，不仅涉及海关管理各方面，还涵盖企业经营活动中与信用相关联的各个要件，目前海关在大数据开发和使用上能够满足这种需求。二是实时推动企业信用信息监管，建立企业经营异常名录、企业黑名单等制度，适时调整管理措施，实现 “一处违规、处处受限”，使信用贯穿全过程。三是实施主动披露工作机制和规范，引入容错、纠错工作机制，引导企业对加工贸易过程中各个环节是否存在违规情况进行自查，对于自查发现的违规问题可以按规定从轻或减轻处理。四是构建协同共治监管格局，对内强化海关内部联系配合，优化各部门协调协作。对外加快完善企业信用公示力度，推进信息互联共享，形成一个平台管信用。

（五）完善加贸保税监管改革配套政策制度

目前海关加贸相关政策均是以手（账）册模式为基础制定的，取消手（账）册管理势必造成大量法律法规及规范性文件的不适用，所以要在配套政策研究上下功夫，及时推动改革相关的法制化建设。一是前瞻研究，让理论研究走在实践前面。我国是典型的成文法国家，成文法的基因决定了其先天具有滞后性，等改革已经迫在眉睫再去着手制定配套制度会严重阻碍改革的进度，应及时着手相关政策的制定研究。二是建立法律法规及规范性文件梳理和清理制度。改革过程中发现不相适应的政策规定，能够及时修订完善，确保执法部门有法可依，用法便宜，增强制度规范的完备性、协调性、可操作性。三是打通上下级间政策研究交流渠道。及时将实践过程中发现的政策问题反馈到立法部门，为立法部门制定相关政策法规提供参考，推动执法规范和统一。探索建立加工贸易保税监管执法过程记录规章制度，真正做到改革顶层设计和基层探索互动。

四、结语

不可否认，取消海关对加工贸易保税货物手（账）册模式管理，是个少有人提及的话题，其个中原因主要还是担心管不住、漏洞多、风险大。但是，传统的模式不打破，新的制度就难以立起来，只有持续创新改、创新管，海关对加贸保税监管才能有效适应对市场主体监管的新要求。本文对创新加工贸易保税监管顶层建设 “化学反应” 的思考，也只是针对其可行性、必要性以及基本的框架结构等做了初步的思索，旨在引出话题和议题与海关同仁讨论。而针对如何构建监管到位、风险可控、操作简单的封闭链条完整的新保税监管体系，以期各类、各级海关同仁、专家共同参与，成立专门的研究机构或小组作细致的专题研究，期待这一刻的到来。