乡村生态振兴：碎片化与整体性治理策略

曾凡军，蒙 颖

（广西大学公共管理学院，广西 南宁530004）

党的十九大报告将“生态宜居”作为乡村振兴战略的总要求之一[1]（P28-29），《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，也提出“乡村振兴，生态宜居是关键”。加快农村生态治理，建设美丽乡村是乡村振兴战略的重要内容，中央各项政策为构建宜居的乡村生产生活环境提供了理论指导与行动指南。

一、问题的提出

改革开放以来，工业化和城镇化给乡村带来冲击，传统农业生产无形中被边缘化，农业生产要素高度非农化、村庄建设用地空废化、村民住宅规划无序化、农村生态空间污损化、生产生活用水污染化等乡村生态衰退问题日益凸显[2]，严重影响着农村居民的生活质量与乡村生态景观风貌。广大乡村生态基础薄弱、形势严峻，环境友好型生产方式和生活方式未常态化，乡村生态振兴任重而道远。

乡村生态系统是一个“自然—经济—社会”复合体[3]。“乡村生态振兴”不单纯是一个环境议题，它涵盖了经济、社会、生态、文化多个领域，既要打造良好的自然环境，又要塑造舒适的人居环境，既要合理开发乡村生态资源，又要兼顾乡村可持续发展。目前来看，乡村生态振兴治理存在明显“碎片化”问题，如何化解这些治理难题成为学术界与社会关注的焦点。整体性治理理论作为当下的新兴治理理论，强调沟通与合作、协调与整合，达到目标相互强化的合作治理。将其作为研究乡村生态振兴治理的理论基础，构建乡村生态治理的整体性治理模式，可以为提高乡村生态治理能力与治理水平提供理论参考和现实指导，助力乡村振兴。

二、整体性治理：乡村生态振兴的分析框架

（一）整体性治理理论

整体性治理是英国学者佩里·希克斯在对新公共管理实践进行反思的基础上提出来的，它是一种针对个体主义思维方式的滥觞及其实践层面带来的分散性管理和裂解性服务问题[4]，以公众需求为导向，以协调、整合和信任为机制，采用信息技术为依托手段，实现治理层级、治理功能、公私部门关系、不同部门碎片化责任机制和信息系统有机整合的新型政府治理模式[5]。整体性治理针对新公共管理过度强调分权和职能划分而产生的碎片化问题，提出了最佳途径，即整合，构建整体性政府。

整体性治理以解决问题为目的，强调政府运用整合与协调的方式促进多元主体协调一致，从而提供无缝隙的政府服务。首先，它解决了部门之间相互转嫁和重复建设的问题[4]。通过整合机制，将组织内部彼此重合或功能相关的部门进行整合，打破“政出多门、部门打架”的局面。其次，它解决相互冲突的目标。通过协调机制建立联系、缓解冲突，实现共同目标的相互强化，以此增强整体性治理中网络结构的凝聚力，从而有效化解复杂且分散化的治理中各机构和层级的目标冲突。再次，它解决沟通问题。碎片化的治理会使部门之间缺乏沟通产生藩篱，重复浪费、服务质量差等问题也会接踵而至，整体性治理通过协调与整合两个“引擎”，推进多个主体进行有效沟通、共商议题，从而达成共识，通力合作。最后，它解决府际低效问题[5]。

（二）整体性治理理论与乡村生态振兴的契合性

整体性治理是一种整体主义思维、合作式与一体化的治理范式。它强调各个治理主体在乡村生态治理中通过信息技术协同合作，既要重视政府公共性和责任性的回归，打破政府部门间条块分割的现状，实现各部门紧密合作，同时也要推动政府与私人部门之间的公私合作，充分调动社会资源实现对公共服务的高效治理[6]。将整体性治理作为乡村生态振兴的分析框架具有科学性和可行性。

1.目标契合

乡村生态治理与整体性治理目标契合，两者均要求多个主体相互合作，达到公共利益最大化，实现共赢。乡村生态系统是一个由水、土、气、生物等要素构成的整体，乡村生态振兴的目标不仅是人居环境治理，还涵盖了农业生态化、农村生态文明建设、村民绿色生活方式转化等。整体性治理的目标是要强化各主体之间的联系，构建基于信任的整体性责任机制，实现公共利益最大化。乡村生态治理需要政府、村民、社会组织等多个主体运用整体、系统的方法，综合决策、统一行动，实现跨部门和层级之间的多元主体合作治理。此外，整体性治理还要求统筹兼顾生态系统各要素，对乡村生态系统进行整体保护、系统修复和综合治理，以政府为主导，联合村民、市场共同参与，实现乡村生态振兴整体利益最大化。综上所述，整体性治理与乡村生态治理目标契合，运用整体性治理来化解乡村生态治理中的“碎片化”问题具有可行性。

2.机制耦合

整体性治理的关键机制是协调、整合与信任。协调是指基层政府出于“整体性考虑”与其他部门之间通过“对话”方式进行信息交换与共享，是部门之间对话、规划和协作的过程，侧重于政策制定；整合侧重于解决问题，即政策执行，是指在协调的基础上，通过制度革新、组织调整、公众参与等途径，达成统一行动，实现对民众需求的整体性回应[7]；信任是政府与私人部门、政府与民众之间合作的纽带，意味着政府与社会之间的良性沟通与信息共享需要信任机制来实现。将协调、整合与信任机制运用于乡村生态治理问题上，可以为其提供有效的治理思路：在协调层面上，整体性治理关注的是制定什么政策可以使乡村生态获得有效治理；在整合层面上，整体性治理考虑的是不同的政策、功能需要哪些部门和人员单独或合作来落实与实现；在信任层面上，整体性治理着力于达成政府与社会之间的良好信任关系，将不同领域、不同部门统筹协调起来，使乡村经济建设、组织振兴、人才培育等任务紧密地衔接，将短期任务和长期任务统一起来。

三、碎片化：乡村生态振兴的现实困境

自20 世纪90 年代以来，“碎片化”概念产生，学者将其用来描述“制度化基础不足，权力一元化”的象征，由此在决策过程中产生了相互争论、各自为政的现象，没有人愿意承担较大责任而获微薄利益，最后达成相互妥协的公共政策[8]（P9，P12）。目前，我国乡村生态治理面临“碎片化”困境，主要体现在治理主体碎片化、制度体系碎片化、运行机制碎片化、治理内容碎片化与信息技术碎片化五个方面，由此导致多元力量无法被有效整合，从而制约乡村生态治理效能，延缓乡村生态振兴的步伐。

（一）治理主体碎片化

从应然角度来看，乡村生态振兴的治理主体包括政府、农民以及乡镇企业，它们应该在一个整体框架内，围绕共同的目标，建立一个以政府为中心，多元主体共同参与的乡村生态治理体系。但在实践中，治理主体表现出“碎片化”特征，具体呈现为多元主体虽在一定程度上参与乡村生态治理，但无论是政府、村民还是乡镇企业都存在相关责任缺失，治理主体间的合作网络尚未形成。

从政府方面来看，地方政府作为“主导者”，承担着乡村生态治理不可推卸的责任，然而，在乡村生态治理中，部分地方政府并未发挥应有作用。主要表现为三个方面：一是有些地方政府仍然将经济发展视为乡村振兴战略的“牛鼻子”，将“GDP”、“乡镇招商引资任务”作为最主要考核指标；为此一些地方政府对污染企业无限宽容、例外袒护，甚至盲目引进污染企业，乡村生态环境治理仍为地方政府“晋升锦标赛”的重要场域[9]。二是政府部门职能交叉、权责不明。乡村生态治理涉及环保、农业、水利、林业、国土等多个部门，但行动效率和防治效果不尽人意。如农村耕地的资源属性、环境属性、生态属性分别属于国土、环保、林业部门主管，但生态属性又与其他属性相互交织，由此产生的多头管理造成乡村耕地生态管护的职能交叉[10]。乡村生态治理是一项系统性工程，如果各部门或机构之间沟通渠道不畅通、权责划分模糊，就可能在治理过程中出现相互推诿、各为其政的“碎片化”现象。三是地方政府生态治理意愿和治理能力不足的问题。具体表现在部分地方政府急功近利，“意愿-能力-绩效”路径中的治理能量一路涣散[11]，对乡村生态问题“一刀切”，对群众反映的生态问题不作为、不回应，“监管无动力、无能力、无压力”的现象普遍存在。

从农民方面来看，理论上来说广大农民既是良好生态环境的受益者，也是乡村生态治理的主力军，农村居民生态文明素质的高低和环保意识的强弱与乡村生态治理的成效有直接关系。一方面，在实际生产生活中，村民经营性行为与乡村生态可持续发展存在抵牾与矛盾，主要表现在：村民经营行为的短暂性与环境影响的持久性、村民经营行为的个体性与环境资源的共享性之间存在冲突。村民为了增加农作物产量，本能选择大量投放化肥、农药，加之随意处置的养殖废弃物、禽畜粪便，乡村面源污染日趋严重。另一方面，当前我国乡村空心化严重，老幼妇孺总体文化程度较低，参与乡村生态治理的积极性和主动性不高，大多数村民没有接受过环保教育，缺乏环保意识，广大村民仍将乡村生态治理的责任推给政府、企业或社会组织，村民“参与失灵”，乡村生态振兴难以实现。

从企业方面来看，作为“理性经济人”，赚取经济利益是企业追逐的目标，因此，在乡村生态问题上，企业常常因自身利益而罔顾公共生态利益，主要表现在两方面：一是乡镇企业“不想治”，我国农村地区环保监管较城市而言相对松懈，县级环保机构大多只有几十名员工，监管起来力有不逮，企业治污的外在压力较弱；二是乡镇企业“不会治”，部分乡镇企业缺乏必要的排污手段与治污技术，尤其缺乏相应的管理人才，与环保技术服务市场存在信息不对称的现象，缺乏供需对接渠道。在此情况下，乡村生态治理窘境必然产生。

（二）制度体系碎片化

乡村生态治理制度体系的碎片化体现在正式制度、非正式制度各自产生的治理困境以及正式制度与非正式制度碰撞面临的治理窘境[12]。

首先，正式制度的碎片化。乡村生态治理的正式制度包括法律、法规、政策等。目前，乡村生态治理的正式制度面临制度缺乏系统性、制度可操作性不强、制度滞后与缺位的困境。主要表现在：一是农村生态法律制度缺乏系统性。弗兰克·伯尔曼（Frank Biermann）等曾将某一特定领域出现的治理制度体系结构碎片化分为协同型碎片化、合作型碎片化、冲突型碎片化，冲突型碎片化在制度一体化程度中表现为“拥有大量不同、不相关的制度”[13]。就我国生态治理而言，乡村生态方面相关规定散见于各类法律文件中，缺少一部系统性的法律。例如关于农村面源污染的法律，有《环境保护法》《水污染防治法》《农业法》《土壤污染防治法》等，但涵盖内容都是分散地附带提及，并没有针对性的法律法规，如此会产生不同法律制度相互打架、界限模糊的情况，导致冲突型碎片化。二是制度可操作性不强，涉及农村生态环境的法律制度大多是原则性和概括性描述，处罚标准模糊，并没有对违法主体、违法行为的严重程度进行明确规定，如“合理使用农药化肥”“处以一定罚金”等字眼，如此模糊界定有可能给司法与执法者带来极大的自由裁量空间，引致政策执行者在标准和力度层面搞选择性执行。三是制度缺位与滞后性，如在农村生活污水处理设施管理方面，大多数乡村还没有直接的法律依据或政策进行指导，对污水处理设施如何建设、运行维护、改造以及监督管理，尚未作出明确规定，存在“制度空白点”。

其次，非正式制度的碎片化。非正式制度是村民长期在农村社会生产生活中形成的价值规范。目前而言，生态文明价值理念和法制观念在农村尚未普及，“在某种程度上，农民家庭离群伶仃”[14]（P322），在面对企业污染乡村生态时，农民孤立无援、束手无策，只能采用非理性的群体行为，乡村生态治理的非正式制度面临现代转型的困境。

最后，乡村生态治理正式制度与非正式制度碰撞与冲击带来的碎片化困境。在乡村生态治理过程中，非正式制度包括以村民共享规范和共同价值观为存在形式的村规民约，在村规民约实施的过程中可能会受到以正式制度形式存在的法律法规及政策的掣肘，如何破解两类制度在乡村生态治理过程中的摩擦碰撞难题，成为乡村生态治理顺利进行的关键。

（三）运行机制碎片化

乡村生态治理运行机制是保障乡村生态治理政策及其制度顺利实现的关键。乡村生态振兴必须依靠绿色运行机制保驾护航。然而，乡村生态治理面临着生态补偿机制碎片化、绿色融资机制碎片化和生态责任监督机制碎片化的困境。

首先，生态补偿机制碎片化。目前，我国生态补偿机制存在主体界定模糊、补偿标准未制度化和补偿效率低下的问题。在全国各地实践中，生态补偿机制的执行面临着诸多束缚，不仅需要考虑地区经济发展的差异性、资源占有和使用的不一致性、补偿标准的多样性等问题，还需要将不同利益参与方纳入一个可以沟通的对话机制，以调整相关各方的利益分配关系。

其次，绿色融资机制碎片化。乡村绿色融资机制是农业供给侧改革的必然要求，也是解决城乡经济发展不平衡等问题的重要手段。目前，乡村绿色融资存在乡村融资环境不优、融资模式结构不合理、新型农业经营主体征信水平较低、“三农”领域投融资需求与投资机会不足等问题。例如在农村绿色信贷实施过程中，存在银行放贷成本偏高的问题，并且由于银行征信系统与生态环保部门信息不对称，地方政府为保障财政税收为企业与银行牵线搭桥，获取非绿色融资资金。

最后，生态责任监督机制碎片化。目前，生态监督方面存在全民参与环保监督的积极性不高、乡镇企业污染排放监督不严格等问题。从“制度休眠”的情况来看，若生态责任监督缺位，必然造成一些规章制度在乡村生态治理领域凌虚蹈空。

（四）治理内容碎片化

乡村生态问题主要表现在环境污染（大气污染、水体污染、土壤污染）、生态破坏（植被破坏、开采过度）、资源浪费（垃圾乱堆、秸秆乱放）、自然灾害（山体滑坡、泥石流）、城市转移污染等多方面，这些问题的形成都是由多种因素造成的。乡村生态系统是一个由人口、环境、生物、房屋建筑、科技、文化等组成的“生态-经济-技术”复合系统，乡村生态治理的内容不仅限于对这些自然环境问题的解决和处理，还包括发展乡村经济、健全乡村公共服务体系、培育乡村社会良好风气等。因此，乡村生态治理是一个长期而复杂的系统性工程，只有采取整体性治理，才能彻底解决生态问题。从目前治理实践来看，我国乡村生态治理主要有两种路径：一种是从“面”上推广，另一种是从单个“点”即某个问题进行突破，前者在治理上欠深入，后者缺乏整体性治理理念[15]。另外，从农村生态环境治理来看，基层政府主要采取项目制运作的治理方式，设立专项资金，通过“发包”“转包”提供公共服务。通过项目治理，在一定程度上改善了农村环境，但也暴露出许多问题，比如，项目内容的单一性、资金使用的刻板性、粗放式环境治理引致的动员不可持续性、服务供给与村民需求的不平衡性等[15]，忽视了乡村生态治理的系统性与整体性，导致乡村生态治理出现碎片化现象，难以从根本上解决乡村生态问题。

（五）信息技术碎片化

信息技术为生态治理的各个环节提供技术保障，信息不完全、不对称和不准确直接影响乡村生态治理决策中的准确性、及时性、连续性，使预测、执行、监管、反馈机制效率低下[16]。我国农村信息技术的发展远落后于城市，对乡村生态治理而言，“信息技术碎片化”主要表现在两个方面：一是政府内部间出现“信息孤岛”“部门分裂”的问题。目前来看，乡村生态治理横向上涉及农业、水利、环保、国土等部门，纵向上分为“县—乡（镇）—村”层级，但无论是横向职能部门，还是纵向间各个业务部门和下属单位，大数据信息平台与综合智慧管理平台信息网络都不健全[17]，未实现互联互通，不能及时反馈信息，导致对生态情况的监测不完整，从而无法对症下药。二是政府与社会信息共享平台待完善。农村生态环境大数据建设滞后，没有建立起关于生态治理经验方面的数据库。主要表现在对数据的处理上重收集轻应用，数据应用不足，不能有效地服务企业与村民。另外，当前农村生态治理缺乏政群互动网络平台和信息共享平台，民众接受生态治理相关信息有限，且不能及时反馈乡村生态治理重难点问题。在一些容易产生分歧和矛盾的生态问题上，经济发展落后的乡村地区仍缺乏能够反映诉求、协调化解矛盾的制度化平台。

四、乡村生态振兴的整体性治理策略

本文认为，在整体性治理理论的指导下，可以从治理主体、制度体系、治理机制、运行内容、信息技术五个层面制定乡村生态振兴整体性治理策略，构建政府、农民、企业、社会组织等多元主体合作网络，完善生态治理制度体系，健全生态治理运行机制，运用现代信息化技术，打通部门信息壁垒，重塑生态治理网络平台，实现乡村自然生态与社会生态共生共荣。

（一）主体层面：明确主体角色定位，构建多元主体合作网络

整体性治理要求“以公众需求为导向，提供无缝隙的公共服务，从而达致整体性治理的最高水平”。党的十九大报告提出，“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”。实现乡村生态振兴，构建多元主体合作治理网络是应然向度[18]。

首先，政府层面。第一，地方政府要将“两山理念”与新发展理念贯穿乡村生态治理的始终，可以采用“绿色GDP”的考核方式，弱化对乡镇GDP、招商引资、固定资产投资等目标的考核，强化地方政府对乡村生态环境的保护职责，同时采用市级财政“大包干”的方式，统筹解决乡镇环境治理的财政保障问题。第二，推进职能部门调整、厘清部门职责，做到“一类事情原则上由一个部门协调统筹，一件事情原则上由一个部门负责”。乡村生态治理所涉及的农业农村、自然资源、发改、财政、林业、住建等部门应按照《深化党和国家机构改革方案》中机构改革的职能划分，各司其职，健全乡镇政府环保职能分工制度，构建权责匹配的乡村生态治理管理机制，对生态治理相关部门职责、财政资金、管理人员等予以明确规定；同时，地方政府要适当放权，让基层环保机构拥有治理自主权。第三，加强政府与社会的协调。增设信息公开渠道，关注群众对乡村生态的整体需求，对村民反映的乡村环境问题予以重视，保障农民的环境知情权与监督权；积极培育农民生态文明意识，引导村民保护和发展乡村特色产业；完善乡村生态市场，鼓励企业参与乡村生态治理，努力达成乡村生态治理的共识。

其次，农民层面。1933 年美国学者利奥波德（Leopold von Ranke）在其著作《大地伦理学》中提到“没有生态意识，私利权以外的义务就是一种空话。所以我们面对的问题是把社会意识的尺度从人类扩大到大地（自然界）”[19]。第一，村民应自觉树立生态意识，需要认识到生态振兴才是安身立命的无价之宝，正确认识自身在生态振兴中的主体地位，发挥“土著”优势，积极主动承担起保护农村生态的重任。第二，农民要自觉践行绿色生产生活理念。不仅要引导和鼓励农民学习和掌握绿色农业技术和新的生产知识，还要帮助他们提高禽畜粪便、秸秆废料资源化利用能力，减少对乡村生态的破坏。

最后，企业层面。企业要主动承担起保护乡村生态的社会责任。第一，企业要转变观念，增强绿色发展意识和生态意识，从“被动履责”到“自觉履责”，积极构建绿色企业文化，发挥市场机制作用，自觉为乡村生态“护绿、增绿”，走生产经营绿色发展之路。例如，不在“生物休眠期”开发生态资源，利用高效、清洁、节能的生产技术进行生产。第二，企业要提高生态治理能力。企业可以从经营理念、管理人员、生产技术、治污技术等方面切入，大力引进高水平管理人员，将企业生产经营活动引导进入绿色发展轨道，减少“负外部效应”；企业还应主动公开环保信息，与项目利益攸关方（政府、农民等）开展多渠道、多形式的协调与沟通，共同实现乡村生态绿色发展。

（二）制度层面：打造生态制度屏障，完善生态治理制度体系

实施乡村振兴战略，建设宜居乡村，需要完善乡村生态治理制度，破解乡村生态治理制度不健全、不完善、正式制度与非正式制度难以融合等困境。

一方面，健全乡村生态治理制度。一是建立健全乡村生态治理专项法律法规和政策制度。根据乡村生态环境的特殊性，坚持“因地制宜、公众参与、谁污染谁治理”的原则，健全乡村环保监测制度、公众参与制度等。在具体的生态问题上，明确防治标准、防治措施、主管部门的权利与责任、违法主体的法律责任等。二是提高法律制度的可操作性，在立法立规的过程中，减少模糊表达，增加描述性内容，使法律规范具有针对性和层次性，明确法律责任主体。三是填补乡村生态治理的制度空白。如在农村生活垃圾、生活污水处理、粪污治理、村庄规划管理、生态环境管护等方面应该出台相应的法律制度或政策规范，指导乡村生态建设。

另一方面，乡村生态蝶变需要实现乡村生态治理正式制度与非正式制度的融合。将非正式制度正式化，是两类制度融合的基础。如村规民约、农村社区规章等以明文形式规定令其规则化。鼓励村民转变价值观念，从个人利益至上的传统观念转向具有公共精神的现代化价值理念，实现乡村生态治理非正式制度现代化转型。

（三）机制层面：推动绿色乡村发展，健全生态治理运行机制

在整体性治理的语境中，“协调机制既包括协调行动者间的相互利益，也包括行动者与整个网络的合作关系”，“整合机制也包括公私部门的整合，一些工作可以在公私部门、私人业主公司进行整合，从而推动公私合伙、协助发展”[20]。乡村生态治理运行机制是保障乡村生态治理制度能否落实见效的关键，其中涉及的生态补偿机制、绿色融资机制，都需要政府、市场、社会进行协调运作。

一方面，健全乡村生态补偿机制。乡村生态补偿机制是维持乡村生态可持续发展的一种环境经济政策，其将生态保护的外部效应内部化[21]。党的十九大报告把推进市场化生态补偿机制列为新时代生态文明建设的重要任务，即调节政府与市场之间的关系。健全乡村生态补偿机制，一是要提高生态补偿机制法治化水平，明确生态补偿主客体、补偿标准、补偿方式，完善现有乡村生态补偿法律法规体系[22]；二是推进多元化、市场化补偿方式，构建多元主体参与的生态补偿体系，将政府、市场、企业、村民等乡村生态利益相关方纳入其中；三是针对生态脆弱型乡村、矿产资源开发地区、生态保护地区等建立制度化的生态补偿体系，提前筹备生态环境保护的专项制度资金，探索跨区域横向支付制度；四是建立针对乡村生态功能保护区、生态资源开发地区的生态补偿机制，实现乡村生态资源补偿的“帕累托最优”。

另一方面，完善乡村绿色融资机制。通过农村绿色信贷、财政税收减免等政策，优化乡村绿色融资环境，为乡村发展提供获取资金的绿色通道，为乡村经济绿色发展谋取更多利润空间，为坚持走生态化绿色生产方式的乡镇企业和村民提供实惠便利的金融服务，让乡村的发展实实在在感受到绿色经济带来的红利[23]。

（四）内容层面：破除生态片面治理，统筹自然、社会治理内容

乡村生态振兴，不能就“生态”论“生态”。在进行乡村生态治理时，要将生态效益、经济效益与社会效应“三效”并举，齐头并进[23]。

宏观上，乡村生态治理，不能只考虑自然生态的发展与乡村资源的开发，还要同时考虑乡村经济发展、社会治理、公共服务供给等方面，使生态、经济、社会效益三者发展相得益彰。如果只抓乡村“环境”治理，到头来可能会出现“环境”未治理经济又滑坡的现象。

微观上，乡村生态环境治理要注重内容的整合，各种环境问题、各个治理环节是相互影响、相互联系的，如在进行生态环境专项行动治理的同时，要注重各项目之间的联系与配合，此外，农业生产的绿色化、村民环保意识的提高、环保设施的建设等也是乡村生态治理的重要内容。

（五）技术层面：打通部门信息壁垒，重塑生态治理网络平台

从政府内部来看，必须打破政府各部门之间“信息孤岛”困境。张云勇认为“传统治理模式下的困局，可以通过数字化技术和体系化信息系统地运用来破解”[24]，利用现代化信息技术，可以使对接顶层和基层、宏观和微观、抽象和具体成为可能，促使生态文明行动真正落实到“人”身上。政府部门之间信息的互动、交流与整合，是构成整体性信息系统的基础[25]。在横向上，要成立面向乡村生态治理的统一信息处理中心。针对乡村生态治理信息的断裂性、分割性、非连续性的问题，利用数字化技术和信息化体系为政府部门赋能，推进农业农村、生态环境、自然资源、水利、林业各部门的电子化改革，建立网络化的公共服务平台和公共数据库等信息系统。在纵向上，要完善生态智能层级管理体系。从优化顶层设计入手，分级建立跨区域、跨部门的河（湖、山）长信息化支撑体系。在治理过程上，以数字化赋能生态治理的决策、建设、监督过程。

从政府与社会的关系来看，必须建立政府、公众、企业等多元主体合作的乡村生态治理信息网络平台。构建“政府-社会”的“乡村生态数据矿山”，开发多元化应用系统、建立乡村生态大数据智慧平台、有效利用“全国农村人居信息系统”等，建立健全政群互动信息平台和合作信息共享平台，推广生态治理经验，为群众提供化解矛盾、进言献策的协商沟通平台。