村民自治制度优势转化为治理效能的实现机制

赵 佩，黄德林

（中国地质大学，湖北 武汉430074）

党的十九届四中全会关于国家治理体系和治理能力现代化总要求的提出，为建成成熟的国家制度和治理体系提供了基本遵循，开辟了“中国之治”的新境界。乡村治理是国家治理的基础环节，实现乡村治理体系和治理能力现代化是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要前提。全会提出要健全充满活力的基层群众自治制度，在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业实践中督促群众积极开展自我管理、自我服务、自我教育和自我监督[1]（P1-47），为乡村治理体系建设和乡村治理现代化提供了方向性指导。作为乡村治理的核心，村民自治是党和广大农村基层群众的伟大创举，它以反映群众的基本利益诉求为目标、坚持正确发展方向、与经济社会发展相互促进、渐进式发展的制度优势得到了充分展现，成为了国家联系农民、发展农村和实现村民自治的有效形式，对我国基层政治民主发展和农村社会的全面变革发挥着举足轻重的作用。

从词意来看，自治代表着对自由和民主的追求。马克思主义自治理论为我国村民自治实践提供了理论指导。恩格斯曾指出，“当人类社会中的阶级消失或者阶级差异不再存在时，经济等级或社会等级差别不复存在，由此可能引发的经济地位与个人身份的冲突逐渐消亡，国家的消亡意味着人类社会也由此完成“他治”向“自治”的转化，实现完全解放[2]（P59）。列宁继承并发展了这一观点，他认为“社会主义制度具有明显的制度优势，它有利于国家实现充分民主，人民实现充分自治，民主集中制形式并不排斥地方特殊情况下（经济、生活、民族）的地方自治或区域自治，相反，这正是它的要求所在”[2]（P134）。我国基层自治的理念和实践由来已久，在传统乡村社会，由于地主、士绅、宗族内生秩序的存在，“皇权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅”[3]（P3）构成了乡村治理的基本框架。一方面，国家权力由于成本和能力的限制，皇权统治所遵循的自上而下的权力很难深入基层，国家与基层社会相对隔离；另一方面，乡村治理中的内生秩序也难以达到平衡，平衡点来自于基层与国家权力的博弈结果。皇权即便是有向基层渗透的冲动，寻求与家国、与宗法、与道德结合，形成“权力的文化网络”[4]（P10）对乡村社会加以控制，但仍需寻求乡村精英的配合并借助他们在基层的“合法性”来实现有效的统治。自改革开放以来，我国农村进行了经济体制变革，家庭联产承包责任制的实施使家庭经济得以兴起；国家权力在乡村社会后退的同时，乡村社会自主性得以增强，为村民自治制度的诞生营造了有利空间。村民自治促使国家与社会、乡与村权力边界明晰化，从而有效配置社会资源，推进乡村社会的稳定和谐。

村民自治是党和人民实现的制度创新，也是实践中不断进步的民主实验[5]。它作为一种直接民主的形式，自推行以来对促进乡村社会民主化进程，大力推动我国公民社会的建构，稳固广大农民群众对执政党和国家的认同，维持乡村社会的安定有序起到了至关重要的作用。然而，由于我国正处于传统社会向现代社会转型的重要节点，在这个前所未有的民主实验运作过程中，由于经验不足而难免遭遇一些制度与实际、理想与现实出现偏差的新情况：一是乡—村关系的疏离。按照村民自治制度文本的设计，村两委一方面要负责协调乡村力量进行自治，承担“当家人”角色，另一方面也要有效承接乡村政府指派的政务，也即“代理人”角色。而两者在利益博弈一旦出现偏颇时往往出现失衡状态。实际上，不少地方的村干部不仅无法有效落实乡镇赋予的繁杂政务，也无法实现“四个民主”的有效自治。乡镇政府与村级自治组织之间由制度上的非行政隶属关系变为实际上的行政隶属关系，使得原本的“指导—协助关系”异化为“命令—服从关系”，村级自治组织更像是乡镇权力向村级延伸的代理机构。二是村级组织治理能力与村民成长步伐不匹配。随着社会持续进步，农民的社会化程度逐步提升[6]，其权利意识、经济理性与利益意识、法律意识均在持续成长中，在与基层政府的博弈中也开始运用多样化的策略和方法，以寻求利益最大化。而村级组织的治理能力虽也有进步，但仍不足以赶上村民成长的步伐，逐渐呈现被动态势。在当前的村民自治制度下，村级组织和村干部并不一定都是出于“村集体利益”而行事，因为其本身具有的多元化角色特征（国家权力发言人，村落领导者，宗族代言人和家庭利益维护者）决定了他们具有多种利益价值取向，从而在权力博弈中倾向于动用相关资源寻求自身利益的最大化。三是村民在公共参与中的角色缺失。村民是村级治理的重要参与主体，应在村民自治中发挥关键作用。然而，由于缺乏必要的利益激励机制，目前村民能够广泛参与自治的“代表性自治”仍然不是村民自治的主流形式，更多的村民自治仍然是少数农村精英或村庄能人主导的“权威型自治”[7]（P214）。要使村民自治实现制度优势与治理效能的高度统一，构建村民自治制度优势转化为治理效能的实现机制是必由之路。

一、村民自治制度优势转化为治理效能的动力机制

1.实现乡村“善治”是治理效能提升的主要动力

以“善治”为目标驱动的乡村治理才是有效的自治。“善治”的核心要义在于公共利益最大化，即在政治国家与公民社会之间的合作共赢关系基础上寻求两者的最佳平衡。“善治”不能仅停留在理念上，更应将其作为一种过程、一种状态和一种目标。其主要包括合法性、法治、透明性、责任性、回应、有效、参与、稳定、廉洁、公正等要素[8]（P146-147）。村民自治具有独立性和灵活性，通过村民的自我管理、教育、约束，能够在民主协商的基础上建立治理规则（如村规民约），并形成较为稳定的内生秩序。在此过程中，村民通过自主制定并遵守、服从规则和秩序，形成村级治理的“善治”局面[9]。乡村治理主体在将制度优势转化为治理效能的过程中，不论是治理秩序和治理体系的重构，还是村民公共事务参与积极性的激发，治理主体自身能力的提升、治理主体间互动方式和信息沟通方式的协调，其最根本的目标均在于乡村“善治”的实现。可以说，对乡村“善治”的追求可以加速村民自治制度优势向治理效能转变的进程。

2.实现国家治理体系和治理能力现代化是治理效能提升的外部动力

党中央在十九届四中全会对国家治理体系和治理能力现代化总体目标的实现作出了重大部署。在国家治理体系中，乡村治理不仅是关键所在，同时也是其薄弱环节。国家治理现代化目标的实现有赖于乡村治理现代化的推进。自20 世纪中期以来，我国乡村政治发展就一直在国家政治发展的规划之下，乡村治理一直在国家治理体系之中，这也决定了我国乡村治理的根本性质和优势所在。着力提升乡村治理效能是实现乡村治理现代化的必由之路，也是实现国家治理现代化的关键环节。2020 年中央一号文件明确，要加强农村基层治理，健全农村治理体系，实现三治相融新局面。从现实来看，目前自治、法治、德治相结合的农村治理体系仅在少数经济发达的地区初具雏形，大多数地区仍然处于“摸着石头过河”，构建系统、有效的乡村治理格局仍需努力[10]。中央对于一系列国家治理体系和治理能力改革和创新的制度供给是推进村民自治由制度优势转向治理绩效的重要外部动力。

3.实现村民的价值追求是治理效能提升的根本动力

满足村民对美好生活的向往这一价值追求是村民自治的最终归宿。在社会变迁过程中，农民的个体意识逐渐增强，对幸福感、获得感和安全感的心理追求日益迫切。提升乡村治理能力，将村民自治制度优势转化为治理效能，通过吸纳村民对村庄公共事务的参与，提升村民自我发展能力，全面实现乡村政治、经济、文化、社会和生态的整体振兴是乡村治理效能提升的根本目标。政治方面，确保每一位村民能够公平公正地享有政治自由、民主权利和政策保障，实现政治参与价值。经济方面，摆脱经济贫困，协助剩余劳动力保就业促增收，加大农村基础设施优化力度，加快促进农村社会保障体系完备化。文化上，每一位村民能够平等享受受教育权，同时共享科技进步成果，拥有享受积极健康的文化氛围和社会风气，保持积极愉悦的精神风貌。社会方面，继续深化村民自治实践，提升自治、法治、德治三治相融治理水平，抓严、抓实平安乡村构建工作[11]。生态方面，农村生态危机得以缓解，生态环境得以改善，农民的生态需求得以实现，生态安全和生态幸福得以保障。将村民自治制度优势转化为治理效能的根本动力是顺应广大村民对美好生活的向往和追求。

4.基层政府追求绩效的行为是治理效能提升的有效推力

理论上地方政府具备理性“经济人”的特点，即在治理过程中不论是经济上还是政治上都极力追求最大化的利益。因此，提升政绩、谋求升迁、获得晋升便成为其行为偏好。在以往地方官员考核中，一般较为侧重政绩和硬性指标的考核，行政升迁往往与当地居民无关，遵循向上而非向下负责的路线，因此政府为当地居民谋取福祉的动机不足，也因此出现华而不实的“政绩工程”。近年来，在国家治理现代化总目标的驱动下，“政绩工程”“面子工程”现象逐渐减少，而在基层干部考核中也相应增加下级以及居民的评价，政府内部民主化改革也在逐步推进，对治理绩效而不是政绩的追求成为地方政府的理性选择。作为国家治理体系的基石，地方政府是乡村治理体系重构的关键实施者和践行者，地方政府对国家治理体系和治理现代化战略的实施和执行情况、执行能力直接反映着地方政府的治理效能。基层政府治理绩效的体现融合在基层政府的形象、公信力、凝聚力和感召力上，这些效能的发挥集中表现在对乡村社会和农民的服务上，决定着乡村政治、经济和社会发展的速度和质量，对乡村社会发展和进步起决定性作用。加速乡村民主化步伐，确保村民参与自治有道可循，整合农民的利益诉求，建构村民自治新格局，推动村民自治的制度优势向治理效能转变是基层政府追求治理绩效的根本出路。

二、村民自治制度优势转化为治理效能的保障机制

1.人才保障：培育优质干部队伍

建立一支治理能力强的干部队伍，是提升村民自治治理效能的基础和关键。近年来，在“不忘初心，牢记使命”的倡导下，农村基层通过开展系列主题教育活动取得了重大成果，以党支部为代表的战斗堡垒作用得到进一步彰显，村干部治理能力得到进一步提高，但也仍存在一些问题，如村干部老龄化、文化和思想素质良莠不齐、村干部腐败、贿选、宗族势力干涉等。进一步提高村干部队伍质量，一是要完善村干部荐任制度，拓宽干部源头，优化选拔方式，不再单一的从本乡本土选拔，从保障村民利益出发，科学制定选举办法，形成衔接有序、配套完善、充分体现村民意志的制度安排，增加村庄致富能人、县乡优秀干部下派、鼓励高校毕业生担任大学生村官等选拔途径。同时完善村干部考核机制，在选任干部的过程中始终贯彻坚持末位淘汰制和竞争上岗制。二是创新和健全村干部奖励机制。重新审视村干部的利益诉求，他们不仅是市场经济中的劳动力，同时不少还是致富能力强、带富能力强、风险意识强的“三强”劳动力[12]。村干部肩负的“双重角色”也注定了其要面对的情况更为复杂，不仅要行使政府代理人的职责，同时还要履行村庄当家人的使命[13]。如果从上往下看，上级政府对村干部往往表现出要求高、支持少，指责偏多、关怀偏少的倾向，以至于他们常常陷入“任务难完成，群众难满意，待遇难保证，家庭难理解”[14]的处境中。因此，应加大对村级组织的财政转移支付，优化村干部薪资福利，进一步完善村干部退休金制度，条件允许时可推行工资月薪制；建立优秀村干部精神激励机制，增强优秀村干部的获得感和幸福感。三是建立和完善管理机制。进一步增加村民自治相关法规中关于宗族势力干涉和贿选的相关制度规范，进一步明晰村干部权责分配，建立并健全村干部治理绩效考核办法，引导村民积极、有效地参与到干部考核过程中来。

2.组织保障：吸纳社会资本推进治理主体重构

基层治理是国家治理中最基础的部分，同时也是最复杂的部分。乡村社会的有效治理，绝非靠以村干部为主导的治理体系就能实现，农村事务纷繁复杂，有效治理的实现需要整合乡村社会的多方力量，借助于乡村社会各类资源的合力。村民自治治理主体除了熟知的村党支部、村委会外，还包括宗族组织、村民小组、其他经济组织或社会组织、普通村民等。积极培育并扩大乡村社会的社会资本，对助推乡村治理绩效的提升意义重大。帕特南认为，社会资本以改善社会效率为原则，它主要通过调整各主体之间的互动机制来达到目的，如信任、规范、网络等。社会资本一般可分为传统型和现代型两大类，其中传统社会资本主要发生在因血缘和地缘而形成的社会关系，现代社会资本侧重以现代公民权利为前提的主体间信任与合作。一方面是吸纳村庄社会资本参与村庄治理，如村庄能人、乡村精英、宗族组织；在完善的村民自治制度基础上，应制定一套相对富有弹性的吸纳政策，扩宽村庄社会资本进入村民自治体系的合法渠道，通过合法方式参与村庄治理，从而改善村干部主导的治理格局，提升村民自治的效率，推进村民自治制度优势向治理效能转变。但同时也应注意规避传统社会资本由于延伸半径小以及更侧重“人情”治理而带来的弊端，推进传统社会资本向现代社会资本转型。另一方面，要推进社会资本与经济资本的合作。除了传统权威之外，“经济乡绅”或乡村经济组织（如合作社、农场、龙头企业）成为乡村治理体制外的精英主体，他们对乡村治理产生了重大影响，吸纳经济资本参与村民自治，既是节约治理成本的理性选择，也是推进村庄治理体系重构的有力举措，如果政策结构合理，乡村经济资本可以成为推进乡村政治发展的有生力量[15]。

3.制度保障：构建新型“乡—村”关系

如果以税费改革为节点来看“乡—村”关系的变化，可以发现，税费改革前，由于收缴税费、计划生育以及征地拆迁等共同事务处理的过程，为共同完成目标任务，各级组织有机结合构成“乡村利益共同体”，但因汲取乡村资源而带来的村民反对和抵抗也较为频繁，乡镇政府的公信力下降。税费改革后，法治、规范、民主、责任、公开透明与高效逐渐成为农村基层体制改革的核心价值理念，积极建设法治型政府有力地约束了乡镇政府的行政行为，乡镇政权虚弱化，同时，村级管理体制趋于规范化，村干部的行为得到监督和控制，村级权力的越轨行为减少，但村级组织并未被注入新的动力和治理资源，财权和权力基础不足，村干部的薪资与村干部职业化之间的落差明显导致村干部工作积极性不足，乡镇政府处于“孤军奋战”状态，“乡—村”关系逐渐疏离，出现“双重边缘化”倾向，日益沦为村庄“守夜人”和村政“撞钟者”[16]。根据《村民委员会组织法》，制度上表明村级组织可以为乡镇政权分解行政事务和压力，从而为村级组织行政化和下属化提供制度空间。村干部的“代理人”与“当家人”两种角色均有其合理性，也具有必要性，但是两个角色之间无论村干部倾向于哪一边，乡镇政府与村级组织之间的关系都会失衡。构建新型“乡—村”关系实质上即构建更加平衡的“乡镇政府—村民自治组织”关系，这不仅需要厘清乡镇政府与村级组织的权力界限，促进乡镇政府尊重村民自治，规避通过控制村干部的形式来干涉村庄事务的行为，避免侵犯村民自治权利，同时又需要对村干部的党性和人民性进行有力提升，从而积极主动配合乡镇政府落实各项政策。

三、村民自治制度优势转化为治理效能的运行机制

1.提升村民参与自治的能力

村级治理中，村民是最重要的参与主体。村民自治的核心要义在于“四个民主”，要顺利实现村民自治的目标，村民在“四个民主”以及利益诉求表达上的参与不可或缺。一是培育村民主动参与自治的意识。在乡村范围内大力普及自治参与意识教育，使基层群众成为乡村治理体制改革的见证者和受益者，激发其参与村民自治的热情与活力。充分发挥社会主义核心价值体系的引领和教育作用，提升村民对政治责任和现代民主知识的认知能力，为村民有效参与村庄治理奠定坚实基础。二是提升村民参与自治的政治素养和能力。村民参与自治的素养主要体现为对国家和村集体的拥护及其利益的维护，以及对自我作为国民、作为村民身份的认同。村民参与自治的素养提升需要在自治参与实践中，着重凸显村民的自治主体地位，提升民主协商过程中自我表达和自我审视能力，并及时调整个体价值观，从而形成独立思考的能力[17]。同时，加强对村民自治参与培训，强化其对《村民委员会组织法》知识的认知，提升其在村民自治、民主法治、道德修养上的素养，对各类村民自治活动尽全力精心准备，并进行及时总结和反思，通过持续性的民主实践提升村民参与自治的能力。三是改进村民参与自治的手段和方式。新时代村民对自治的参与除了传统管理、选举、决策、监督的方式外，还可以通过“纠纷调解热心人”“文明劝导员”“法律知识普及人”“志愿者小分队”“邻里互助会”等多种新形式进行。

2.建立信息沟通回应机制

当前我国正处于社会重大转型期，社会利益重组和分化带来的社会矛盾时有发生。农村基层处于国家治理体系的末梢，利益分化更为复杂多样，由于现有利益表达机制存在的机会不均等、渠道不通畅、作用不明显等不足，加上税费改革后基层政府的角色从“资源汲取者”向“利益分配者”转变，“不患寡而患不均”的观念在农村基层蔓延，由此引发基层政府与村民之间的利益分配矛盾时有发生。建立以诉求表达、信息反馈、沟通协调为主要内容的信息沟通回应机制十分必要。一是拓宽村民利益诉求表达渠道。沟通渠道一般是指在政治沟通过程中传递各互动主体的信息的通道，它是连接各互动主体或者信息发送者与接收者的中介，具体表现为信息表达和传播的方式和符号，它的信息发送者与接收者之间的角色可互换，是对立统一的关系[18]。当前应进一步完善民意采集、重大决策听证、乡镇长接访日等传统的利益诉求表达渠道，创新行政质询谈话、咨询委员会、“自由演讲角”“市民论坛”“县长信箱”、新媒体沟通等渠道，让每位村民平等享有利益诉求表达的机会并得以整合和解决。二是健全基层政府回应机制。政府回应意味着政府会根据政策变革的民众接纳程度对政策及时调整、对民众合理的诉求作出积极、及时、有效反应[19]（P15）。当利益诉求信息自下而上传达到基层政府，并由基层政府作出回应，这样一个政治参与的过程也就完成，当村民的自治参与意识越高，基层政府回应得越及时，利益诉求满足程度越高，信息沟通的效果也就越好。构建良好的政府回应机制，强调回应的“第一时间”“第一地点”“持续跟进”“定期征询”“效果评估”等。总而言之，信息沟通回应机制的建构不仅需要较为畅通的利益诉求表达通道，也需要表达主体理性、准确的表达方式，同时还需要基层政府作出及时、有效的回应，消除基层政府与村民之间的主体认知分歧，找到沟通双方的“最大公约数”，以达成民意共识。

3.推进治理主体协同共治

村民自治由制度优势转化为治理效能，不仅需要吸纳多元主体参与共治，也还需要协调各治理主体之间的关系，推进各治理主体协同共治。一是各治理主体合理分配权责。具体而言，村级组织应扮演好协调者的角色，其相应的行为包括积极进行村务管理，协助并配合乡镇政府落实和贯彻国家政策以及上级政府交办的政治任务，协调好乡镇政府、村民小组、村民、宗族组织和村内其他经济或社会组织之间的关系，协调好自身与其他治理主体之间的关系，解决各类矛盾和问题，推进乡村的有效治理。其他治理主体在村民自治中虽然利益偏好各不相同，但作为村民自治重要参与者，理应共享村民自治治理成果。二是强化治理主体利益联结。村级组织应充分发挥协调者的作用，构建各治理主体之间的利益联结关系巩固多元主体治理的村民自治治理结构，从而扩宽各主体治理参与的范围，创新各主体治理参与的方式。推进各治理主体之间的合作，探索“村级组织+社会资本”“村级组织+社会资本+经济资本”“村级组织+村民小组+社会资本”“村级组织+村民小组+社会资本+经济资本+村民”等多种形式的自治结构和利益联结方式，在保障村庄利益最大化的情况下，又不以损害其他主体利益为代价，实现各治理主体目标与村民自治总体目标的最优契合。三是建立多元联合监督机制。完善各治理主体的内部监督。各主体应定期根据《村民委员会组织法》等村民自治法规进行自查，明确自查责任人、自查内容和自查方式。构建多元主体间相互监督。继续推动村务公开常态化，促进村务公开、信息共享、监督有效，同时积极构建由村内社会组织、村内经济组织及村民代表等组成的联合监督机构，主要负责对各主体权责履行和参与行为的监督，从而建立起较为完善的主体间监督体系，推动村民自治走向多元主体协同共治局面。