互联网＋大数据：基层协同治理的数字转型——基于中韩两国“科技战疫”的案例分析

陈 成

（中国海关管理干部学院，河北 秦皇岛066004）

一、问题提出

2019 年年底，武汉暴发了新冠肺炎（COVID-19）疫情。疫情随着人员的迁徙、聚集、传播随即在全国各省、市、区呈现了扩散、蔓延趋势。此次疫情成为新中国成立以来在我国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件。与“非典”等其他突发公共卫生事件不同的是，我国在应对本次公共危机事件中得益于大数据、物联网、云计算、人工智能等新兴技术的快速发展与广泛普及，国家、社会、民众通过“互联网＋大数据”的技术创新实现了基层社会高效的协同治理，并成功遏制了疫情的传播与扩散。截至目前，我国疫情进入常态化防控阶段，疫情防控取得了重大胜利。

在国内疫情得到基本控制、复工复产有序进行的同时，COVID-19 疫情在国外大规模地暴发和流行开来。据世界卫生组织报告，COVID-19 疫情已在除中国以外的200 多个国家和地区流行，成为全球突发公共卫生事件。在全球应对COVID-19 疫情时，韩国值得特别关注。韩国在2020 年2 月下旬暴发了COVID-19 疫情，曾一度成为亚洲疫情的重灾区。为了遏制疫情，韩国政府采取了一系列应对举措，主要包括大规模的检测和应用科技手段追踪密切接触者，这些举措取得了显著成效。因此，韩国仅用了约27 天就实现了疫情大暴发的明显控制①资料来源：搜狐新闻https://www.sohu.com.。截止2020 年5 月，韩国已进入日常生活和防疫工作并行的“生活防疫阶段”。韩国的“战疫”经验也获得了世界卫生组织的高度认可与评价。

通过梳理和总结中韩两国的“战疫”举措，不难发现信息技术、互联网、大数据等黑科技在推动基层数字治理，特别是应对突发公共卫生危机事件中发挥了重要作用。互联网、大数据、人工智能等技术创新促使管理者做出及时、合适的决定和政策，实现了更好的治理[1]。尽管中韩两国在基本国情、领导体制、防疫举措等多方面存在较大差异，但是两国却在使用“科技战疫”的手段中共同实现了疫情防控的阶段性胜利。为此，“科技战疫”背后究竟代表了基层治理的何种模式转变？中韩两国“科技战疫”背后的逻辑和驱动因素是什么？“科技战疫”促进基层治理的数字化转型需要怎样的治理理念、组织能力和支撑条件？基于对以上问题的思考，文章通过对中韩两国“科技战疫”的案例分析总结两国“科技战疫”的经验和逻辑，在此基础上阐释中韩两国“科技战疫”背后基层协同治理的数字化转型逻辑，并总结数字化治理转型背后的驱动因素，基于此就基层数字化治理转型的未来发展提出进一步研究展望，以期为促进我国治理体系与治理能力现代化提供相关的理论与实践依据。

二、研究框架

（一）协同治理

协同治理区别于自上而下的管理型决策和执行模式，该种治理模式实现了多个利益相关者的联合，他们共同参与公共部门的管理，实现以共识为导向的决策。进而，协同治理是一种各利益相关者之间为了达到共同目的而建立的合作机制，如府际关系、跨部门合作、公私部门伙伴关系等都可以视为其表现[2-3]。在协同治理中，政府如何成为合作解决问题的伙伴和催化剂是一个被探讨的热点问题[4]。在此次我国应对突发公共危机事件中，协同治理也常被应用于疫情的数字治理、健康码的案例分析、网络谣言治理等方面。

（二）数字化治理

数字化治理是数字时代全新、先进的治理模式。数字时代的治理DEG（digital-era governance）关注的是以互联网和信息技术为中心的一种重返社会、基于需求的整体主义和数字化变革。数字化治理涉及到政府职能的重新整合、采用整体和面向需求的结构，以及推进行政过程的数字化[5]。总体来看，数字时代的治理模式中主体呈现多元化，并以信息技术为主要支撑，目的是实现“无缝隙”的公共服务。这种工具理性的价值观念最终落脚点是为基层民众提供全面及更有针对性的公共服务[6]。有学者认为从数字政府到数字治理的可持续转型是一个技术结构向多个不同层次的过程转型，其关键在于如何建立治理结构，使人们参与决策过程[7]。

（三）理论框架

基于上述探讨，文章试图建立基层治理能力、协同治理与数字化治理三者之间的理论联系，以构建中韩两国“科技战疫”比较的理论框架。假设基层治理数字化转型可以促进组织结构体系的精简和高效，从而提升基层协同治理的水平，因此，基层治理能力的现代化可以通过数字化转型达到协同共治的效果。在基层协同治理中，政府、企业、个人均扮演着重要角色，政府的组织能力和企业的支撑条件对基层协同治理中的数字化转型产生重要影响。就此而言，基层治理的数字化转型要求政府组织机构的变革，建立更加扁平、弹性化、高效的组织结构实现较高水平的协同治理。与此同时，基层数字化的治理转型需要政府更多的扶持政策和企业的科技创新以实现基层治理能力的现代化，而这一过程中带来的数据安全与个人隐私问题则与群众对政府的信任有极大关联。为此，我们可以建立中韩两国“科技战疫”比较的分析框架，分析维度包括：治理理念、组织能力、支撑条件和民众信任四个方面。

三、案例与方法

文章引入中国武汉和韩国首尔两地借助“互联网+大数据”的技术创新实现数字化治理的案例。首先，武汉是我国最先暴发COVID-19 疫情的城市，也是我国疫情防控难度最大的城市之一；韩国首尔是韩国疫情的重灾区但同样也是科技化、信息化发展的前沿城市；其次，中国和韩国的战役实况可以说是在大量人感染的情况下阻止疫情暴发的最佳模式，两国在应对疫情传播与阻断时均采取了诸多科技防疫举措。通过对比两地的科技战疫举措，探讨在突发公共卫生危机事件中，政府如何利用“互联网+大数据”的信息技术实现应急状态下的基层协同治理，并探求基层数字化治理转型的内在逻辑。

（一）案例详情

1.中国武汉“科技战疫”

自疫情暴发以来，武汉率先采取封城举措，在切断疫情传播途径、社区防控、密切接触者追踪、疫情信息发布等方面形成了诸多亮点和特色做法。2020 年1 月24 日，武汉市卫健委官网建立了名为“万众一心，众志成城，坚决打赢新型冠状病毒肺炎疫情防控战”的专题网站。网站下设法律法规、疫情通报、通知公告、防控动态和健康科普5 个部分，内容涵盖了疫情的数据发布、疫情管控的法律法规、日常防疫需知以及政府最新通知通告。湖北政务服务网站开通了疫情专区，疫情专区包括滞留湖北外地人员上报求助、疫情线索求助、湖北健康码申领等热门应用，还包括发热门诊、定点医院、政府通讯录、科学辟谣等8 项政府信息公开目录，同时将涉及疫情防控相关的发改、人社等7 部门的51个审批事项在网站设立专门分类，最大程度实现让数据多跑路，让群众少跑腿的目标。

除了专题网站，2020 年2 月4 日，湖北政务服务平台整合鄂汇办APP、湖北政务服务网、鄂汇办支付宝小程序、鄂汇办微信小程序四大服务入口，上线“疫情专区”。疫情防控专区不仅涵盖了武汉市卫健委专题网站的功能，还增设了确诊患者同行程查询、民生保障等专项服务。2 月9 日，“武汉战役”微信小程序上线。微信小程序涵盖了武汉疫情状况、便民服务、发热门诊以及防疫咨询4 大板块，数据的来源与更新以湖北省卫健委官方通报为准。除此以外，武汉“微邻里”的微信公众号上也同时设置了防疫专区，为居民提供便捷的服务与进行信息公开。同时在微博“武汉发布”上也发布最新的疫情防控举措和疫情信息。根据媒体网站等的公开报道，可将武汉主要的“科技战疫”时间节点和举措绘制如下图1 所示：

图1 武汉“科技战疫”时间节点

据不完全统计，武汉数字化“战疫”中累计有政府专题网站、手机APP、小程序、微信公众号、政务微博等5 类12 个信息公开渠道，信息公开的范围包括疫情通报、防疫动态、政策法规等8 大类。张毅教授研究发现，武汉数字战疫中政府网站提供的信息服务粒度内容有10 个方面共63 项；手机APP 或者小程序提供的信息服务粒度46 项，涉及“疫情实时动态”等9 个方面；在公共信息精细度上政府网站25 项、健康武汉小程序13 项、武汉战疫小程序22 项①资料来源：张毅.智慧城市是否“失灵”？——武汉数字战“疫”的得与失，2020 年4 月16 日.。

在提升政府精准防控能力方面，2020 年2 月15日，中国通服湖北公司上线疫情防控大数据平台，同时启迪区块链推出公共场所体温检测精准筛查预警系统、人流溯源智能监控平台、多部门穿透式监管综合服务平台三个产品。该平台和系统由基金会、企业共同研发，利用大数据等技术，实现体温监测、疫情管理、物资调配等功能，切实提高了政府的疫情防控能力，助力政府精准施策②资料来源：身处风暴中心，武汉科技企业的战疫时刻.https://www.8btc.com.。在辟谣方面，面向专业医疗人士的在线社区——丁香园迅速作出反应，推出新型冠状病毒的事实核查功能以及一款可实时追踪疫情发展的全国地图③资料来源：中国网http://news.china.com.cn/txt/2020-02/25.。除此以外，红外摄像机、面部识别系统、智能机器人等的应用也获得了世界卫生组织的认可和支持。甚至有学者认为我国在应对疫情期间，如果没有人工智能技术，疫情的传播将更迅速、更具有破坏力[8]。

2.韩国首尔“科技战疫”

韩国在应对疫情方面，利用信息科技手段控制疫情传播和追踪密切接触者是一个典型特征。韩国在不采取封城措施的前提下，实现了通过一部手机进行全流程治理的目的，这背后反应的是政府、企业、互联网、大数据等多利益主体和多手段的协同治理思路。以韩国首尔市为例，首尔市下辖25 个区，首尔市市长属于部长级别，作为国务委员可直接参与国务会议。2020年1 月20 日前后，韩国确诊首例COVID-19 患者。2月6 日，首尔市公布确诊患者活动路线地图公开计划。3 月2 日，首尔市发出“社会保持距离”宣言。

韩国是世界上手机拥有率最高的国家之一，是全球无现金交易中所占比例最高的国家，也是世界上监控技术密度最高的国家之一，韩国在追踪密切接触者上采取了一系列科技手段。在韩国密切接触者追踪的数据搜集是由政府授权法律进行，利用IT技术和GPS流行病学调查方式搜集回溯确诊患者或潜在患者的行动路线，具体包括位置数据（包括从移动设备采集的位置数据）、个人身份信息、医疗和处方记录、移民记录、信用卡、借记卡等交易数据、公共交通的过境通行记录以及电视录像[9]。因此，这样的数据搜集非常有效。根据韩国CDPCA 规定，韩国疾病控制和预防中心（KCDC）可以与中央、市或地方政府、国家医疗保险机构、医疗保健专业人员及其协会包括卫生和福利部（MOHW）在内的公共机构收集、分析和共享确诊者或疑似患者有关的7 类数据[10]。除此之外，韩国还开发了两种抗疫App：“自我诊断App”和“居家隔离App”。“自我诊断App”面向疫情期间前往韩国的旅行者，方便流动人群的健康信息申报及管理；“居家隔离App”开通GPS 定位功能，记录每个使用者的行动轨迹，当居家隔离人员脱离指定位置区域时，使用者和负责其监督工作的行政安全部工作人员的App 将同时收到警报，然后行政安全部工作人员将电话确认，并将居家隔离者劝回①资料来源：凤凰网，http://finance.ifeng.com/c/7vnCZEsEo1A.。同时，为提高疫情防控治理的精准性，韩国给违反居家隔离规定的人员佩戴电子手环（电子监察手带），以监测其遵守相关规定的状况。电子手环的蓝牙装置与居家隔离App 相互绑定，对隔离人员的行踪进行掌握与反馈②资料来源：韩国：将对违反居家隔离措施者佩戴电子手环. 新京报，https://m.sohu.com.。

在政府数据公开方面，韩国中央防疫对策本部每日两次通报当天最新疫情，及时向民众发送疫情动态③注：韩国疾病控制与预防中心（KCDC）每天在其网站上公布全国COVID-19 病例数。它以前每天更新两次，早上8 点和下午5 点，但从2020 年3 月10 日开始，改为每天上午10 点更新一次，以尽量减少混淆，并追求与地方公共当局的统计一致性.。当出现确诊病例时，为了保证民众能够及时了解相关情况，政府还会第一时间向所辖地居民发送警报，同时患者确诊信息会以互联网、短信警报等形式及时发送到所在地民众手机上。此外，确诊患者的感染途径、症状、至少前一周的行动路线、旅行史等具体情况还将通过地理信息系统进行比对，用手机广播系统（CBS）移动服务和网站（如NAVER 网站）详细公开，每名病例对应一个编号，供居民自查[11]。

韩国“科技战疫”的另一个典型特征是私营部门和个人的参与，来自政府机构和私人开发商的移动应用程序在疫情防控的各个方面发挥了重要作用。如韩国居民可以通过手机APP 实时查询药店位置和口罩库存量，极大程度上减少人员的聚集和交叉感染，保证信息的公开透明[12]。类似的APP 包括Corona 100m、Corona Map、Corona Doctor 等。这些APP 以可视化、更加直观的方式公布确诊患者的移动轨迹、诊断日期、国籍、年龄、性别以及确诊患者的位置等信息。Corona 100m 还允许用户跟踪他们与受感染冠状病毒个体的接近程度，并在接近100米范围内时向他们发送警报④资料来源：Coronavirus mobile apps are surging in popularity in South Korea.https://edition.cnn.com/2020/02/28/tech/korea-coronavirus-tracking-apps/index.html.。这些APP 一经开发就韩国用户广泛下载和使用。中韩两国“科技战疫”的比较详见表1。

表1 中韩两国“科技战疫”的比较

（二）中韩两国“科技战疫”的内在逻辑

中韩两国“科技战疫”的背后既涉及政府、企业、个人等多利益相关群体，又有治理方式方法、政策环境、各地实际发展因素等诸多现实考量。比较两国科技战疫举措发现，两国“科技战疫”共同的内在逻辑是大数据+精准治理、互联网+协同治理和基层治理的数字化转型。

1.大数据+精准治理

基于中韩两国的战疫经验，阻断疫情在人与人之间的传播及高效追踪及管理密切接触者是应对疫情的有效举措。而在疫情防控期间如何实现人员的流动治理显得尤为重要和紧迫，特别是进入后疫情时代，输入性病例和人群聚集所引起疫情暴发、传播屡有发生。要解决这一问题，中韩两国的经验启示在于精准治理背后的大数据支撑。大数据意味着海量、复杂结构、高频变动和高价值的数据[13]。大数据技术在这次抗击疫情中的作用可以分为直接作用和间接作用，直接作用表现在疫情防控中的远程会诊等方面，间接作用表现在提升医疗物资供应效率、物资供求信息精准对接、发展“非接触式”服务模式等①资料来源：大数据有力支撑疫情防控[EB/OL].国家互联网信息办公室，http://www.cac.gov.cn.。

有学者将数字技术防疫分为四类，分别是数字化文档、数学模型、接触者追踪和远程医疗（详见表2）。特别是我国拥有16 亿手机用户，电信、移动、联通三大运营商每天产生大量的数据信息，这些数据资源能够实时、准确、全面地为疫情防控提供决策支撑。很显然，大数据正加速一切社会关系的足迹集合，并通过拓展平台功能、优化服务体验、创新应用模式，逐步解决社会治理过程中的信息不对称、行动反应迟缓、治理效能低下等问题②资料来源：数字化转型助推社会治理现化[EB/OL].搜狐https://www.sohu.com.，并实现基层社会的精准治理和精细化治理。

表2 中韩两国数字战疫分类与总结③资料来源：第一财经研究院.表格有改动.

2.互联网+协同治理

大数据防疫的重点在于数据的利用，用科学方法分析数据，挖掘数据背后的价值信息是基层治理的关键。不难看出，中韩两国在科技战疫中互联网技术的应用恰好构建了融合政府、企业、个人等利益群体协同治理的平台，成为基层协同治理中解决基层权力体系碎片化、利益诉求碎片化以及空间结构碎片化的弥补机制[14]。具体而言，政府掌握着大量数据资源，作为数据的提供者，政府开放数据；企业和市场通过深度挖掘，解读分析数据，通过开发应用等互联网技术手段将数据信息反馈给公众；公众接收到数据信息提出新的数据和服务需求，企业、市场、个人通过互联网技术把需求反馈给政府；政府则进一步制定更加有针对性的政策，这样的政策又可以显著提高政府的公信力，使政府提供更加精准的公共服务，实现政府、社会、企业、公众等多利益群体的“共赢”，这一过程详见图2。

图2 互联网+协同治理

中韩两国科技战疫背后反应出的各利益群体的良性循环过程实际上就是基层的协同治理。总体来看，我国实现了中央—地方的纵向协同、多部委共联的横向协同，中央与多地共建的伞状协同，政府、市场与社会的协同共治④资料来源：非常时期中国国家治理的非常之力及生成机制.光明网，理论频道，2020 年2 月6 日.。韩国的科技协同战疫也实现了政府、社会、企业和居民的协同共治。

3.基层治理的数字化转型

中韩两国的科技战疫措施反映出基层治理的数字化转型趋势。中韩两国在此次应对突发公共危机中采取了智能APP、科技产品等多种信息化手段。这些信息化手段通过互联网技术在切断疫情传播、识别密切接触者、提高基层治理精细化方面发挥了重要作用，成为连接基层、社会、国家、民众的“桥梁纽带”。同时，这些信息化手段也反映了在应对突发公共危机时的数字化治理模式转型，这种转型打通了基层治理的“最后一公里”，将公民、企业、组织三方联合起来，通过整体性的治理模式提高基层整体的治理水平。疫情的发展正在驱使甚至“迫使”政府、企业、社会管理部门全面数据化，大数据等网信技术加速下沉到基层，推动政府数字化转型和数字政府建设，用数据说话、用数据决策、用数据管理①资料来源：大数据有力支撑疫情防控. 国家互联网信息办公室，http://www.cac.gov.cn.。

四、案例分析结果

在这场全球突发公共卫生危机事件中，我国如何成为首个控制住疫情传播的国家？科技战疫背后的驱动因素有哪些？韩国不封城的决策背后有怎样的治理理念支撑？需要怎样的组织结构来支撑基层数字治理的转型？科技战疫的举措在推动基层协同治理与数字化治理的背后又有怎样的支撑条件？面对这些疑问，文章从治理理念、组织能力、支撑条件和民众信任4 个维度进行比较分析。

（一）“科技战疫”促使基层治理理念转变

“科技战疫”实际是利用“互联网+大数据”等的创新技术实现突发公共卫生危机事件中的社会治理。区别于常态下的社会治理，应急状态下的社会治理实际反映出的是新时代特别是物联网、大数据时代基层社会治理的数字化转型趋势。

从中韩两国的治理实践来看，基层社会治理的数字化转型正逐步改变两国的社会治理模式。特别是韩国政府在密切接触者追踪方面的科技应用，极大提高了治理的智能化。有学者认为韩国政府应对疫情成功的原因在于政府的灵活性、适应性、透明性以及公民的积极参与，这背后反映的是基于证据的政策，强调决策和协作治理[15]。而对于我国来说，疫情应急状态下的社会治理是一种“理念驱动下的产物”，突出表现在既有自上而下党和政府的坚强领导决策即“自上而下”的推动，也有基层治理的实际需求即“自下而上”的自主性创新需求。在平衡“自上而下推动”与“自下而上创新”中，应用大数据和“互联网+”的技术优势，实现联动协同治理[16-17]。具体而言，在疫情防控过程中，国家部门、企业和居民实现了较好的合作。国家掌握着大量基础数据资料，借助企业的科技平台，产生了一个个APP、小程序等智能化、数据化防疫平台，这些平台通过互联网技术以居民日常使用的支付宝、微信等APP为载体，在手机的移动终端上实现了国家、企业、社会、居民的协同治理。居民在使用这些平台和APP 的同时产生了基层疫情防控的大数据，而这些大数据通过科学分析转换为国家治理的决策依据。

从治理理念上看，中韩两国均反映出基层协同治理的数字化特征，突出了数字化治理在推动基层协同治理方面的重要性。然而这一治理理念背后两国的实践却有所不同。对于我国政府而言，基层协同治理的数字化直面政府资金紧张、单一主体的数据依赖垄断以及技术障碍等问题，力求加强与社会企业的协作[18]。而韩国得益于研发、信息和通信方面的优势以及ICT 技术、电子参与等手段，将技术能力与行政手段结合起来，通过公开和透明的方式保证民众的参与程度，利用高新技术对疫情防控中民众的诉求予以回应[19]。

（二）“科技战疫”促进基层治理组织结构优化

“科技战疫”这一应急状态下的社会治理模式与其组织结构密切相关。“结构-功能主义”理论认为，组织的功能决定了组织的结构，组织的结构反过来进一步影响组织的功能，两者在不断的相互适应过程中达到平衡。中韩两国在应对疫情期间均有相应的组织机构负责承接。这一应急状态下的组织结构应更加扁平化、弹性化以实现疫情防控的高效化。

从中韩两国在疫情防控中组织的结构与运作实际来看。新冠疫情暴发后，韩国政府启动了高级别的国家应对方案，采取了跨社会和政府的办法遏制疫情发展。在2015 年MERS 疫情暴发以后，韩国就提高了防控传染病的指挥机构KCDC 的地位，疾病管理本部从原来的“室长”级提升至“副部长”级，隶属于保健福祉部，提高了机构的自主性。同时KCDC 中补充了大量的专业人才以提高机构的专业性[20]。这种敏捷—适应性的方法决定了组织机构的灵活性（即Agile Government）需要增加利益相关者的参与以增强政府的决策效率，实现公开透明的决策过程。在应对疫情期间，韩国围绕KCDC设立了防疫指挥部，协调机构—MoIS负责确诊患者以及潜在患者的信息搜集与掌握，通过对策安置部（CSHQs）给于临时生活保障。此外，来自航空公司、外交部、电信公司的入境旅客信息也由KCDC 的检疫信息系统搜集整理；KCDC 和健康福祉部—MoHW 关注流行病学的调查和疾病的应对。KCDC 与地方政府合作通过CBS 快速识别确诊患者轨迹，实时告知辖区居民。这一系列流程得益于角色和责任的划分，是一种公私合作的伙伴关系[21]。

综上，这一组织机构的可能性在于韩国政府将“科学”置于“决策”之上，即政府的决策是基于事实依据以及标准化的应对程序而不仅仅是考虑政治因素[22]。同时，韩国卫生系统研究人员作为总统首席秘书监管包括KCDC 在内的所有部门。这种形式在协调总理、健康福祉部和KCDC 之间非常有效，能在较短时间内实现资源的重新分配，也促进了韩国以证据和数据为依据的决策模式[23]。事实表明，通过大数据和APP、独立的运作防疫系统、灵活的防疫检测，韩国逐步控制住了疫情发展。首尔市疫情防控的管理体制如图3 所示。

图3 首尔市疫情防控体系①资料来源：新冠疫情下的韩国首尔市应急防控管理体系研究.李国峰.上海交通大学，2020 年4 月16 日.

在我国，新一轮党和国家的机构改革整合成立了国家卫生健康委员会并于2018 年3 月挂牌成立。中国疾病预防控制中心即CDC是一个隶属于卫健委、由国家财政全额拨款的事业单位，国家、省市、区县都有各自行政层级的疾控中心，隶属于各级卫健委，地方的疾控中心主要向当地的卫健委和政府汇报。CDC 的重要职责之一是负责监测传染病的发生、参与处理重大疫情和突发公共卫生事件。在此次新冠疫情应对期间，武汉市形成了中央、省、市、县、乡镇、社区/村的六级布控响应机制。国家层面形成了由中央政治局常委会领导，应对疫情工作领导小组，国家卫生健康委牵头，财政部、商务部、工信部、交通部、人社部等32 个部委参与的联防联控机制。同时，中央指导组也在疫情发生初期赶赴武汉，实地协调解决疫情中的突出问题。湖北省和武汉市相继成立了新型冠状病毒感染的疫情防控指挥部并成立专班统筹组织协调，其中，武汉市新型冠状病毒感染的疫情防控指挥部下设应急保障、宣传、交通、市场、医疗救治、疫情防控、社区、综合等8 个工作小组，由武汉市市长周先旺任指挥长②资料来源：武汉成立新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控指挥部.长江日报，2020 年01 月21 日.。在政府坚强指导与协调下，来自全国各地的医疗资源汇集武汉，支援武汉，社会组织与企业积极参与，居民积极配合以及大量志愿者、党员干部下沉社区参与疫情防控，武汉最终取得了疫情防控的重大胜利。这也体现了我国集中力量办大事的制度优势。

（三）“科技战疫”背后的支撑条件

“科技战疫”离不开“互联网+大数据”等的技术创新。政府掌握着大量基础数据资料，而企业等社会组织具有无可比拟的技术优势。科技企业除在医学诊断等领域的专业应用以外，还可利用信息和通信技术（ICT）向公众提供相关信息，减少疾病的规模传播，预测当前和未来的疫情传播，预测全国不同地区的资源需求。因此，“科技战疫”促使政府和企业等社会组织加强合作，政府给与相应的支持政策以鼓励企业创新，企业的创新成果应用于政府基层治理，最终实现政府、企业和个人的协同共治。

从中韩两国“科技战疫”中科技企业和政府的表现角度分析。在韩国确诊第一例病例后不久，至少有四家科技公司推出了应用程序，提供了所有COVID-19检测呈阳性患者的详细活动信息。同时，韩国的私人开发商自作主张开发应用程序，以补充政府的官方密切追踪工作。比如，Corona 100m 和Corona Map 等这些应用程序最初属于韩国私人开发，应用开发的初衷是因为官方的信息难以理解，不十分直观③资料来源：Coronavirus mobile apps are surging in popularity in South Korea.https://edition.cnn.com/2020/02/28/tech/korea-coronavirus-tracking-apps/index.html.。这些应用是免费下载的，但其投入的资金尚源于应用的开发者。目前应用的开发者表示已向所有用户发起捐款倡议④资料来源：Coronavirus:South Koreans are using these mobile apps to fight COVID-19.https://www.ibtimes.sg/coronavirus-south-koreansare-using-these-mobile-apps-fight-covid-19-40193.。除此以外，自疫情暴发以来，许多个人、私营公司和地方当局开发了各种应用程序来应对这场灾难。如韩国MOLIT与KCDC和MSIT合作开发了一个“COVID-19智能管理系统”，该系统能整合警察局、3 家电信公司以及22 家信用卡公司的数据实现联系人追踪的自动化。这种快速创新的能力部分源于韩国在MERS 疫情后所做的各项准备。如“COVID-19 智能管理系统”的最初模型是“城市数据中心”平台且韩国繁荣的本地软件产业弥补了公共部门欠缺的技术差距。

同时，韩国政府在推动企业应对疫情的科技化水平方面给予缩短审批流程等诸多支持政策。Seegene生物技术公司是韩国生产检测试剂盒的四个科技企业之一。在冠状病毒检测试剂盒批准使用的过程中，KCDC 与MFDG 缩短了管理审批流程，从原先的一年缩短到1 个月。目前，韩国政府给KOGENE 生物科技公司等四家公司颁发了新型冠状病毒诊断试剂紧急使用许可，鼓励企业创新并及时应用于核酸检测，提高诊断能力①资料来源：How this South Korean company created coronavirus test kits in three weeks.https://edition.cnn.com/2020/03/12/asia/coronavirus-south-korea-testing-intl-hnk/index.html.。这些应用程序为韩国战疫提供了及时、高效的科技支撑。这些技术背后的逻辑是政府启用和激活数字基础设施、政府和企业之间的无缝数据共享。综合来看，韩国作为全球最具创新性的国家之一，在科技应对COVID-19 时候，既有国家的政策扶持，也有科技企业甚至私营部门、个人的创新。

与韩国不同的是，我国政府自2016 年以来就在推动“互联网+政务服务”能力建设，特别是近年来全国各地利用互联网信息技术，大力推动“智慧城市”建设，提供广泛覆盖的惠民服务，提高城市社会治理的精细化水平，促进民生、城市管理与服务、社会治理等全领域全流程的信息资源共享共融。“智慧城市”所代表的是常态下的社会治理，更多的是一种自上而下的治理创新。而这次新冠疫情代表的应急状态下的社会治理却让不少小企业异军突起。比如，武汉“新型肺炎同程查询工具”小程序的最初发起者是成都无糖信息技术有限公司的一名程序员，这一小程序一经开发就获得了广泛的传播和使用②资料来源：Qing 听当事人丨湖北小哥开发“新型肺炎同程查询工具”已有超三千万查询.https://www.sohu.com/a/369610913_255783.。杭州余杭区政府最先选中的“健康码”模型是由码全科技开发。究其原因是小企业通过长期与基层组织的合作，更理解一线的业务需求，对社会治理中业务逻辑应用角色更加熟悉[17]。当然大型企业也同样利用自身强大的技术能力和数据支持，助力我国的“科技战疫”，如“通信大数据行程卡”是由中国信息通信研究院、中国电信、中国移动和中国联通等企业，在通信大数据分析基础上开发推出的。通信大数据行程卡由UCloud优刻得提供公有云、带宽等相关资源和技术支持。目前，通信大数据行程卡累计查询超4.5 亿次③资料来源：工信部：通信大数据行程卡累计查询量超4.5 亿次.新浪财经，https://finance.sina.com.。

（四）“科技战疫”与民众对政府的信任

“科技战疫”带来的技术创新对疫情防控产生了重要作用，但这一技术创新势必造成大量的个人数据暴露在互联网中。随着公民隐私权益的日益重视，如何保障个人隐私安全，同时达到数据安全、合理使用，这背后个人对数字化治理转型的态度尤为重要，而这一转型又进一步影响了公众对政府的信任。因此，民众的认可程度是“科技战疫”的关键。理论上，民众的认可程度越高越有利于基层治理的数字化转型。

在韩国，政府认为对于病毒信息公布的越透明越准确，公众则会更信任政府。韩国政府在信息公布方面受到法律的支持，尽管这些信息如此的详细以至于引起了人们对隐私的担忧，然而就总体而言，韩国民众对政府信息披露尚持支持的态度[24]。韩国政府研究和开发的“智能城市数据平台”，可用于处理敏感的私人信息。在政策层面，韩国在COVID-19 疫情暴发前就已经就如何平衡患者隐私权与公众对接触者追踪信息的需求进行了辩论和立法，并明确地方政府可以共享哪些数据以利于公共卫生[25]。

对于我国来说，数字战疫与隐私保护成为一个热点话题。特别是在本次疫情防控中，确诊病例个人信息的泄露时有发生，如何平衡保障公众的知情权和提升政府的公信力是“科技战疫”带来的新挑战。复旦大学郑磊教授的一项研究表明，在新冠疫情确诊患者信息的发布上，民众的支持态度与确诊患者隐私度成负相关。2020 年3 月6 日我国发布了新版《信息安全技术个人信息安全规范》。《规范》明确了“行踪轨迹”属于“个人敏感信息”，在收集此类信息时，需满足“最小必要原则”和“合法性原则”，只有在“与公共安全、公共卫生、重大公共利益直接相关”等11 种例外情形下才不必征得授权同意①资料来源：杨燕青，马绍之.“数字抗疫”与隐私保护[EB/OL]https://www.360kuai.com.。因此，在确保数据安全的基础上，合理使用数据才能增强公众的信任，而这一过程则需要长时间的积累和磨合。

五、结论

数字化治理模式已成为未来公共管理领域的重要实践，在我国也得到了中央以及地方政府的高度重视，成为当前基层治理转型的发展趋势。从“互联网+”行动的倡议发起到中国治理体系和治理能力现代化的提出，特别是COVID-19 疫情的暴发使得基层数字化治理成为一种自下而上的转型趋势。这一转型更多的是以需求为导向，从解决基层实际问题出发，带动了基层、社会、企业、国家协同治理的数字转型。在全国各地的创新实践中既有“健康码”在全国大规模的普及，有杭州整合80 多个维度的跨部门大数据建立的高危易感染人员模型，也有临沂市兰山区数字治理赋能“全域闭环式”疫情防控体系建立。从这次应对突发公共卫生危机事件中，以各地实践来看，政府借助数字技术从决策能力提升、组织形态变化、政府职能完善以及政策工具创新等方面赋能基层政府精细化治理②资料来源：数字技术赋能政府治理[EB/OL].郁建兴.求是网.。这种数字治理模式极大提高了基层治理的精确性，极大解放了基层干部人工“表格工作量”，推动着基层治理的数字化转型。对于我国社会基层而言，则要加快构筑有差异、多层次的基层治理数字化转型体系，坚持在“基层减负、提质、增效”的边界内推进基层治理数字化转型③资料来源：夯实治理体系基石政协委员建言基层治理数字化转型.中国新闻网，http://www.zj.chinanews.com.。

COVID-19 疫情也要求学者和实践者重新审视公共管理领域的关键问题，比如政府和市场、科学和政策、行政和社会能力、公众领导和公民参与、政策工具和工具选择、本地问题和全球问题以及政策失败和组织学习，启发式和理性决策等。疫情为数字技术提供了一个巨大机遇，学者认为智慧治理在今后的发展方向至少包括5 个方面：一是利用人工智能识别，通过大数据分析跟踪和预测疫情；二是人工智能通过改善面部识别和红外技术实现公共安全；三是可以利用无人机或智能机器人实现消毒、递送、监控等目的；四是人工智能助力病毒的研究、开发以及诊断；五是人工智能、APP、技术平台实现了网络虚拟的沟通，减少了人与人实际的物理接触[26-27]。然而，这种全新的数字化治理模式同时也带来许多问题和挑战。如何解决数据“聚而不通、通而不用”的问题，如何发挥数据从收集、开放、利用全流程最大化的价值，如何界定数据开放和隐私保护的界限，如何保护数据的安全，这些问题将成为基层社会数字治理中亟需关注和解决的问题。