产业精准扶贫中的机制创新研究——以湖北荆门产业扶贫为例

何玉芹，陈心见

（1.中共荆门市委党校，湖北 荆门448000；2.武汉科技大学，湖北 武汉430081）

习近平总书记指出，发展产业是实现脱贫的根本之策。荆门产业精准扶贫，就是在“精”字上做文章，变“输血”式扶贫为“造血”式扶贫，通过持续的机制创新，破解产业扶贫“扶持什么人”“发展靠什么”“事情怎么做”“产品卖给谁”等问题，有效拓宽了扶贫脱贫的新路子。但是，当前荆门产业精准扶贫工作中仍然有一些问题没有得到根本解决，新的风险和挑战仍然不断出现。为攻克扶贫脱贫的难中之难、坚中之坚，荆门唯有继续深化机制创新，在破解难题中砥砺前行，只有这样才能打赢脱贫攻坚的收官之战。

一、荆门产业精准扶贫中卓有成效的机制创新

针对贫困户参与能力弱、脱贫措施少、发展资金缺、产品销售难等问题，荆门从体制机制上寻求突破，不断挖掘乡村潜力，创新贫困户参与产业扶贫的方式方法，破解发展资金短缺困境，畅通产品销售渠道，脱贫攻坚取得了显著成绩。截止2019 年末，荆门有劳动能力的4.9 万建档立卡的贫困户中97%参与了产业发展，其中，以产业增收成功实现脱贫的贫困户占到了贫困户总数的2/3。

（一）精选扶持对象，解决“扶持什么人”的问题

在“扶持什么人”上，荆门着重解决了两个方面的问题：

1.扶持对象对准有劳动能力的贫困户，实现主动脱贫

思盼脱贫是贫困户的共识，但贫困户中真正有经营能力和强健体力的劳动力并不多。因病、因残致贫的贫困户多为绝对贫困户，他们已丧失或部分丧失了劳动能力。对他们而言，劳动改变处境的条件基本没有，直接给救济才适合他们。同时，借助产业发展，不付诸劳动的资金、土地入股分红的脱贫方式更适合这类人群。健康发展、良性运转的产业，需选择有劳动意愿，并具备一定能力的生产者和经营者。现有的贫困人口中，那些身体健康，因灾致贫的贫困人员只是暂时性贫困人员，而年幼子女多，开支较大的人员属于支出型贫困人员[1]，这两类贫困人员属于相对贫困人员。相对贫困人员对于产业扶贫有兴趣，假以资金、技术等条件支持，有望脱贫成功。荆门产业精准扶贫，暂时性贫困人员、支出型贫困人员是参与主体，也是被帮扶的主要对象。

2.扶贫措施不限于建档立卡的贫困户，实现带富脱贫

把建档立卡的贫困户作为扶持对象后，在“扶持谁”的问题上，不是简单地把扶贫资源全部堆砌给每一个贫困户，而是要发展特色产业，促进贫困户脱贫。发展特色产业，需要一定的种养规模和适用技术，需要有合作社和家庭农场等新型经营主体引领[2]（P64）。单个贫困户受土地等生产条件限制，种养规模可能很小，但特色产业的发展片区必须具有适度的规模，否则产品的市场影响力不够大而生产成本却降不下来，经济效益自然受到影响。譬如，荆门石桥驿镇的花椒、半夏、小南瓜等扶贫特色产业，生产主体既有贫困户，又有大量非贫困户，金融支持、技术指导、产业奖补等均为普惠制政策，但贫困人口得到的帮扶力度更大、门槛更低。因为特色产业成片发展产生了集群效应，加之帮扶措施精准，参与产业脱贫的农民群体基本实现了强者致富弱者脱贫。目前，这些乡镇的大部分贫困户已经具备了持续的自我发展能力。

（二）精选主导产业，解决“发展靠什么”的问题

产业扶贫中产业形式和门类选择是难点也是关键，必须遵循经济规律。荆门乡村类型复杂多样，自然条件差异较大，因此扶贫产业的选择不能盲目跟风，而要因村施策、因地制宜。

1.根据乡村类型选择脱贫路径

乡村类型不同，脱贫路径的选择则不同。荆门针对不同乡村类型的差异性，分类推进产业脱贫。传统农耕类乡村，以生态农业、品质农业、生态循环农业为发展方向，鼓励农民种植优质主粮和绿色蔬菜，走品质农业的脱贫路子。文化传承类乡村，重点加强旧式房屋风貌的保护与修复，以及与自然景观之间的协调，合理开发，发展特色旅游，助力脱贫。生态保护类乡村，则充分发挥绿色生态、特色产业优势，坚持生态立村，以农旅结合、自然观光与生态相结合的产业带动脱贫。对于生存条件较差、生态环境脆弱、自然灾害频发的边远乡村，则采用易地扶贫搬迁等方式，易地安置村民，同时易地建设扶贫车间，以农字号的加工产业发展带动村民就业。

2.根据资源禀赋选择产业门类

资源禀赋不同，产业门类的选择也不同。荆门贫困村主导产业的选择，立足比较优势和资源条件，同时注意迎合市场需求。荆门向产业特色和资源优势要增长，脱贫产业选择将地方口碑好和地理标识产品生产作为重要的参考，鼓励种养当地人善于种养而又品质优良的产品，已初步形成了一些差异化的特色产业区。如，近郊乡村，充分利用城市资本和市场便利条件，形成了高效蔬菜农业区；207 国道沿线，在已有的产业规模和品种优势基础上，形成了特色花卉苗木区；城北山区乡村，利用空闲场地和山区气候、林木资源，形成了优质香菇种植区；沙洋稻作区，水源充足、水产养殖技术成熟、有机稻卖价好，稻虾连作产业渐趋成熟；钟祥市客店镇美丽乡村，自然生态良好，乡村建设各具特色，促使乡村旅游产业渐有影响。实践证明，选择生产适应当地地理条件，受市场青睐的产品，乡村特色产业才有做大做强的潜力。

（三）精准联结农户，解决“事情怎么做”的问题

良好的利益联结机制，既能把贫困户纳入到产业发展中来，让他们跟着学、主动干，又能让企业主体获得合理的回报，进而内生出持续的动力带贫扶贫。荆门按照因户施策、一户一策的思路，根据贫困户贫困类型和合作意愿，以产业和项目为纽带，引导带贫企业精准联结贫困户，探索形成了五种利益联结模式。

1.土地流转模式

贫困户将土地流转，交给大的经营主体建设生产基地（合作社），每年获得每亩300-800 元不等的收入。多数情况下，贫困户土地流转增收的同时还伴有参加农业基地劳动的增收。单纯依靠土地流转获得收入的多为无劳动能力或愿意进城务工的贫困农民。

2.就业务工模式

贫困农民在企业或农业生产基地从事产、供、销各个环节的劳动，每年可获得5000-20000 元不等的收入。这种模式适合有劳动能力但经营能力欠缺的贫困农民。

3.订单生产经营模式

农民与企业签订农产品收购合同，在企业的技术指导下进行生产和田间管理，并按收购合同出售产品给企业。参与这种模式的贫困农民，一般头脑较灵活，掌握生产技术较快，懂得一定的市场规律。只要购销双方遵守订单合同约定，即使在市场低迷时期，农民也可以获得托底收入。

4.服务托管模式

由企业或合作社建好香菇大棚等生产基地，交由贫困户管理。贫困户按照技术规范提供土地或承担生产基地的托管服务，即可参与分成，获得的收入有了保底的稳定性。这类人员具有一定的劳动和管理能力，但风险承担意愿较低。

5.要素入股模式

贫困户通过土地或资金入股，与企业结成利益共同体，在生产、加工、流通、销售等各个环节与企业共担风险、共享收益。这种模式适合有承担风险意愿，但劳动意愿较低或有其它就业门路的贫困农民。

以上五种模式广泛吸纳和带动了贫困户参与扶贫产业发展，实现了规模经营与农户个体经营相结合、居家发展生产与外出务工就业相结合，有力促进了贫困户脱贫致富。

（四）精准对接市场，解决“产品卖给谁”的问题

产业扶贫，产出来是基础，卖得好是关键。荆门广开销路，通过驻村工作队助销、强化农超对接、电商线上销售等方式，进一步打通了田间到市场的供应链。仅疫情后，售出的农产品就占到了积压商品总量的86%，大大缓解了疫情以来荆门农产品滞销问题。

1.牵线搭桥，发挥驻村干部助销的大能量

驻村扶贫干部多是“精锐部队”。他们利用自己掌握的市场信息和人脉关系，积极联系客商，为一家一户助销，或为整村或全镇小有规模的产业联系买主。扶贫干部为农产品走向市场广泛牵线搭桥，畅通了乡村农产品销售渠道。如荆门市人防办驻村工作队帮助钱场镇将小南瓜销至香港，沙洋县质监局驻村工作队帮助李市镇将大棚蔬菜销至沿海地区，荆门市农业农村局驻村工作队帮助曾集镇孙店村将绿色草坪销至咸宁等地区。驻村干部的助销行动有效保护了农户通过发展特色产业脱贫的积极性。

2.以销定产，打通本地商超包销的大通道

荆门积极开发本地市场，利用订单牵引扶贫产业，对接了荆门东方百货、多辉农产品批发市场等多家本土商超。带贫企业根据商家的销量，精准安排贫困村生产计划，商家则根据合同负责包销全部农副产品。在政府的积极引导下，商家扛起社会责任，通过建立大数据平台，及时掌握市场信息，帮助经营者规避风险。比如，多辉将云交易平台数据共享给市场各参与主体，从最初的种植计划到撮合和助推市场交易，都为扶贫产业畅通产品销路起到了不可或缺的作用。

3.建立平台，把握电商联通市场的大机遇

近年来，电商已成为助力农村产业脱贫的一支生力军。荆门大力推行“农业电商＋产业精准扶贫”模式，把离散的、间断的市场需求，利用新技术整合到一起，形成了集聚的、持续的农产品市场需求[3]。企业利用自建的网络销售平台，纷纷为自家产品打CALL，本地农谷鲜、新美香、千年健等一批市场覆盖率和网络交易额不错的电商得以发展壮大。与此同时，众多分散的农家小户在政府的引导下，利用京东、淘宝、拼多多等成熟平台，不出家门就卖起了“土”字号原产品。全市扶贫产业纷纷加入了电商大军，网络热销的既有国宝桥米、孙尚香腊香鸡等企业的名优产品，又有漳河蜜桔、钟祥蟠龙菜等本地地理标识产品，还有众多农户提供的新鲜、绿色、优质的“大路”农产品。主动利用电商，荆门的农产品走向了广阔的大市场。

二、荆门产业精准扶贫中的待解问题

（一）产业基础仍然不牢

1.产业规模较小，难成大气候

产业规模也是品牌和竞争力，一定的产业规模是实现产品降本增效和形成市场议价能力的必要条件。实践表明，发展扶贫产业，只有达到一定的规模，进而把贫困群众嵌入产业链、利益链，才能形成促增收的重要保障。但贫困村主导产业大多“小、散、弱”，生产成本居高不下，较难形成农业经纪人上门收购的市场效应，抗风险能力较弱。

2.产业产品雷同较多，难见显著特色

产业扶贫存在不同程度的产业同构现象，一些地方出现了同类产品种养局部过剩、新产业新业态扎堆、休闲农业功能链拓展不够、产品加工度不足且附加值不高等问题。在当前低端产品供给过剩，高端产品供给不足的背景下，仍然沿续同质化、低端化、拼成本、拼价格的传统发展模式，在各地农产品同步进入收获期和集中上市期时，容易发生“谷贱伤农”现象。

3.经营主体发育不足，难以更有力带贫

新型产业经营主体总体数量偏少，不少地方依然沿用一家一户的分散经营模式，脱贫效率较低。有些龙头企业，自身规模偏小，自有资金不足，经营管理水平偏低，产品的品牌竞争力和市场影响力较弱，难以起到强大的带贫益贫作用。还有些以合作社形式存在的经营主体只是形式上联结了农户，有组织但不按章程运作，较少组织贫困社员开展生产经营活动。

（二）参与动力仍然不足

脱贫攻坚需要充分调动贫困群众、扶贫干部和社会组织参与的积极性。在现阶段，多方参与面临不同困境，主要表现为：

1.部分贫困群众内生动力不足

有些地方的贫困群众主动脱贫的意愿和思路较为欠缺，简单依靠土地流转收取租金、资金入股参与分红来脱贫。此外，政府的兜底性帮扶也助长了部分贫困户等靠要、安于吃“救济”的思想。这些都在一定程度上弱化了部分贫困户依靠自身劳动、主动发展产业实现脱贫的内生动力，“要我脱贫”思想较重。

2.部分基层干部带贫能力不足

脱贫攻坚已经进入“攻城拔寨”阶段，收官之战任务重、强度大，更需要基层干部有很强的带贫能力。当前，部分贫困村两委干部年龄偏大、知识老化，对扶贫产业的市场前景研判不准，对承接产业落地的底气不足，抓产业、上项目力不从心。还有些两委干部在群众中的号召力较差，与群众的凝聚力较弱，发展扶贫产业打不开局面。也有少数驻村扶贫干部存在短期思想或职业倦怠心理问题，抓产业扶贫没有大刀阔斧，致使产业扶贫成效打了折扣。

3.社会组织参与严重不足

相较于政府部门，社会组织在产业技能、生产管理、市场营销等人员培训和仓储物流、农田水利、温室大棚等设施建设方面具有优势。但目前社会组织参与产业扶贫力度还不够大，亟需政府进一步整合社会力量，以购买服务的形式，助力产业脱贫、乡村振兴。

（三）风险挑战仍然较大

产业扶贫面临着多重风险，单靠贫困户自身力量难以防范。

1.自然风险难防

特色产业对环境、水源等都有相应的要求，但自然条件的变化不以人的意志为转移，突发的自然灾害、病虫侵袭等都可能造成减产。比如，2018 年年初的一场暴雪，致使荆门地区大量的大棚垮塌，许多农作物被冻坏或损毁，损失惨重。虽然工厂化的农业设施设备可以在一定程度上减少自然条件变化对农业生产的冲击，但多数贫困村不具备抗击类似自然灾害的条件。

2.疫情影响难消

疫情防控期间，物流通道不畅，即产即销的大棚蔬菜、食用菌、水果等出现了运输难、销售难等问题，这对贫困户增收造成了不同程度的影响。当前，受疫情冲击，经济发展下行压力仍然很大，农产品市场需求仍然低迷，不少扶贫企业复工推迟，贫困户就近就业不够充分，这些都使产业脱贫目标实现的不确定性增加。

3.市场风险难扛

农业生产的周期较长，政策依赖性较大，市场风险让农民难以对抗。比如，传统的林果类产品，一般三五年后进入盛果期，但三五年后的市场行情如何，很难预知。很多农副产品没有深度加工，而初级农产品的需求弹性很小，市场极易饱和，价格波动较大，市场风险难以对抗。

三、深化机制创新、打赢脱贫攻坚收官之战的重点方向和对策建议

发展不足的问题必须靠继续发展来解决，改革创新不够的问题必须靠进一步改革创新来应对。产业精准脱贫必须坚持问题导向，完善机制并精准施策，把防范化解产业精准扶贫中的深层矛盾作为脱贫带富的突破口。

（一）竞争导向的发展机制

但凡产业，就要参与市场竞争，就有优胜劣汰，既使是扶贫产业也不例外，否则发挥不了致富带贫、稳定脱贫的长效功能。建立竞争导向机制，需要从产业链前后端发力。前端从资源的先天条件上挖潜特色，后端从产品的营销宣传上塑造特色，双管齐下建立起扶贫产业的竞争优势。

1.建立健全立足优势特色、盘活利用乡村资源的产业选择机制

坚持产品地理标识和产业生态特质，以资源上项目，以资源立产业，发展具有竞争力的、能够带动区域发展的特色产业和“一村一品”。进一步优化区域产业布局，划分片区，分类分级配置产业，避免同类产品无序扎堆。以市场为导向，深入挖掘乡村各种资源的创收潜力，大力拓宽增收渠道。比如，推进空闲农房、山乡风景等资源的“二次创业”，通过租赁空闲农房吸引游客入住，发展养生休闲产业，盘活利用闲置资产对外经营、增加收入。

2.建立健全激活市场主体、提升文化内涵的产品营销机制

企业和农民才是真正的市场主体，要注意引导市场主体自己策划营销方案和推广产品。政府可以引导助销，但不能代劳包办。必要时可以政府背书，由政府官员走向前台主动为农户直播带货，以增强产品的市场影响力。要鼓励联营企业钻研营销策略，提高扶贫产品的市场美誉度和品牌辨识度。在品牌建设中要注重融入地方文化、讲述民俗故事、展现产品价值，以富有内涵的个性化品牌设计，赋予产品鲜明的品牌视觉识别度和文化影响力。

（二）扶弱济贫的帮扶机制

扬长避短，新的机制既要搭上精英群体增收济贫的便车，又要避免精英群体的俘获效应。

1.建立联结精英群体的扶贫机制

村干部、驻村帮扶干部、村致富带头人是贫困村的精英群体，他们有智慧、有能力带动村民脱贫致富，但由于扶贫产业与农村精英群体利益链接机制僵化，导致这个“精英群体”在发展产业过程中要承担的风险与从中得到的利益不相匹配，以致于难以全身心投入产业扶贫[4]。针对这种情况，可以尝试让农村精英群体入股本村集体扶贫产业，按照投资比例承担风险，分享产业发展红利。这种做法把村集体扶贫产业的效益与农村“精英群体”的利益紧紧捆绑在一起。这样，无论个人有没有很强的奉献精神，也不论产业是长效的还是短效的，“精英群体”都能自发地克服各种困难和障碍，合力推动扶贫产业向前发展。

2.建立村委干部领办合作社的扶贫机制

龙头企业和合作社参与扶贫注重市场导向无可厚非，但如果过份注重市场属性就偏离了其带领群众脱贫的公益属性。不排除有些龙头企业和合作社一开始就是奔着产业扶贫资金而来的，带领群众脱贫的意愿较低，经营活动不透明，加之农民参与决策的能力和话语权较弱，最后就容易出现企业大户“独享”收益而贫困群众受益较少的“扶强难扶弱”的局面，使产业扶贫变成了扶贫产业，背离了产业扶贫的初衷。为了避免这种精英俘获效应，可以探索村两委领办合作社的方式。村两委既是带贫主体，又是“守夜人”。合作社在村两委直接指导和监管下开展产业扶贫，将大大提高贫困户在三方合作中的主体地位。这样就将政府对合作社（企业）的激励目标与合作社（企业）对贫困户的带动目标有效整合，真正实现政府、合作社（企业）与贫困户互惠、共赢、共享。

（三）防保结合的风控机制

充分评估市场风险和自然风险，把防范风险作为产业帮扶的重要一环。

1.建立健全市场风险管控机制

利用多方参与的决策机制，加强对产业扶贫项目、企业经营能力的风险识别和评估，对项目可行性和企业可持续发展能力进行充分论证，从源头上避免选择失当。采用多元格局的经营策略，建立多元化的产业组合和企业组合，避免将几个鸡蛋放在同一个篮子里，防范市场风险的集中爆发。同时，加强对贫困户生产经营能力的培训，帮助他们提高必要的市场研判和营销能力。此外，还要重点加强对已引入的龙头企业的风险防控，建立针对龙头企业的风险防控基金，设定企业最高资产负债率，防范企业破产和跑路风险。

2.建立健全自然风险管控机制

一是以更大的投入加强农业生产对自然风险的防控能力。加强对贫困地区土地整理、农田水利建设的财政投入，支持贫困地区购买更新现代化农业设施设备，切实提高农业生产硬件设备设施抗击风险的能力。二是以更多的服务加强农业技术和指导员对乡村实际指导作用的发挥。充分发挥农业技术员和指导员对乡村的科技指导作用，及时向农户发布气象变化、病虫灾害等相关信息，对风险隐患及时预警和提前有效管控。三是以更周全的保险加强对贫困群众因自然灾害等造成经济损失的救助。在常规保险基础上，针对自然灾害、突发疫情等意外风险，积极开发“脱贫保”“防贫保”等新险种，通过“政保”合作提高对低收入农户的分类分级保险救助，形成稳定脱贫和防贫新机制。

（四）上下联动的政策促进机制

强化中央、省、市、县支持政策的联动机制，让政策在不同层面、不同时段有效发挥作用，既要研究和制定对抗疫情冲击，打好脱贫攻坚收官之战的现阶段政策，也要探索和制定稳定产业脱贫成效的长期性政策。

1.由中央统筹，制定产业精准脱贫战略规划工作机制

借鉴疫情期间“一省包一市”的做法，发挥社会主义制度集中力量办大事的优势，探索实施对口产业扶贫协作。加大项目资金的倾斜力度，支持贫困地区建设现代农业产业园和培育龙头企业，提升贫困地区农产品标准化生产、储藏保鲜、加工营销等设施装备水平。推动深度贫困区“一村一品”发展，支持有条件的贫困地区创建美丽休闲乡村。

2.由省负总责，制定产业精准脱贫政策框架工作机制

后疫情时期，加大支农信贷投放力度，适当提高贫困乡村不良贷款容忍度。统筹涉农资金，优先用于扶持深度贫困乡村经营主体恢复生产，对新型经营主体农产品冷藏保鲜、冷链物流设施建设给予支持。支持贫困乡村申报绿色、有机、地理标志农产品。加强对贫困地区区域公用品牌、企业品牌、产品品牌建设的指导。举办贫困乡村优质农产品产销对接活动，在农交会、茶博会设立扶贫专区，推动深度贫困地区与市场建立稳定的产销关系。

3.由市县兜底，制定产业精准脱贫政策细则工作机制

地方政府在中央和省级政策指导下，进一步出台精细化、加强版和探索型政策。政策要突出新型农业经营主体的带贫作用，加大新型经营主体引培力度，进一步优化新型经营主体与贫困户之间公平的利益联结机制和合理的收益分配增长机制。对努力克服疫情影响，积极带贫的新型经营主体，加快落实对其生产补贴和贷款贴息政策。此外，还要强化后疫情时期对贫困户发展脱贫产业的直接扶持，如产业奖补政策扩面提标，督促“两员”下沉到村到户等。

（五）“我要脱贫”的内生动力机制

充分激发群众内生动力，要在建立健全两种机制方面着力。

1.着力建立健全更充分的参与决策机制

尽量避免单一化的企业包办、群众获利的产业扶贫模式，注重贫困群众的能力养成和发展潜力培养，让困难群众有机会、有能力参与产业发展决策，把群众参与产业发展的聪明才智充分发挥出来，进一步汇聚众智，凝聚共识，找到各方的最大公约数，改变群众不知情、不认可的决策方式。

2.着力建立健全更紧密的利益联结机制

建立多方共赢、向困难群众倾斜的分配机制，把产业发展的利益最大限度地留给群众[5]。让产业帮扶政策更多地与贫困群众的参与相挂勾，通过经营收益、公益岗位、互助扶贫、以工代赈等扶贫措施，丰富贫困群众参与产业扶贫的途径与利益联结方式，进一步激发贫困群众主动参与产业脱贫的内生动力。