论社会治理现代化的基本维度

刘鑫鑫

（中国社会科学院，北京100732）

党的十八届三中全会以来，国家治理现代化作为党和国家的重要战略成为学术界关注的焦点之一。在党的十八大报告中，社会治理创新被定义为“在改善民生和创新管理中加强社会建设”。党的十八届三中全会又将社会治理细化为改进社会治理方式、激发社会组织活力、创新有效预防和化解社会矛盾体制、建立公共安全体系等四个方面。党的十九大报告指出，“打造共建共治共享的社会治理格局”[1]（P49）是加强社会治理创新的重要手段，是党和政府社会治理人民性的重要体现，是我国以人为本发展理念的重要体现。可见，社会问题的广泛性和重要性都表明，社会治理开展成功与否在实现国家治理现代化的进程中发挥着基础性作用，是国家治理能力的重要体现。因此，界定社会治理的研究边界，对社会治理开展标准、实施维度的阐释，厘清社会治理现代化包括哪些基本要素、需要达到何种标准等等，可以深化对社会治理现代化的理解，并为更好地推进社会治理现代化奠定理论基础。

一、社会治理法治化——社会治理现代化的有力保障

西塞罗曾说：“我们都是法律的奴隶，正因如此我们才能是自由的，如果不想成为法律所规定的限制，任何人都能随心所欲而为，其结果将是由于过度的自由而毁灭自由。”[2]（P174）国家每取得一步新进展都离不开法律的支持和保障。法律不仅仅是监管力量与手段，还是让社会走向成熟、让个人负起责任、对弱势群体强化权利、对强势群体强化义务的重要工具。

社会治理与社会管理不同，它强调多向度、多主体的治理，多种治理主体在互动中相互支撑，最终达到社会自我治理的目标。在这一过程中，多主体互动的空间恰恰是法治提供与保障的。法治作为一个完整的体系，是一个由多种规制构建出来的理性空间。这个空间包括多个领域和层级的沟通与相互支持，以形成合理的配置结构，促进各主体间良性互动。在此基础上才能形成有关社会治理的核心法律框架。这一框架为与社会治理有关的各级各类活动提供了基本的行为规范，使社会治理在法律的基本轨道内运行。社会治理多中心、多向度的特征对行动秩序提出了严峻的挑战。多元社会主体的参与致使互动关系复杂化。因此法治也应是一个与改革步调一致、保持弹性的体系，以便随时感知社会变化，并根据社会变化及时调整多元主体之间的互动关系，及时解决产生于其间的矛盾。

新中国成立以来，我国的建设重点虽然一直聚焦于经济方面，但党和国家也一直关注着社会建设的法治化进程。1954 年，第一次全国人大审议通过了《城市街道办事处组织条例》，这是我国首次从法律的高度对基层治理结构做出的安排。该条例以基层治理为切入点，为此后乃至今天社会治理的实施设定了初步的框架，虽然只是基层治理的一个方面，已是良好开端。由于该条例制定于新中国成立初期，当时社会的发展刚处于起步阶段，因此其对公民所能参与活动的范围、责任、内容都没有明确的规定。此后至今的70 多年时间里，我国面临的社会治理局面日益复杂，先后颁布了多部社会治理领域的法律法规。这些法律法规的覆盖面日益扩大，内容也日益细化。截至2019 年12 月31日，在我国法律数据库中以社会治理、社会等关键词进行检索，可得到国家级法律、行政法规11 部，国务院部门规章50 部，地方性法规442 部，地方政府规章658 部。由此可见，我国在有关社会治理的立法方面已取得长足进展。法治作为社会治理开展的保障，已经在治理实施过程中发挥了重要的作用。

在纷繁复杂的信息时代，法律的终局性特征在协调社会治理各主体的利益关系过程中的作用更加明显。互联网将资源更为合理地分配给各个主体，法律更是在为这只“无形的手”提供助力。在法律的护航下，社会治理在网络的调节下形成了更具效率、更为人性化的社会自治结构。法律在这里成为有力的手，通过疏通治理盲点，打破治理真空，维护治理过程中社会的公平与稳定。

法治在为社会治理保驾护航的同时还锻造了治理的灵魂。法治与法制不同。法制强调制度建设，强调通过法律制度和法律效力来杜绝人性中与生俱来的弱点，为社会祛恶扬善，从而塑造和谐的社会氛围和共赢的社会生活。但法治则是深入人心的精神，它代表着宪法和法律的权威，彰显着法律的威慑力。一个社会要先“尊法”才能“遵法”，只有“尊法”，法律的制度和威严才能得以维护。从根本上说，法律是一种社会规则。社会成员对社会规则的认定能使整个社会生成更高的共识性，这种共识性反过来又会增强社会成员的认同感。在这种认同感的基础上，社会系统的运行必将更为顺畅，社会也必将变得更加包容。每个社会个体的探求都能在社会规则范围内与其他主体通过对话达成。这样，法律在为社会治理的运行提供保障的同时，也会提升整个社会的运行效率。从这一角度看，社会治理能否成功延续，在很大程度上取决于社会的法治精神。只有在法治的环境中，社会个体才能互相制约，互相以彼此的利益为条件。人们在这样的社会实践中不断克服人性的弱点，担当起社会责任，进而获得相应的利益与自由。

自党的十八届三中全会提出国家治理现代化的命题以来，党和国家的法律法规都秉持着最大限度地发挥个人潜能、最大程度地保证有序的、个性化的、平等的设计理念，将社会治理的内在价值贯彻于法律政策制定的始终。正如卢梭曾在《社会契约论》中探讨的：“如果我们探讨，应该成为一切立法体系最终目的的全体最大幸福究竟为什么，我们便会发现它归结为两大主要的目标：即自由与平等。”[3]（P69）我国社会治理的法治化进程归根到底就是要将制约形式从一元变为多元，使各个治理主体之间形成互补式的制约模式。

二、制度建构弹性化——社会治理现代化的重要支撑

现代国家的构建从某种意义上说就是制度的构建，通过建立有效的政治制度以维持国家的政治秩序和人民的社会生活秩序。这种制度应是开放的制度，是随着人类交往不断发展，认知方式日益多样、社会结构日益复杂、不断根据实际情况寻求发展和作出调整的制度。这就要求我们的制度在保证稳定性的同时增强灵活性，不断提升制度的回应性，增强制度的弹性，进而提升制度解决问题的能力，提升制度的威信，以此保证制度的稳定性。

社会治理现代化旨在实现国家与社会的常态化互动。由于这种常态化互动横跨多个领域，贯通多个层级，因此制度性的安排才是使社会治理脱离局限、脱离碎片化的根本保证。社会治理的生命力在于其内在价值，但其内在价值的实现，还需要有效的实践形式作为保证。合理有效的制度就是促进社会治理内化的重要支撑。

新中国成立之初，由于国际环境复杂，新中国为巩固新生政权、集中精力谋发展，形成了一套全能主义发展模式的框架。政治、经济中心合一的组织形式为国家带来了强动员能力，但也带来了较僵硬的制度结构。国家与民众之间缺乏缓冲和沟通，社会与国家基本重合，社会生活呈现出政治化倾向。改革开放以后，改革向着经济市场化、政治民主化方向迈进。经济运行效率提升，经济社会逐渐从政治中脱离出来，社会独立性不断显现。“全能型政府”的格局被打破，社会不断成长，国家管控显示出退行性特征，制度弹性因此增强。

同时，由于政府之外的主体越来越多，体量日益庞大，社会资源成为政府治理的有效补充，这也侧面增强了制度弹性。弹性化的制度通过其创新整合能力为社会力量释放出发展空间，可以增强社会治理的有效性和灵活性。多主体参与治理在弹性化的制度中内在统一于治理绩效，并因此达成相互间的认同，相互形塑的同时不断对环境变化作出回应。弹性化制度的意义是在多主体相互尊重的同时为社会提供了运转空间，社会力量在治理过程中也提升了自身能力，为形成成熟的社会治理体系奠定了基础，制度理性化由此得以提升。社会治理因此满足了国家与社会的双重需要。多主体互动的过程中形成的动力机制也成为了国家治理现代化的重要特征。富有弹性的制度在社会治理过程中将“人事物”统筹到一起，成为重要的生产资源、创新资源和国家创新发展的活力与动力。

三、政府治理高效化——社会治理现代化的有效引领

根据马克思主义理论，在未来的理想社会中，国家将消亡，即是说，政府将退出历史舞台。一些鼓吹无政府主义论的思潮借此鼓吹去国家化，但事实绝非如此。社会治理所强调的多元主体绝不是要抹杀政府的作用。政府之外主体的增加恰是对政府的创新整合、有效引领能力提出了要求。一个强有力的、高效的政府是市场经济平稳发展、社会公平正义得以实现的重要保证。正如斯托克所言：“治理理论认定，办好事情的能力并不在于政府的权力，不在于政府下命令或运用其权威。政府可以动用新的工具和技术来控制和指引。”[4]一语道破政府在社会治理中所发挥的作用，即政府通过其顶层设计的能力发挥引导作用，时刻坚持问题导向，着眼于外部环境变化以及时调整、修正社会治理战略与方式。

当前，从时间维度上看，我国正处于现代化建设的重要战略机遇期。同时，这一时期也是现代化与后现代化并行的时期，两个过程不是截然分开的，我国也因此面临着两个过程同时带来的问题与压力。从空间维度上看，我国在现代化的大背景下同时面临着全球化、工业化、市场化、城市化的挑战。特别是工业化和当下如火如荼的信息化进程两步并作一步走，既有从传统的农业社会转向工业社会的收尾工作要完成，又有加快速度向信息化进发的压力。面对如此复杂的环境，没有一个有效的政府，我国的稳定、可持续的发展是无法实现的。

推行社会治理以来，我国各级政府纷纷探索更好服务于民的方式。首先，中央简政放权的步伐不断加大。许多部门取消了大量庞杂的行政手续，并在此基础上推出了一站式服务。党的十八大以来，中央共取消行政审批等事项超过六百项，极大地减轻了人们以往在办理这些事项时所花费的时间和精力。政府也因此得到了广大人民的普遍赞誉。特别是进入大数据时代以来，中央简政放权又增添了新的动力。高科技的技术手段大大节约了人们办事的时间，提升了政府的办事效率。不仅如此，信息基础设施建设还大大提升了政策的预判性。其次，政府在开展社会治理的过程中广开言路，通过各种方式收集人们的意见，拉近了政府与民众间的距离。再次，政府积极推动透明政府的建设，通过数据公开的方式既为人们参与社会治理提供了资源，也通过数据公开的方式接受广大人民群众的监督。最后，由于当前我国社会变化迅速，社会问题多发，处理不当则会在社会上产生不良影响。为应对这一问题，我国政府在精简机构的基础上建立了一套系统、快速、及时回应社会变化的机制，降低了社会风险。

总之，党的十八届三中全会以来，党和国家在破除了政府“全能化”倾向的同时也着力避免政府的“简单化”倾向。政府放权并不等于放手，而是政府职能由原来的包办、代办转变为更多地激发与激活其他主体力量。国家权力主动有序向社会转移和回归，有助于满足公共诉求，形成国家与社会二者之间的平衡，也有助于实现双方一致性的目的——让全体人民在社会治理中有更多获得感，不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕。

历史演进的脉络说明，一个高效的政府在社会治理中所发挥的引领作用至关重要。全能型政府让位于服务型政府，是行政权力从公共各领域收缩的体现。社会治理中的多个主体分担了政府的部分职能，表面上看是削减了政府的职能，实则是强化了政府的监管和主导功能。对社会治理的约束是通过政府监管和社会自律共同实现的。政府既作为治理主体之一直接向群众提供服务，也为其他治理主体功能的发挥创造条件、保驾护航，协调不同主体之间的合作关系，通过调整社会利益实现社会有序运行。公权力与私权利在历史发展中不断博弈。二者的常量一定，则此消彼长。具体到我国的实践中，政府放权必然会促进社会力量的增长。政府提供并塑造了社会信任，政府在公正、公开、透明、开放方面继续做好文章将有助于进一步实现社会资本的积累和增值，并在这一基础上推动社会治理向着更加积极的方向发展，公民意识得到进一步提升，社会更加和谐。这一论断还阐释了从近期目标上看，政府的简政放权为社会力量提供了生长空间；从长期目标上看，政府高效、透明化的转变有利于提升政府形象，为我国的长远稳定发展保驾护航。

四、治理主体多元化——社会治理现代化的主体支撑

所谓“现代化”，其实质是一个现代要素组合方式由低级到高级发生连续变化的过程，是一个新要素不断加入，传统要素不断得以改造的过程[5]。马克思在《资本论》第一版序言中指出：“现在的社会不是坚实的结晶体，而是一个能够变化并且经常处于变化过程中的有机体。”[6]（P17）改革开放40 多年来，我国社会在结构、动力、主体方面都发生了较大变化，社会的复杂性程度显著提升，社会问题也不断涌现。环境的复杂性、问题的内在关联性等等现代社会的特质都决定了，单一的社会治理主体尚不具备解决复杂社会问题的知识、技术、资源等等。因此，全方位的社会治理活动并不是政府一家之事，它既需要成熟的社会组织，即社会服务机构提供社会服务，也需要参与意识成熟的公民主体的参与。社会治理现代化是多方合力的结果。

政府作为社会治理的核心，发挥着重要的统筹和协调作用。社会组织作为社会治理中仅次于政府的治理主体，将宏观的政策与微观的生活联系起来，实现国家与公众的理性对话，通过平等的交流让国家力量与社会需求在碰撞中平稳对接，将此前单向度的权力运作方式改变为网状沟通，将国家的宏观制度具体化为微观的规章与条例，呈现于组织成员的日常生活中，有效且平稳地实现了传统生活向现代治理的过渡。在社会治理中，社会组织作为国家力量的重要补充，是政府的得力助手，分担政府的职责，缓解政府的压力。

《中国社会组织报告（2019）》蓝皮书显示，截至2018 年底，全国共有社会组织81.6 万个，较之2017 年的76.2 万个，增长了7.1%，覆盖领域涉及工商服务、科技研究、文化教育、生态环境等等。从这一数据即可看出，在社会治理现代化的进程中，社会组织的力量正在不断增长，其覆盖面也在不断拓宽，在满足居民日益增长的美好生活需要的同时，其作为“第三部门”的重要性正在不断显现。

由于社会治理所涉及的大部分事项都是与人民生活息息相关的小事，因此，公众作为基本节点型主体[7]，只有积极参与到社会治理中来，才能充分发挥公众与社会组织的“大众性作用”。否则，社会治理将难改社会管理的刻板印象。随着社会治理过程的不断推进，在以人为本的前提下，政策日益弹性化与柔化，我国人民主体性日益显现，公民意识也在这一过程中得以不断提升。公民在参与社会治理的过程中合理表达了自己的诉求并得到了满足，从中获得的效能感则直接让公民对参与社会治理产生积极的心理状态，认为公共事务并非是“有我不多，没我不少”。这种积极的心理状态激发了公民进一步参与的热情，现代公民意识在这一过程中得到激发和培养。公民意识的提升又反过来激发了参与社会治理的力量和能动性，多主体参与社会治理的生动局面正在形成。

社会治理现代化既是手段，也是目的。作为手段，它一方面可以满足不同利益主体多元化的个人与社会的需求，另一方面也能成为联结政府管理部门和人民群众的有效渠道，可以使政府的政策制定过程更加民主透明，进而形成制度化的政策制定机制，同时也将使新出台的政策更加符合人民的实际需要，提高人民对政府的满意度，从而维护社会稳定。作为目的，它有助于形成人人参与的社会治理格局，在实践过程中培养历练社会组织、培育社会成员的公共精神。因此可以说，社会治理各主体在社会治理现代化进程中实现了相互锻造与形塑。

五、治理过程信息化——社会治理现代化的技术依托

党的十九大报告强调：“不断推进国家治理体系和治理能力现代化，坚决破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端。”[1]（P21）在这一过程中，技术是工具、是过程、是要素、是结构。技术作为生产过程的直接物质手段，对人们的生产方式与生产关系，进而对作为意识形式的哲学有着根本性的意义。马克思把感性的、现实的、以技术为基础的人类活动看作是历史发展与自我进步的动力，将技术看作人类活动的基础。邓小平也曾将科学技术现代化视作实现其他三个现代化的牵引力、火车头。可见，一个国家对技术的应用直接反映出国家的现代化水平，而技术本身也对国家治理现代化进程起着重要的推动作用。

网络信息化在一定程度上加速了现代社会向社会主义方向演进的过程。在全面进入信息时代以前，社会显现出“小世界特征”，即人们之间的联系以短波联系为主，社会网络中的每一个节点都仅与少数节点有联系，科技在人们生活中所发挥的作用比较有限。全面进入信息时代以来，在社会治理实践中，信息技术对社会发展的作用由隐性变为显性，网络缩短了社会节点之间的平均路径，信息技术与劳动力、劳动资料相结合，优化了社会资源配置，大幅提高了劳动生产率。人与社会的关系更多地体现为共生共融，数据网络成为了人交往与实践的工具。我们每个人都是社会信息网络上的一个节点，每个人都是数据的制造者和接收者。在全面推进社会治理现代化的今天，“用数据说话，靠数据决策”已经成为一种新的管理机制与治理模式。

信息技术之于社会治理现代化的意义不仅仅在于信息共享，更在于它构建了一种统筹调度公共资源的系统。在互联网时代，人们在日常生活中留下了各种各样的数字足迹使社会变得“数字化”。在社会数字化的同时我们也在推动着“数字的社会化”，即数字本身就在塑造着社会关系。这两个过程的交互运动就是线上与线下的融合，就是虚拟社会与现实社会的融合，二者互为因果。

同时，信息时代的技术进步都是以技术群落的形式出现的，即大数据同物联网、云计算、3D打印技术同时涌入人们的生活，这种简称为“大智移云”的技术群落合力作用于社会治理，重构了社会治理的流程。在这一流程再造的过程中，社会治理的平均路径缩短，信息传递和资源流动更为迅速便捷，指挥结构简化，信息在传导过程中的损耗明显降低，社会治理体系在这一过程中得到整体优化。

在社会治理现代化进程中，技术群落已经由技术概念扩充为更具主体性的人文概念。这一技术群落从输入开始便大幅扩大信息作用范围，创造了城市信息化的高级样态。技术群落在本质上是“辅人技术”。换言之，大数据等技术虽然是技术术语，但实际上已形成了一种发展路径，是我国发展的重大机遇。先进的技术工具既是硬实力，也是软实力。作为硬实力，强大的服务器集群极大地提升了数据收集的规模和处理的速度；作为软实力，数据处理技术则更多地显现出人性化、智能化的一面。社会治理也因而获得了内外两方面强有力的技术支持。