第三次全国国土调查与海岸线修测工作的衔接

一、前言

土地调查是我国法定的一项重要制度，是全面查实查清土地资源和利用状况的重要手段。《土地调查条例》之第6条规定“国家根据国民经济和社会发展需要，每10年进行一次全国土地调查”，定期开展全国土地调查是国家依法行政的法定职责，是全面获取土地基础数据的主要手段。我国已完成了两次全国土地调查，分别是1984～1997年的一调，2006～2009年的二调。第三次全国国土调查（简称三调）是国家统一部署的一项重大国情国力调查，国务院自2017年10月开始部署实施，2018年8月因自然资源机构改革的调整，该项工作一并由“土地调查”调整成了“国土调查”，虽一字之差，三调的工作内容从单项的土地调查丰富成了土地+X体系的国土资源调查，并将作为我国自然资源统一调查监测体系的基础数据，逐步扩展成自然资源调查数据库。

三调的调整也涉及到了对涉海区域调查部分相关规定的更改，包括对陆海分界线的界定，以及对海岸线定义的明确，对海岛调查范围、调查内容的规定。同时2018年4月自然资源部印发《海岛统计调查制度》，明确年度开展海岛调查统计，2019年5月自然资源部启动了海岸线修测试点工作，拟在总结时点经验的基础上推广至全国。在这种背景下，三调涉海区域调查与海岸线修测作为不同的调查任务，二者之间有何差别、联系以及二者如何衔接则是个值得探讨的问题。

本研究拟以三调工作分类为切入点，结合三调实施方案及技术规程，分析三调中关于涉海调查的规定，并与海岸线修测工作进行对比，从而探讨得出上述调查工作的衔接方法。

二、三调工作分类中的涉海地类

根据《第三次全国国土调查调查工作分类》，三调工作中可能的涉海地类包括：红树林、沿海滩涂、养殖坑塘以及港口码头用地，其中红树林和沿海滩涂归并到新增的一级地类——湿地，详述如下。

《第三次全国国土调查调查工作分类》中，国家在原有一级地类基础上新增湿地，一级地类由12个增加到13个。湿地地类含义为：“指红树林地，天然的或人工的，永久的或间歇性的沼泽地、泥炭地，盐田，滩涂等”。湿地地类下包含8个二级地类，涉海地类2个，其中红树林地定义为：“沿海生长红树植物的土地”，沿海滩涂定义为：“指沿海大潮高潮位与低潮位之间的潮浸地带。包括海岛的沿海滩涂。不包括已利用的滩涂”。养殖坑塘归属于二级类坑塘水面，一级地类归属于“水域及水利设施用地”，养殖坑塘定义为：“指人工开挖或天然形成的用于水产养殖的水面及相应附属设施用地”。港口码头用地定义为：“指用于人工修建的客运、货运、捕捞及工程、工作船舶停靠的场所及其附属建筑物的用地，不包括常水位以下部分”。在土地管理关于农用地、建设用地和未利用地的分类中，红树林、坑塘水面为农用地；港口码头用地为建设用地；沿海滩涂为未利用地。

由上分析得知，三调工作分类的涉海地类中，红树林及沿海滩涂位处海岸带，鉴于已开发利用的滩涂部分按实际现状调查为其他地类，三调认定的沿海滩涂理论上是未利用的海岸带区域。养殖坑塘及港口码头用地均为按用途认定的地类，且包括其他非依托海洋资源开发利用的坑塘或港口，三调认定的地类面积无法明确提取涉海部分。

三、三调关于零米线与海岸线的定义

三调向海一侧以零米等深线为工作界线，《第三次全国国土调查技术规程》（TD/T 1055-2019）中明确零米等深线即经修改的低潮线，依据国家主管部门最新海洋基础测绘成果调整，由国家确定并下发至各地使用。三调工作由土地调查调整为国土调查后，三调技术规程关于陆海分界线也作出了调整，即由零米等深线调整成为了海岸线，并明确了海岸线以大潮平均高潮线为准，是陆海分界线。

此前，土地管理部门以零米等深线为陆海分界线，海洋管理部门以海岸线为陆海分界线，两条线因划定标准不同实地相差很大，管理上导致了较多海域使用权和土地使用权重叠的情况发生，在资源利用上也产生过较多冲突。自然资源系统机构改革后，自然资源部首次在三调中明确规定陆海分界线，一方面厘清了管理界线，另一方面更加认可，将海岸带作为整体区域进行管理，更加有利于推进兼顾海洋资源开发利用与保护的海岸带综合管理。

四、海岸线修测工作

海岸线修测工作尚处于试点探索阶段，该项工作主要是全面查清2008年以来海岸线变化，掌握海岸线自然形态、岸滩冲淤或侵蚀情况、整治修复情况等，调查开发利用现状和权属状况，判定海岸线类型；实地测量海岸线位置坐标，量算海岸线长度，统计海岸线类型及用途，分析海岸线保护利用和管理方面的问题。海岸线勘查范围为向海一侧全部潮间带、向陆一侧至毗邻地类图斑的边界线，最大宽度原则上不超过200米。调查方法按照《全国海岸线修测技术规程（试行）》技术要求，包括资料收集、底图制作、现场勘查、实地测量、内业数据处理、修测成果制作等。调查思路与技术方法和三调基本一致，由国家对收集到的卫星遥感、航空遥感数据进行预处理，形成正射影像资料下发各地，各地利用国家下发的影像资料，套合各类基础资料和管理数据，制作外业工作底图，进行现场勘查和实地测量，通过内业矢量化形成数据库成果。

《全国海岸线修测技术规程（试行）》中将海岸线划分为自然岸线、人工岸线、其他岸线三种类型，其中自然岸线与三调认定的沿海滩涂较为一致；人工岸线包括填海造地、围海和构筑物等三类工程，在三调中可能认定的地类类型较多，如填海造地已开工的，可认定为建设用地，已硬化的可能认定为空闲地，未硬化的可能认定为裸土地等；其他岸线包括生态恢复岸线和河口岸线，主要是退围还海、退养还滩、沙滩养护、生态海堤建设等具有自然海岸形态特征和生态功能海岸线；河口岸线即入海河流与海洋分界线，三调中无建设痕迹的可能被认定为沿海滩涂，有建设痕迹的认定为建设用地。由此可见，海岸线界定与三调地类认定是两个标准体系，没有明显的对应关系。

五、三调与海岸线修测工作的衔接

鉴于三调工作已基本形成初始阶段成果，统一时点更新工作正在实施过程中，三调与海岸线修测工作的衔接可主要从以下几个方面考虑：（1）工作底图的衔接，即海岸线修测工作收集基础资料，有必要收集国家下发的三调影像及各地自行收集的分辨率优于0.2米的遥感影像，包括各地可能利用无人机自飞的通过有关部门质检的高清影像。（2）历史数据的衔接，鉴于相当一段时间内，原国土部门利用第二次全国土地调查及历年变更调查数据的零米线作为陆海分界线，原海洋部门依据海岸线根据《海域使用管理法》进行还有使用确权，因此海岸带区域使用权属存在较多交叉，海岸线修测工作不仅要参考海域权属，同时需要参考土地权属数据。值得注意的是，目前海岸线修测已经对《海域使用管理法》实施前后是否进行土地权属确权进行了甄别，即若土地确权发生在《海域使用管理法》实施前，则调整到海岸线向陆一侧，如土地确权发生在《海域使用管理法》实施后，则纳入海岸线向海一侧，该做法只解决了《海域使用管理法》实施前的权属交叉问题。（3）三调初始成果的衔接，全国各地三调初始成果基本已通过国家检查核查，海岸线修测工作需参考三调初始调查成果，可套合2008年海岸线矢量数据，逐图斑分析海岸线两侧，特别是海岸线向海一侧三调图斑地类认定情况。（4）三调统一时点更新与海岸线修测成果的衔接，三调与海岸线修测工作的统一时点均是2019年12月31日，三调统一时点更新工作正在组织实施，海岸线修测工作需立即与三调统一时点更新统一结合起来，切实结合实际，依现状实事求是划定陆海分界线。

六、结语与建议

三调和海岸线修测工作均在实施过程中，结合实际分析，虽两项工作都制定了相关技术规程，但二者的技术规程并未做到口径一致、衔接紧密，这就需要两项工作在推进过程中加强沟通，鉴于陆海分界线已明确为海岸线，海岸线修测工作对下步海洋管理、陆海统筹都极为重要，值得管理人员和技术人员仔细斟酌。此外，在自然资源统一调查监测的背景下，自然资源部构建了自然资源分层分类模式，目前正在进行标准规范、技术规程、调查方法的研究制定，如何在顶层设计中充分兼顾各专项调查工作的衔接，也是得的深思的问题。