民族地区乡村治理体系创新探索及新时代重点内容

李增元

一、问题的提出

乡村治理现代化是国家治理现代化的重要基础，随着中国特色社会主义进入新时代，构建新型乡村治理体系被提上日程。实际上，早在21世纪初诸多地方政府就围绕乡村治理体系创新进行了实践探索，江苏省太仓市以“转变政府职能、提升自治能力、创新社会管理”价值目标为指引，开展了“政社互动”的社区治理体系创新实践，在厘清政府行政管理权与社会自治权边界基础上，强调政府与社会力量的相互配合、合作共治。湖北省杨林桥镇为解决村庄内部公共事务治理、公共产品供给难题，通过社区微观组织再造创新乡村治理内在运转体系。作为国家社区治理和服务创新实验区的山东省青岛市经济技术开发区，积极探索“三会共治、三园协同、三社联动”的“社团化治理”模式，建立不同层级社会力量联动的乡村治理新机制。作为首批农村社区管理和服务创新实验区，山东省日照市以新社区党建为核心，以社区自治为导向，以社区管理服务为重点，以村民满意为标准，探索建立职责明晰、多元参与、服务完善的乡村社区治理体系。另外，还有诸多地区依托治理单元创新治理体系。以广东省云浮市、清远市为代表的各地开始了以重塑治理单元为核心的农村基层治理创新实践，高度重视治理单元的重要性，对现有的农村基础建制单元进行了调整和重组，充分考虑规模和联结因素，重构基层治理单元，将自治重心下移至自然村。(1)李华胤：《走向治理有效：农村基层建制单元的重组逻辑及取向——基于当前农村“重组浪潮”的比较分析》，《东南学术》2019 年第4期。党的十八大以来，为实现乡村社会有效治理，桐乡市以高桥镇越丰村为试点，将自治、德治、法治理念有机融入基层治理实践，以“百姓参政团、道德评判团、百事服务团”为载体，以百姓议事会为平台，形成了多元参与、法治保障、文明有序的乡村治理新局面。桐乡市创新的自治、德治、法治相结合的乡村治理体系得到党和国家的高度认可，在全国得以推广。总体来看，在新时代，创新乡村治理体系，实现乡村善治被提升到国家战略层面。在党的有力领导下，各地都因地制宜创新与本地实际相符合的乡村治理体系，有效推动新时代乡村治理现代化发展。

在对少数民族地区乡村治理研究中，有学者就指出，“民族村寨自治组织具有维系村寨稳定、传承民族文化、组织村寨生产等社会功能，”(2)何斯强：《少数民族村寨社区管理资源的利用与整合——以云南红河哈尼族村寨社区管理中二元结构形式为例》，《思想战线》2006年第6期；彭庆军：《论民族地区传统社会组织的创造性转化——以湖南省通道侗族自治县为例》，《华中科技大学学报(社会科学版)》2013年第5期。“侗族、苗族等少数民族曾长期保留着形式上与今天的村民自治极为类似的原始民主自治组织。”(3)范毅：《原始民主：现代跨越的“卡夫丁峡谷”——侗、苗民族“款文化”的政治社会学视角》，《求索》2002年第2期；彭庆军：《论民族地区传统社会组织的创造性转化——以湖南省通道侗族自治县为例》，《华中科技大学学报(社会科学版)》2013年第5期。有学者对侗族乡村治理的研究发现，“传统的侗族社会主要以家族、寨老、合款等组织进行社会管理。款是其社会的自治组织单位。”(4)彭庆军：《论民族地区传统社会组织的创造性转化——以湖南省通道侗族自治县为例》，《华中科技大学学报(社会科学版)》2013年第5期。少数民族文化在乡村治理中发挥着重要功能，为此有学者就指出，“必须充分发挥好习惯法、乡规民约、公序良俗、民间规范等传统法律文化在民族地区社会治理和乡村振兴中的积极作用。”(5)宋才发：《社会治理法治化视阈下的民族地区乡村治理》，《湖北民族大学学报(哲学社会科学版)》2020年第4期。还有学者认为，“要将民族乡村的村落规范、族群意识、民族心理认同等转化为适应现代民族乡村治理的社区文化，发挥其在稳定乡村秩序中的积极功能。”(6)王猛：《乡村振兴下民族地区乡村治理创新的目标模式及实现路径》，《广西民族研究》2019年第6期。不难看出，诸多学者针对少数民族地区乡村治理进行了有意义的探究。不过，值得注意的是，民族地区与汉族地区具有明显的差异性，民族地区内部之间也存在较大差异，民族地区乡村治理体系实践创新是如何进行的，是否具有一般规律可循，民族地区乡村治理体系创新应该围绕哪些方面重点展开，值得深入探讨。

二、民族地区乡村治理体系创新的地方探索及特征

民族地区的乡村社会既是各民族成员共同居住、生产、生活、社会交往的基础空间，也是各民族风俗、文化的承载体，民族地区的乡村社会治理也渗透着各民族文化、风俗习惯。民族地区创新乡村治理体系也具有显著的自身特征。

(一)多民族聚居地区：“诚信立本、法治管人、道德育人”的三治合一体系

多民族聚居是我国民族分布的重要表现形式，其显著特征是不同文化背景、不同风俗习惯、不同行为偏好的若干民族居民共同生活在一起。不同民族成员的生活习惯不同，行为方式不同，需求也不尽相同。在基层治理中，必须体现包容性，培育公共性，强化对居民行为规范的引领，道德价值观的培育，“把德治嵌入乡村治理的范畴，并成为新时代观察与应对乡村治理挑战的新视角和着力点，以德治为抓手推进乡村治理，有益于助力实施乡村振兴战略，进而推进国家治理体系和治理能力现代化。”(7)李元勋、李魁铭：《德治视角下健全新时代乡村治理体系的思考》，《新疆师范大学学报(哲学社会科学版)》2019年第2期。作为国家级“开发扶贫、生态建设”试验区，贵州省毕节市试验区是多民族聚居地区的典型代表，其境内有45个少数民族。毕节市试验区核桃乡木寨社区居住着汉族、白族、彝族、苗族等8个民族，共819户2918人，在创新乡村治理体系实践中充分结合不同少数民族风俗习惯及民族成员特点，探索形成了“诚信立本、法治管人、道德育人”的三治合一乡村治理体系。(8)《毕节试验区核桃乡木寨社区“四个三”加强农村乡村治理》，2019年11月5日，http://www.bijie.gov.cn/yw/bmdt/201911/t20191107_10942013.html，2020年4月6日。一是建设居民诚信体系。结合时代发展变化及民族特征，建立“诚信于法律法规、诚信于社会公德、诚信于传统美德、诚信于市场准则、诚信于金融支持”的居民诚信公约，建立家庭诚信档案。以居民组为单位，从致富能手、寨老、总管、乡贤、“两代表一委员”等群体中选聘“乡村治理督导员”，对居民诚信问题进行监督，组织多元主体对居民进行每月诚信评比。对诚信者与失信者，按照村规民约、寨规民约进行奖惩，乡镇对诚信家庭各项事务进行优先办理。诚信合格者可以在“诚信超市”使用积分兑换奖品，“失信”家庭必须在规定时间内“改过”，未按期“改过”的将受到惩戒，通过此项措施形成聚居区内不同民族居民良好的道德情操与诚信品德。二是现代法与传统法结合强化法治体系建设。按照“1+N”模式，建设1个“法治农家”讲堂，组建流动“法治农家”讲堂，建立辐射到户的法治宣传平台。探索建立“网络法律服务站”，由乡司法所采取“一对一”或“多对一”方式开展法律顾问结对服务，利用网络提供法律咨询，实现法律服务对村(组)全覆盖。成立由派出所警务人员、社区法律顾问、信访调解员、乡村治理督导员、社区干部等人员组成的“议事”队伍，对辖区内疑难矛盾进行统一调解。充分利用村(组)群众会、院坝会、板凳会等形式向群众宣传政策及法律法规，将法治精神融入民族地区居民的行为习惯中。同时，充分挖掘寨老、族老、总管等传统社会资源，发挥其在社区矛盾纠纷调解、安全隐患排查、社情民意收集等方面的作用。三是加强多层次德治体系建设。将村老、寨老、知识青年等乡贤群体吸纳为道德宣讲员，发挥其道德素质高、思想觉悟高、品德优良的优点，通过他们向居民宣讲党的方针政策及社会道德知识，提升居民个人品德。积极引导广大家庭成员形成尊老爱幼、男女平等的意识，构筑夫妻和睦、勤俭持家、邻里和谐、家族团结的良好家风，推动家庭美德建设。同时，注重培养餐饮、住宿、运输、超市、医疗卫生等行业人员的职业道德，推动形成良好的旅游行业环境，提升职业道德水平。积极创新治理手段，通过新时代“大喇叭”播放、文艺宣传队宣传、学生“小手拉大手”活动等多种宣传方式，加强中华传统美德、感恩教育和社会主义核心价值观的宣传教育，提升乡村群众社会公德和感恩意识，提升社会道德水平。总体上来看，“诚信体系、法治体系、德治体系”的三治合一体系建设，充分考虑了多民族聚居地区民族成员风俗差异，文化多元、行为模式多样等特点，发挥民族地区传统乡村治理资源作用，实现传统资源与现代资源相融合，国家公共性知识与地方性知识有机结合，强化对个体的道德教育、良好品格的养成、社会公德意识的培养、社会核心价值观的培育，以构建良好的社会秩序规范。

(二)少数民族杂居分散地区：“传统资源与现代资源相结合”的三位一体治理体系

在长期历史发展中诸多少数民族呈现杂居、散居状态，给乡村治理带来较大挑战。在当前国家治理现代化总目标和乡村振兴战略的号召下，民族地区乡村面临着基层组织重构以实现乡村治理现代化的发展任务。(9)张春敏、张领：《民族地区农民再组织与乡村社会有效治理——基于黔东Y自治县乡贤参事会建设为例》，《云南民族大学学报(哲学社会科学版)》2019年第1期。如何因地制宜创新乡村治理体系，推动乡村治理现代化发展是这些地区面临的一大难题。湖北省恩施土家族苗族自治州(以下简称恩施州)就是典型代表。该州由土家族、苗族、侗族、汉族、回族等29个民族构成,其中，土家族、苗族等少数民族人口占总人口的52.76%。少数民族人口多、居住分散，交通不便、管理服务难度大、传统文化陋习遗存多等成为该地区乡村治理现代化一大障碍。为破解这些难题，自2013年开始，恩施州就结合多民族分散居住特点，实现传统资源与现代资源相结合，创新了“三位一体”的乡村治理体系。(10)吴理财：《从网格化管理转向网络化治理 农村基层治理的“在村模式”》，《国家治理》2015年第1期；柯东海：《坚持“三个导向”创新社会治理——湖北省恩施土家族苗族自治州加强基层社会治理创新探索与实践》，《人民法治》2017年第8期。一是引导村医村教进“班子”，拓宽基层治理人才来源，构建新型自治体系。面对人员外流，治理主体缺失等突出问题，自2013年开始恩施州优选村医村教进村级“班子”。充分发挥这一群体文化素质高、熟悉村情民意、德高望重的特点，借助村“两委”工作平台，引导他们利用坐诊、家访等机会密切联系群众、服务群众、精准宣传党的方针政策，既充实了基层治理人才资源，又因地制宜强化了基层治理能力。二是推进律师进村，实施法律便民活动，构建新型乡村法治体系。创新乡村治理法律顾问制度，推动现代法治精神在民族地区扎根是本地区创新乡村治理体系的又一做法。为加强法治建设，全州88个乡(镇)组建了律师顾问团，2532个村(社区)设立了法律诊所，1万余个社会管理网格每格均配备至少1名法律宣传员，实现了每个乡镇有1个法律顾问团、每个村(社区)有1个法律诊所、每个网格有1名法律宣讲员、每个家庭有1个法律明白人。法律顾问定期到“法律诊所”接待来访群众，提供法律咨询，参与涉诉案件和信访积案化解，对家庭困难的诉讼当事人提供免费代理。三是“一网式”服务体系。为解决人口居住分散、需求多样、服务管理难度大等问题，恩施州依托信息技术创新“农民办事不出村”便民服务机制。实践中，建立了以县市政务服务中心为龙头、县市直相关部门服务窗口和乡镇(街道办事处)便民服务大厅为主体、村级便民服务室为基础的信息化便民服务平台，以信息技术为支撑构建“网上服务中心”，部门审批职能向一个科室集中，部门审批科室向政务服务中心集中，审批事项向信息化便民服务平台集中，实现“一网式”服务。充分依托农村基层党组织网络将公共服务延伸进村级党员群众服务中心，村级便民服务室拥有民政、计生、人社等部门行政审批受理权，县、乡、村三级通过信息化系统进行在线传输、同步审核、结果反馈、实时提醒、监察统计、流程跟踪。信息服务平台开设邮政商易通、金穗支付通、供销裕农网、电信空中充值等功能，广大农民可以通过手机、电脑等网络终端网上直接办理相关事务，破解了服务效率低、时间长、不精准等问题，有效提升了管理服务水平。总体来看，恩施州乡村治理体系创新既充分利用了村医村教、德高望重人员等传统社会资源，又充分以现代法律规范为指导，通过构建新型法治体系消除不良文化习惯、行为规范，通过现代法对乡村社会进行改造。同时，结合少数民族地区人口分散等特征充分发挥现代信息技术优势，突破时空障碍提升基层管理与服务能力，实现传统资源与现代资源的有效结合，推动乡村治理现代化发展进程。

(三)游牧民族地区：“融合党建引领、契约化管理、信息支撑服务”的便民流动管理服务体系

与中原农耕社会相比较，北方的游牧地区呈现出分散性的特点，社会生产也具有一定不稳定性。(11)冯盛国：《北方游牧民族社会生活与家庭伦理特征探析》，《贵州民族研究》2019年第1期。在现代社会，游牧民族地区居民生活、居住环境得到大幅度改善，但是仍然有部分居民随着季节变化处于游牧状态。如何结合现实特点创新乡村治理体系，实现有效管理服务是游牧民族地区乡村治理面临的一个重要挑战。内蒙古自治区赤峰市阿鲁科尔沁旗就是其中的重要代表。该旗位于赤峰市东北部，辖14个苏木乡镇、2个街道，245个嘎查村，总人口30万人，其中蒙古族12万人。2018年，阿鲁科尔沁旗被民政部确认为“首批全国农村社区治理实验区”。结合游牧区农民流动特征，阿鲁科尔沁旗创新了融合党建引领的便民流动管理服务体系。(12)参见《2019年阿鲁科尔沁旗农村牧区社区治理实验区工作推进情况汇报》，内部资料。一是“融合型党建”。为提升乡村治理领导力，阿鲁科尔沁打破地域、条块、层级隶属的原有党组织关系，在游牧社区建立以党组织为核心、机关单位、社会组织、群众团队等共同参与、要素联动、资源共享的治理架构。以街巷为单元，以党员为主体，每20户左右划分为一个网格，推动管理和服务向末端延伸，网格党员承担社情民意、决策管理等信息收集传达功能，有的放矢为群众解决实际问题。二是“契约化”管理。在245个嘎查村实施“四议三提两签一报告”议事决策程序，成立基层契约化管理工作监督小组，建立嘎查村级事务契约化管理违约排查化解制度和调解委员会，依法维护契约双方权益。将契约化管理延伸到脱贫攻坚、生态建设等重点工作领域和邻里纠纷、赡养老人、村风村貌等社会事务领域，以村规民约的形式将村民应遵守的社会公德与家庭美德等写进契约，将村民内在道德约束转化为外在行为习惯。三是强化信息平台支撑。加强政务服务一张网建设，建设旗级政务服务大厅，完善苏木乡镇、嘎查村“一站式”公共服务平台，实现公共法律服务电视智能终端嘎查村全覆盖，信息服务横向覆盖所有行政职能部门，纵向延伸至苏木乡镇和农村牧区社区，促进居民服务由“分散服务”向“一站式服务”转变。四是整合资源提供流动公共服务。针对牧区地广人稀、居住分散特点，将社会救助、医疗报销、养老保险、畜群疫病防治等30项流动服务事项编印成册发给牧民，相关职能部门工作人员根据牧民需求开展电话预约、上门服务，解决服务牧民“最后一公里”问题。充分发挥“草原110”在规范社会治安、化解社会矛盾、应急救助响应等方面的职能优势。以“科技下乡、助农促牧”为主题，开展农牧业知识咨询、科技创新、科学普及等送教服务，乌兰牧骑开展文艺服务活动。以“家庭小药箱”“献爱心、送健康”义诊志愿服务为载体，开展健康常识宣讲、免费体检、药品发放等医疗服务，打造游牧区综合服务中心。“融合党建引领、契约化管理、信息支撑服务”的便民流动管理服务体系，结合游牧地区流动性特征，充分发挥党组织在游牧区乡村治理中的核心领导作用，整合各种资源实现管理与服务下沉，借助信息技术及流动服务站实现对流动人口服务全覆盖，推动游牧地区乡村治理现代化进入新阶段。

三、影响民族地区乡村治理体系创新的因素分析

民族地区在长期历史发展进程中形成了独具特色的风俗文化习惯及行为价值体系，因自身民族文化特色乡村治理呈现出独具特色的实践特征，民族地区乡村治理体系创新受到多种因素的影响。

(一)文化风俗习惯

少数民族的风俗习惯是各少数民族长期的生产生活的总结积累和经验提炼，它一经形成就具有相对的独立性，表现出极强的生命力，成为少数民族灵魂深处的一种价值取向。(13)廖小东、丰凤：《民族特色仪式对维护社会政治稳定的功能研究》，《求索》2011年第11期。在饮食、语言、节日、婚丧嫁娶、服饰等方面都具有鲜明的民族烙印。它不仅表现在生产、生活习俗上，还表现在人生礼俗及民间节会、民间技艺上，各种民俗无不深刻焊烙着人们的社会心理、价值判断、道德标准和审美追求。(14)王江英：《增强文化自觉 正视民族传统习俗的传承与发展》，《新疆社会科学》2014年第6期。这些民族风俗习惯在调节社会关系、规范伦理道德方面发挥着重要作用。在实践中，诸多优良的文化风俗习惯也成为国家法的有益补充，在维护本民族地区社会秩序、维护政治稳定方面发挥着重要作用。诸多民族地区文化风俗习惯大多从古老部族文化中传承下来，内化于人们的日常生产、生活中，并成为族群、村寨治理的重要行为规范。民族地区乡村治理实践一定程度上受到当地特有文化风俗习惯的影响。这些文化风俗习惯有些与现代文化相融合，有些仍保留传统色彩，不符合时代发展要求。多民族聚居的贵州省毕节市试验区核桃乡木寨社区，正是通过诚信体系及道德建设培育居民现代价值观，提升居民综合素质，消除不良传统风俗习惯的影响，继承优良传统文化的同时培育社会主义核心价值观，推动现代文明的形成。恩施州则注重通过现代法治建设消除传统民族风俗文化中的陈规陋习，培育居民现代价值观与行为方式，形成现代文明新风。在贵州省民族地区乡村社会，历史上村民靠传统习俗进行自我约束，组织制定、执行村规民约的人是村寨中的自然权威，即寨老和族长。(15)张中奎：《乡村振兴背景下民族村寨治理权威嬗变与能人权威的兴起——以贵州省为考察中心》，《广西民族研究》2019年第2期。这些依靠传统习俗进行的乡村治理实践凸显寨老、族长等权威主体，遵循本民族文化、特定信仰崇拜等，其中有些甚至与现代社会所倡导的价值理念、行为模式相排斥，对现代乡村治理体系构建带来较大挑战。当民族传统文化风俗习惯能够发挥正向功能时，它对现代文化具有重要促进作用，反之则起阻碍作用。

(二)传统治理规则及治理资源的现代转换程度

治理规则中总是渗透着文化乃至价值观念，具体而言农村社区治理过程中所采取的规则是价值的制度性外化。(16)张金凤、李勇华：《从规则治理、文化治理走向价值治理——以农村文化礼堂建设为例》，《东南学术》2018年第1期。与现代治理规则相比，民族地区传统治理规则渗透着本民族的民族习惯、道德规范、仪式信仰等，它通过外化的制度规范形式展现出来，成为规范社会秩序、规范个体行为的一套约定俗成的规则。少数民族具有差异化的历史、居住生活环境、文化模式、行为习惯等，在长期发展中衍生出多样化的治理规则，这些治理规则能够得以长期存在，有其合理性。对这些传统治理规则及治理资源的现代挖掘吸收程度，关系着民族地区乡村治理体系的现代化效果。正是看到传统治理规则及治理资源的价值，贵州省毕节市试验区核桃乡木寨社区充分重视传统秩序规则，将贤能寨老纳入乡村治理委员会，将村老、寨老、族老、总管等纳入现代乡村治理队伍，这些人有些是民族地区村寨的首领，有些是道德威望高的贤能人士，得到大家一致认同，在凝聚民众、处理村寨纠纷、维护社会秩序方面发挥着重要作用。与此同时，充分挖掘村寨规约、院坝会、板凳会等带有民族特色的传统议事协商规则、议事协商形式，发挥其在当代乡村治理中的作用。彭庆军对湖南省通道侗族自治县的研究也发现，“从‘寨老’‘侗款’向‘老年人协会’的这一转变，很好地适应了侗族村寨治理的现代化治理过程。”(17)彭庆军：《论民族地区传统社会组织的创造性转化——以湖南省通道侗族自治县为例》，《华中科技大学学报(社会科学版)》2013年第5期。还有学者指出，在新时代，寨老组织发生了变迁，在新时代演化而来的老年人协会积极参与并组织村内的公益事业，在协调处理村内事务以及村民与外村的纠纷、监督教育村民、监督村委会工作、组织文化娱乐活动、扶贫救难中都发挥着重要作用。(18)钟立跃、瞿州莲：《侗族传统社区组织变迁分析——以湖南通道阳烂村为例》，《怀化学院学报》2008年第6期。值得肯定的是，少数民族地区乡村社会之所以能够长期稳定发展，以寨老、族老等为代表的少数民族村寨魅力型权威发挥了重要作用。在现代治理中，历史发展所积淀的以传统民族文化风俗习惯为基础的传统治理规则及治理资源，在维持日常生产生活秩序、维护社会稳定、教化民众方面仍然具有不可替代的作用，对其进行有效挖掘利用无疑对现代乡村治理体系的创新具有重要意义。

(三)地理区位及资源环境条件

人口、区域位置、资源禀赋、环境条件都影响着治理体系的构建，制约着治理水平的提高。亚里士多德就指出：“一邦公民人数不能超过万人；居民都远近相望，里闾相逢，互知其行为、能力、门望、贫富；平时集会可以朝至夕归，战时征召可以朝令夕合。”(19)亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，北京：商务印书馆，1965年，第355页。自古以来，中国地域幅员辽阔，民族众多，各民族共荣共生，融合发展。从区域分布来看，我国大部分少数民族主要集中在西南、西北、北部及靠近边陲地区，这些地区多以山区、丘陵、沙漠或草原为主，特殊的地理环境使少数民族地区呈现出聚居、杂居、分散居住、流动等显著特征。有些少数民族处于山区或丘陵地区，成散状分布，一个完整的村寨包括分散在多个复杂地形地区的自然村(湾)，空间上相隔较远，同时资源条件有限，有些地区生存条件较为恶劣，给乡村治理带来较大挑战。如恩施州以山区为主，虽然外部生态环境较好，但是人口分散居住，如何有效满足管理服务需求是一大挑战。为破解这一难题，恩施州结合现实情况充分发挥信息技术优势，通过构建多层次的信息化治理平台解决空间分布过散带来的管理服务问题。与条件及自然禀赋恶劣地区相比，处于内蒙古自治区赤峰市的阿鲁科尔沁旗虽然自然禀赋相对较好，但是部分蒙古族居民仍然保留游牧传统，呈现出较大流动性，如何满足流动牧民管理服务需求就成为当地乡村治理创新中需要解决的一大问题。为此，该旗强化基层党组织引领作用，构建融合型党支部，借助信息化网络平台整合各种资源，推动管理与服务下沉，开展流动化管理服务，切实满足流动牧民的服务需求。有学者对乡村治理的考察后指出，“农村基层自治基本单元的划定可以遵循五个原则：产权相同、利益相关、血缘相连、文化相通、地域相近，”(20)邓大才：《中国农村村民自治基本单元的选择：历史经验与理论建构》，《学习与探索》2016年第4期。地域相近程度是影响农村基层治理的重要因素之一。实际上，诸多民族地区特殊的地理位置、居住状况及资源环境条件都给当地的乡村治理创新带来了很大影响。与一般地区相比，对于人口分散，地形地貌复杂，自然条件恶劣的地区，管理与服务成本较高，开展基层治理各项工作面临的困难较多，这些都对乡村治理体系创新提出了较高要求。

(四)乡村社会治理现代化水平

从理论上来看，科学化、法治化、智能化是乡村治理现代化的共性特征，善治是乡村治理普适性价值追求。但在民族地区尤其是欠发达民族地区，在进行地区治理现代化和“善治”上还存在方式简陋与落后的地方，突出表现在法治意识淡薄、法治方式欠缺；以地方强权势力来主导和治理乡村公共事务；惯用治理手段与民族文化之间存在着冲突，培育现代民族文化压力很大等。(21)梅小亚：《新时代民族地区乡村治理的实践逻辑与路径选择》，《贵州民族研究》2018年第12期。对传统资源有效利用程度，对不符合时代发展要求的民族文化、村寨规约、行为规则扬弃程度，民众综合素质等都反映着一个地区的现代化水平，体现着该地区乡村社会从传统到现代的转型程度，这些又在乡村现代化治理水平上得到进一步体现。在实践中，从多民族聚居区、少数民族分散杂居区、游牧民族地区等乡村治理体系创新来看，各地都非常注重挖掘传统资源，引入现代信息技术，充分引导多元主体参与，反映着追求现代化治理水平的不懈努力，这些为新时代乡村治理体系现代化发展奠定了坚实基础。有学者对贵州省黔东南苗族侗族自治州某自治县的调查研究显示：“Y县乡贤会组织建设的一个基本点就是充分挖掘乡村传统文化和社会资源，在弘扬乡贤文化的范围下，通过血缘、亲缘、业缘等纽带，吸引更多的外出农民乡贤回归，同时也发挥在村乡贤的积极作用。”(22)张春敏、张领：《民族地区农民再组织与乡村社会有效治理——基于黔东Y自治县乡贤参事会建设为例》，《云南民族大学学报(哲学社会科学版)》2019年第1期。充分挖掘传统社会文化资源，通过转化性利用能够有效提升现代化治理水平。吕蕾莉等人通过对甘青宁三省区部分民族村的实地考察,发现村庄权力结构下的宗族首脑、村干部等乡村精英，作为乡村治理的代表性人物，对乡村社会的各种资源具有较强的整合能力，深刻地影响乡村的治理机制和治理能力。(23)吕进鹏、裴元圆：《西南边疆民族地区乡村的复合型治权结构及行动逻辑：历史底色与现代启示》，《云南民族大学学报(哲学社会科学版)》2020年第2期。乡村治理体系创新涉及治理主体、制度、体制机制、方法等诸多方面，这些方面的现代化水平，整个乡村经济社会进步发展程度，乡村文明程度都直接影响着乡村治理体系的现代化。乡村治理体系创新方向和目标的实现在民族地区的乡村社会具有特殊的现实条件与环境，它与当地乡村现代化水平、乡村转型程度、乡村传统资源的现代化利用程度都有着内在紧密联系。民族地区在长期历史发展中所形成的治理经验积累，乡村社会治理取得的现代化水平既是新时代创新乡村治理体系的重要基础，也成为乡村治理体系创新进步发展空间的重要影响因素。

四、新时代民族地区乡村治理体系创新应重点把握的内容

民族地区在破解乡村治理困境方面已经进行了有效探索，形成了诸多有效的乡村治理体系实践模式。但同时，基于民族地区的复杂性，民族地区乡村治理体系创新受到多重因素的影响，既要遵循一般地区乡村治理体系创新的基本规律，又需要结合本民族乡村社会发展的现实特点。

(一)结合民族特色创新基层党组织体系及党建平台

民族地区有其特殊的历史发展进程，不同民族具有不同的文化传统、行为模式。同时，不同民族地区经济社会发展也呈现出较大差异性，在新时代，民族地区创新乡村治理体系面临更多、更复杂的挑战，必须充分发挥基层党组织凝聚力与战斗力，创新基层党组织体系及党建平台，强化基层治理能力。从现实来看，创新民族地区基层党组织体系及党建平台，必须结合民族实际，“应在充分调研的基础上,坚持把党建的统一性与民族地区的特殊性有机结合，充分尊重各少数民族的风俗习惯，避免采取有可能伤害民族感情的政策措施，从而为民族地区的发展提供安定的社会环境。”(24)赵连跃：《以特色党建促进民族团结探索——广西百色市农村基层党组织建设创新研究之一》，《广西社会科学》2013年第8期。充分结合民族地区乡村社会具体发展情况，将基层党组织建设与村寨传统积淀、经济发展方式、文化风俗习惯、语言等紧密结合起来，强化对地方性知识的重视，实现党组织下沉，构建纵向到底、横向到边的基层党组织体系。综合考虑各民族地区特点，创新特色产业党组织、民族文化党组织、合作社党组织、协会党组织、特色社会组织党组织等多种类型的微型党组织，使党组织嵌入到民族地区乡村经济社会文化各领域，实现对乡村社会成员全覆盖。同时，因地制宜创新村企联建型、村村联合型、寨寨联合型、结对帮扶型、城乡融合型等多种类型党支部，充分发挥党组织在推动民族地区经济发展、资源整合、文化传承、培育社会主义核心价值观、民众思想教育、社会治理等方面的功能。与此同时，在党组织体系建设中，还必须充分考虑民族文化，将民族文化贯穿于党建工作的全过程，注重党员干部队伍素质建设，从返乡创业大学生、回乡创业能人、退伍军人、致富能手、农村经纪人、德高望重的寨老、族老等人员中选拔优秀党员干部，创新信息化党员教育平台，提高民族地区党员综合素质与水平。加强民族地区党员群众教育培养，必须注重民族文化。少数民族文化是各民族在长期发展、生产、生活、交往中所形成的特定成果，它具有凝聚民众、增强认同、强化归属的功能。加强民族地区基层党组织建设，必须充分发掘传统民族文化，“可以借助民族文化搭建创新平台，也可以依托民族文化桥梁密切党群关系，还可以通过民族文化来壮大党组织的力量。”(25)阿依古丽·阿布都热西提：《民族地区基层党建工作创新中的民族文化融合探究》，《贵州民族研究》2018年第7期。在民族地区的乡村治理中，只有充分发挥党的领导核心作用，不断创新党的组织方式与领导方式，才能够为推动民族地区乡村治理体系创新、实现乡村治理现代化发展奠定坚实基础。

(二)注重民族传统规范与现代法治规则有机结合

少数民族地区在长期发展中形成了诸多带有地域性、民族性的地方性知识，这些地方性知识以民族成员的行为方式、风俗习惯的形式表现出来，并渗透于乡村社会秩序规范中，体现于祭祀、节庆等文化活动中，也体现于个体、组织的运行规范中。正是这些渗透于特定民族文化的传统规范使民族特色更好地得以展现，也使民族地区的乡村治理具有较为鲜明的民族特色。在新时代，推进民族地区乡村治理体系创新，应该推动实现民族传统规范与现代规则的有机结合。从实践来看，贵州省毕节市试验区核桃乡木寨社区、恩施州等都充分挖掘传统规则的内在价值，实现与现代法治治理规则的有机结合。从现实来看，在民族地区的乡村治理中，以传统文化为基础的乡村传统规范具有较强的生命力，对全体成员具有较强的约束力。但是有些传统规范、村寨规约、族规呈现出刚性特征，在现代治理中并不一定适用，甚至与现代法相冲突。“最为基本的就是要加大普法力度，在乡村社会营造出一种人人自觉学法、知法懂法、遵纪守法的良好法治文化氛围，同时也要在乡村治理实践中贯穿法治思维，坚持乡村治理的法治化，”(26)廖林燕：《乡村振兴视域下边疆民族地区乡村治理机制创新研究》，《西北民族大学学报(哲学社会科学版)》2018年第1期。做到传统规范与现代法相结合是必然发展趋势。在民族地区的乡村治理体系创新中，要培养政治素质过硬，具有较强法治水平、法治思维的工作者队伍，特别是培养一批真正懂法、善于运用法治思维开展工作，又能够掌握传统规范的乡村干部，真正改变基层工作者工作思维，在乡村治理中能够通过实现传统规范与现代法治的结合来处理各种问题。另外，抓住“关键少数”。转变少数民族地区寨老、族老、村老等权威人员思维，使其真正学法、懂法、守法、用法，通过这些传统权威将法治精神植入乡村社会秩序规范。与此同时，在乡村社会建设法律服务站(所)，派驻法律服务工作人员，充分发挥法律专业社会工作者的作用，大力开展法治宣传，运用法律法规处理纠纷矛盾，逐步形成良好的法治文化环境，以良好的法治环境来逐渐改变农村居民的传统思维方式，让法治成为人们的一种行为习惯。以民族地区居民能够接受的形式在法治中融入传统优良规范，在运用传统规则规范社会行为、调节社会关系中融入法治思维与法治规则，实现传统规范的现代改造，发挥两者优势因地制宜推动民族地区乡村治理现代化进程。

(三)重视优秀民族传统文化与现代文化相衔接

文化不仅对个体价值观的形成具有重要指引作用，对个体行为也具有重要约束作用。一个地区长期积淀形成的文化往往内化于当地的社会秩序规范中，地方公共治理也被打上深刻的文化烙印。在长期发展中，少数民族形成了独具特色的民族文化，这些民族文化是本民族居民长期生产、生活实践的结果，也是本民族的精神内涵。民族优秀传统文化既是民族发展的结晶，也是民族成员不断发展进步的重要指引。在民族地区的现代乡村治理体系创新中必须充分重视民族优秀传统文化的作用，实现传统优秀文化与现代文化相衔接。虽然少数民族有其自身民族文化风情，优秀民族文化都有着共同价值取向，即在家庭层面崇尚孝道、礼仪，勤俭持家；在社会层面崇尚公理、诚信、良知、奉献、道义、自由、平等；在国家层面崇尚富强、文明、和谐，体现着民族认同与国家认同的一致性，又呈现出明显的家国情怀。只不过，不同民族对家庭、社会、国家层面的认同是以与这些民族相适应的方式呈现出来，从而使优秀民族传统文化的具体呈现形式具有灵活性与多样性。民族优秀传统文化中包含的诸多价值追求与现代文化，特别是社会主义核心价值观具有内在契合性。从民族地区乡村治理的现实来看，实现优秀传统文化的深度挖掘，需要将现代文化特别是社会主义核心价值观融入优秀传统文化中，既保持民族特有文化形式的延续、文化内涵的拓展，又将社会主义核心价值观的精神内涵植入优秀传统文化的形式中。在国家对少数民族地区的治理过程中，应改变企图弥合差异使少数民族与国家认同相一致的思维,应重点打造各民族共同的团结基础，对物质诉求、情感诉求的共同基础进行系统化的提升，以经济的发展、法治的推进与社会基本价值规范的塑造为中心进行社群团结的基础重构。(27)张英魁：《论当代中国少数民族民族认同与国家认同——各自逻辑、内在张力与群际团结的实现策略》，《西南民族大学学报(人文社会科学版)》2016年第11期。

(四)实现基本公共服务体系与民族自组织服务体系相互补充

随着经济社会不断发展进步，民族地区乡村居民在长期生产、生活发展中，利益需求不断扩展，服务需求也呈现出多样化特征。从宏观来说，民族地区乡村居民与汉族地区乡村居民相比，具有相同的基本公共服务需求，这些都是作为国家公民应该享受的基本公共服务，需要构建完整、系统的基本公共服务体系，借助现代信息技术等手段给予提供。同时，结合民族地区乡村社会实际情况，对民族地区实行倾斜性公共服务政策，在人财物供给上进行倾斜支持。另外，基于民族地区特定的风俗习惯、文化传统、信仰体系、语言文字，在长期发展中民族地区居民也形成了独具特色的特定服务需求，不同少数民族之间、不同民族地区的乡村社会之间、相同民族地区的不同乡村社会之间服务需求都呈现出高度差异性。正是由于民族地区乡村社会具有显著民族性，通过充分发挥传统社会资源，引导培育具有本民族特征的乡村社会组织，构建本土服务体系，强化民族自我服务能力建设尤为重要。“要积极引导、整合并发挥新乡贤、寨老等民间权威，在强化道德约束、规范社会行为、增强社会活力等方面的促进作用,此外，还要充分整合和发挥乡规民约在改善人际关系、规范社会行为方面的有效作用，”(28)廖林燕：《乡村振兴视域下边疆民族地区乡村治理机制创新研究》，《西北民族大学学报(哲学社会科学版)》2018年第1期。与此同时，“近年来，民族乡村还出现了新型农村经济合作组织、专业合作社、乡村综合服务社、乡贤会，以及屯长制组织、党群理事会、老年人协会、妇女中心户等新型社会组织。”(29)杜承秀：《西部民族地区乡村治理中的新型社会组织及其法治化引导》，《广西民族研究》2018年第1期；王猛：《乡村振兴下民族地区乡村治理创新的目标模式及实现路径》，《广西民族研究》2019年第6期。这些组织有些是新形成的，有些是从传统社会组织转型而来的，它们是公共服务的有益补充，是本土自我服务体系的一个重要组成部分，应积极发挥其在新时代乡村自我服务中的价值与作用。同时，还要重视加强公益类、慈善类、志愿服务类、文体教育类等社会组织的发展培育，加强购买服务、税收优惠政策等，使其真正成为符合民族地区服务发展需求、切实满足民族地区群众需要、提升基层治理能力的重要力量。总体来看，民族地区的乡村治理创新，必须将人的发展需求放在首要位置，在切实强化基本公共服务体系建设的同时，充分结合民族地区乡村居民发展需求，既挖掘传统资源又进行现代组织创新，实现基本公共服务体系与本土自组织服务体系相互补充，对民族地区乡村居民提供精准有效的多样化服务。

(五)创新多样化治理单元与信息化治理方式

在乡村治理实践中，乡村社会内在特质影响着乡村治理模式的选择及治理机制的创新程度。在不同历史时期，乡村治理创新都会考虑乡村社会发展实际，这本身体现出治理方式的多样性与灵活性，也体现着乡村治理的本土性与地方性特征，民族地区的乡村治理更是如此。民族地区乡村社会更为复杂，地理位置特殊，风俗习惯、文化传统多样，都预示着乡村治理呈现出较大差异性。从民族地区乡村社会现实来看，人员居住往往比较分散，传统风俗习惯较多，在长期历史发展中形成的村、寨、堡、湾、石牌等都是少数民族地区的基层组织单元、管理单元、区划单元，在管理服务、秩序维护、社会稳定等方面都发挥着重要作用。实际上，人是治理单元的核心，治理单元是人的集合体的区域化、分割化与功能化。治理单元设立的目的是服务人，促进人的解放与发展。人是社会实践性动物，作为承载人的活动的治理单元必然不是单一的、一成不变的，它具有多样性、差异性、灵活性，治理单元的这些特征本质上是人所具有的社会属性的外在展现。(30)李增元：《农村基层治理单元的历史变迁及当代选择》，《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2018年第2期。新时代民族地区的乡村治理体系创新，需要因地制宜创新治理单元与载体，应充分发挥独具特色的民族自组织单位作用，将其纳入乡村治理体系中来。通过实现治理单元下沉，构建多样化微观自组织治理单元与多层次的行政治理单元相互补充机制，实现纵向治理到底。围绕经济发展、社会管理、文化传统、文体娱乐爱好、风俗习惯等构建不同类型的民族地区乡村社区内部自组织治理单位，实现横向到边的乡村内部治理机制。与此同时，充分发挥现代信息技术优势，将信息技术融入乡村治理中。综合考虑民族地区乡村社会地理位置特殊、居住分散、流动性强等可能面临的现实问题，利益需求多元、管理服务难度大等困境，充分发挥信息技术优势，依托不同层次、不同性质的治理单元，充分结合民族文化特征、语言习惯等，构建多层次、多类型的信息化治理服务平台与信息治理机制，破除空间阻隔带来的利益诉求表达不畅，利益需求满足不及时，便民服务效率低、质量差等一系列问题，发挥党建引领作用，综合各种资源实现管理服务下沉，与自治服务相结合，强化对少数民族居民的服务供给能力、综合管理能力。通过多样化治理单元创新与信息治理方式运用，真正让多样化治理单元成为承载乡村治理各种功能的平台载体，拉近民众之间、民众与政府之间、民众与国家之间的距离，真正在创新民族地区乡村治理中强化居民的社会认同与国家认同。

(六)推动民族传统社会资源的现代利用与多元主体制度化参与

民族地区在长期发展中积淀形成了诸多优秀传统社会资源，具体表现为社会组织、传统精英、文化仪式、制度规则、风俗习惯、寨规民约等各种形式，在推动民族地区发展进步中发挥着重要作用。在新时期，有些民族地区村寨传统资源已经被挖掘为现代旅游资源，展现出其自身的文化价值及意义。在新时代的乡村治理中，必须注重推动传统社会资源的现代利用，发挥其在现代乡村治理中的价值。充分挖掘传统社会组织资源。民族地区如寨老协会、石牌组织等社会组织在凝聚民族成员、规范社会秩序、调解矛盾纠纷等方面发挥着重要作用，同时还能够为民众提供一定的公共产品。充分发挥村寨传统精英的作用。民族地区乡村往往都有寨老、长老、族老等传统乡村治理精英，他们既是村寨当家人，也是村寨精神领袖，应充分发挥这些民族传统精英在推动地方治理、凝聚民众、提供地方性公共产品方面发挥的重要作用。尤其是在少数民族地区，很多村寨都是以一个族群的形式分布，更容易在农村中培育具有一定威望、见识和能力的人担任村民代言人和与政府沟通的中间人。(31)李珠：《从乡村到社区：民族地区农村治理体系现代化的多维基点探究》，《贵州民族研究》2016年第11期。在保护乡村精英民族传统性的同时，将其真正转变为现代乡村治理中的社区工作者，强化其具备现代乡村治理的现代专业知识、技能，发挥其传统魅力型权威的整合力、凝聚力与现代乡村治理的专业知识、技能，推动本民族地区乡村治理的现代转型。当然，不论是盘活民族传统社会组织资源，还是吸纳传统民族精英进入现有乡村治理体系，抑或吸收传统文化规则、寨规民约等地方性知识，都需要适应现代社会公共治理的基本规则与制度规范，“建构内源性与现代性相统一的少数民族村庄治理模式，实现村落内源性公共文化空间与外源性嵌入式的政治公共空间交融互构，为民族地区的乡村治理寻求出路。”(32)李志农、乔文红：《传统村落公共文化空间与民族地区乡村治理——以云南迪庆藏族自治州德钦县奔子栏村“拉斯节”为例》，《学术探索》2011年第4期。在推进民族地区的乡村治理体系创新中，必须在吸纳传统社会资源、实现现代化转换基础上构建包容性的治理制度，既能够为本民族乡村居民、乡村社会内外经济社会组织、外来居民等参与本地公共治理提供开放性空间，为传统优秀文化的运行提供包容性制度，还要打破民族间界限，为其他民族文化的融入，其他民族成员、社会力量等参与本民族乡村治理发展提供相应渠道与空间，进而以包容的制度、弹性的体制机制、灵活的形式形成多元力量参与民族地区乡村治理的制度化新格局。

总体上来看，民族地区的乡村治理体系创新既具有一般性，也具有特殊性，民族地区的乡村治理体系创新首先必须执行国家大政方针，乡村治理体系创新遵循一般性规律。同时，民族地区乡村社会具有民族性、本土性特征，因此，在乡村治理体系创新中需要结合本民族特点，体现出较强的自主性特征。民族地区的乡村治理体系创新，也只有在实现国家性与民族性有机统一，在执行国家政策方针基础上充分展现本民族特点，按照现代治理精神充分挖掘本民族传统资源进行创造性转换，同时融合现代治理方法，才能真正使乡村治理体系具有活力与效能，为有效推动乡村治理现代化，实现新时代民族地区的乡村善治奠定基础。