国有企业混合所有制改革的研究

一、前言

为全面贯彻落实党的十八大关于全面深化改革的战略部署，十八届三中全会做出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中强调要积极发展混合所有制经济。党的十九大报告指出，要深化国有企业改革，发展混合所有制经济，培育具有全球竞争力的世界一流企业。由此可见，混合所有制改革是国有企业改革的重要方向。混合所有制并不是中国在21世纪后才提出来的。1993年“十四届三中全会”通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中首次提出了“财产混合所有”概念，二十多年来国家致力于推进国企的混合所有制改革，但从改革成效来看，现阶段混合所有制改革遇到很多问题，国企改革的进一步深化受到了阻碍，这也直接导致了整个供给侧结构性改革难以进行。

既然国有企业混合所有制改革困难重重，国家为何还要一直坚持混合所有制改革的方向呢？混合所有制改革究竟可以通过哪些路径来实现？不同路径的选择是否能真正解决国有企业发展面临的种种问题？这些问题都是“国企混改”过程中亟待解决的问题。对这些问题的回答，不仅能够在一定程度上为国有企业的发展注入新的活力，也能够增强国家全面深化改革的信心，加快供给侧结构性改革的推进。

二、研究综述

目前混合所有制改革的问题被国家和政府一提再提，已经成为了许多学者关注的焦点。滕飞（2018）认为，国有企业进行混合所有制改革的积极意义在于实现优势互补、资源之间的合理配置，有利于国有企业简放政权，降低行业准入门槛，实现公平竞争。林晓华（2018）基于资本角度探讨了国企改革的发展方向和长期目标，指出混合所有制改革的优势在于能有效实现资本职能的发挥，有助于资源的高效配置，有助于塑造良好的市场竞争环境，有利于国有企业技术的创新。王涵颖（2018）则认为探索国有企业发展混合所有制具有现实意义，这有利于公有制和非公有制经济的发展，可以促进企业治理的完善，有助于打破国有资本在部分行业中的垄断现象。景朝阳（2018）在考察国有企业混合所有制改革的实现路径时强调，混合所有制改革是深化国企市场化进程的关键，充分调动国有资本在市场经济发展的影响力和积极性，完善市场经营主体建设；有助于克服国有企业弊端，形成国企新的竞争优势；也有助于提升非公有制经济的发展程度。

近年来，国有企业在混合所有制改革的推进过程中暴露出了许多问题，一度导致“混合所有制”在国有企业改革中遇冷。吴琳（2018）在检查了数家公司的会计信息后发现，会计信息与现实业务不匹配，混合所有制改革企业的会计核算面临约束，导致财务核算过程并不能全方位体现国有企业混合所有制改革的成效，甚至容易引发相关财务风险问题，这无疑对会计核算和财务管理也提出更高的要求。林晓华（2018）基于中国国情探讨分析了国企改革面临的约束性问题，她认为国有企业行业垄断未能有效打破，产权交易体系仍不完善；国有企业现代企业制度流于形式，公司治理相对乏力；混合所有制改革的法律、政策保障仍然滞后。毛志诚（2018）指出随着市场化进程的加快和国企改革的深入，混合所有制改革卓有成效，且国有资本在产业布局、空间布局和结构转型升级等方面均取得不俗的成绩，但国有企业仍旧保留着传统行政级别的治理结构，未形成规范的董事会制度，高管薪资、垄断、贪污等问题时有发生。

三、国有企业混合所有制改革的背景

（一）国有企业效率低下的困境

1．激励机制受限——产权问题。国有企业和民营企业最大的不同就是激励机制的差异。民营企业激励机制完善，且激励方法灵活多样，能够有效地激发员工的工作热情和创新活力。而国有企业恰恰相反，受制于政府过多干预，国企的激励机制匮乏或者不完善，国有企业的员工积极性普遍不高。2009年，人社部等六个部委出台了《关于进一步规范中央企业负责人薪酬管理的指导意见》规定，其中特别规定了央企高管薪酬上限不得超过上年度央企在岗职工平均工资的30倍；2014年，则将这一比例实际下调到10倍以内。显然，这无疑对国有企业管理层带来较强的冲击，出现很多国企高管过度消费和侵占国有资产的现象，也不乏国企高管跳槽到民营企业部门的例子。因此，如何更好地制定国企发展的激励问题是我们面临的重要问题。

科斯的产权理论认为，只要产权的边界已经被界定，并且是清晰的，那么这个资源的利用效率就会提高。国有企业资产并不属于国企高管，这是国企缺乏完善、有效激励机制的根源，并且限制甚至扭曲了产权主体在追求利益最大化时的一些行为，导致国有资产流失。另一种情况是搭便车，无论干多还是干少，干好还是干坏，都是一样的分配水平，必然导致了较低的工作积极性，显然不利于国有企业的发展，造成了国企效率水平的低下。而在民营企业内部，产权的主体是企业的所有者，本质是一种私有产权。私有产权的主体界定清晰，具有排他性，产权主体享有转让权、收益权。民营企业所有者的决策水平和工作效率的高低直接决定了企业所得利润的多少，这是最好的激励机制。因此，民营企业内部的员工普遍生产积极性较高。

2．国企高管任命的非职业化——委托代理问题。现阶段，国有企业的高管多采用行政任命形式产生，相当于政府的行政官员，甚至国企高管和政府行政官员的岗位可以直接调换，即可以从政府行政官员中直接指派，作为国有企业的高层管理人员。这就产生了委托代理问题。国有企业的所有者与经营者不一致，所有者相当于委托人，国有企业的经营者相当于代理人。委托人不可能会时刻监管企业，关注企业的经营情况，进行追究问责。这样导致代理人的行为只是在追求个人的收益最大化，包括为了增大自己的收益而牺牲委托人利益的方式。由此可以得出，国企管理者行政命令式的产生方式，导致其更加注重短期利益，为升迁攫取政治资本，从长期来看，管理者没有动力去发现和选拔人才，强化企业治理。尤其是即便管理者关注长期企业发展问题，但良好的企业发展业绩也并不能保证其一直在位，在这种情况下，管理者倾向于风险最小的路径选择，即“不犯错”，导致国企缺乏长时期发展的动力。

与之相反，民营企业的重大事项的决定权掌握在所有者手中，他们熟悉企业的日常生产经营活动，拥有企业生产管理经营方面的专业知识，积累了一定的企业发展经验，有能力做出有效决策。同时，民营企业也拥有一整套现代企业制度来监督完善公司治理。比如，董事会的机制的存在保证了决策的正确性，防止错误决策为公司带来巨大损失。监事会在民营企业中也并不只是“摆设”，是企业中很好的监管体系。并且，民营企业的绩效考核制度也并不像国有企业一样流于形式，他们充分利用绩效考核制度来提升工作效率和员工积极性。

（二）国有企业混合所有制改革受阻

国有企业改革历程表明，混合所有制并不是一个新命题。虽然国家和政府一直致力于国有企业混合所有制改革，但是从实际情况来看改革效果并不理想。

1．混合所有制改革受阻与对混合所有制认识不深刻有关。国企建立现代企业制度的进展不顺，效果大大不如预期。即便是党的十八届三中全会进一步推进国企改革，但社会各界均对混合所有制持谨慎态度，这直接导致国企改革进展缓慢。国企和民营企业的这种谨慎态度很大程度上是因为对混合所有制改革的认识不足。

国企的混合所有制改革看起来是单纯的“国退民进”，很多人担心在非公有资本参与进国有企业后，引发国有资本流失等严重问题。但事实上，国有企业也是发展，国有资本也要保值增值，而混合所有制改革的核心要义就是想要实现国有资本的保值与增值，要实现这一目的就不能让国有资本处于静止状态，必须盘活国有资本，加速资本的流通速度。比如，将混合所有制企业的不良国有资产出售，所得资金用于投资更有市场前景的技术购买，通过资产置换，既为国有企业减负，又为混合所有制企业形成新的产业发展领域。当然，考虑到这个过程中可能存在的国有资本流失问题，国家出台的《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》中指出，引进战略投资者，实现股权的多元化，要注意明确多元化投资者的资产占比等，这些规定的出台防止了国有资本向非公有领域的流失。

2．混合所有制改革受阻与制度体系有关。许多人认为，在混合所有制企业中控股权一直掌握在国有资本手中，非国有股东没有话语权，基本合法权益得不到有效保障，无法有效参与企业的正常生产经营，并提出有效建议。显然，这类问题存在的直接原因就是国有企业的行政化结构，行政化管理结构导致企业内部上下级关系明确，员工积极性较差，效率得不到保障，要想顺利推进混合所有制改革，必须从制度入手，打破现有国企存在的严重的行政体制，建立建全规范、完善、透明、有效的公司治理制度。并且人们还有国有资本流失概率加大的疑虑和担心。所以，如果没有防止国有资产流失的监管制度，国企和民企都无法消除顾虑，混合所有制改革则难以推进。

四、国有企业混合所有制改革对策的探究

（一）改制上市，吸引社会资本。国有企业改制上市其实就是进行股份制改造，改制上市后，国有企业将直接成为市场主体，改变了企业原来消极怠惰的工作面貌，加强国有企业内部对生产经营的关注和管理，提高工作效率，进而完善国有企业的管理制度，有助于企业的长远发展。在成功上市后，企业的融资渠道大大拓宽，可以更多地吸引社会资本进行投资，解决资金不足的问题，增加资本积累，加快资本的周转速度，从而盘活国企资本。从企业内部来讲，这是稳定持久的资本良性循环通道，有利于国企的长期健康发展。从企业外部的角度来说，国企改制上市后就从由封闭的企业管理经营转向了开放透明的经营模式，为了反映企业的生产经营活动和管理运营情况，企业需要对外公布财务报告，接受自身体制的监督。

（二）鼓励员工持股。员工持股是实现企业股权多元化，增强员工的积极性的重要方式。企业的部分股权转移到员工手中，无形中成为联系员工与企业的纽带，员工成为了企业的股东后，将会大大提高他们的积极性，激发他们的创造活力，树立他们的主人翁意识。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中就指出：“允许混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体。”有鉴于此，国有企业在深化改革的过程中，需要不断探索员工持股的有效方式，既要调动员工的积极性，又要保证国有企业性质不变。

（三）国退民进——民营企业参股。国有企业在长期发展过程中已经形成自己的独特优势，具体表现在三个方面：从产业分布上看，国有企业集中垄断性行业，涉及国防安全和国计民生的行业均有国企负责；技术水平方面，很多国有企业拥有很多高精尖知识人才，技术水平和科研能力远远强于民营企业；而在政治资源方面，国企在银行贷款、项目审批和进出口优惠等方面均存在显著优势享，而民营企业则要在这些方面耗费不少力气。民营企业参股国有企业是激发小微企业创造活力的重要路径，能够利用国有企业发展优势，弥补自身不足，提高企业竞争力，实现共赢。但是民营企业参股也有一定的顾虑，民营企业参股国有企业后，持股比例如何划定，国有企业是否还处于控股地位，企业的经营权和重大事项的决定权如何处理，这些都是实际情况中可能出现的问题，需要谨慎对待。

（四）国进民退，并购重组。“国进民退”在一定程度上违背了混合所有制改革的初衷，但是在很多情况下，尤其是对于国有企业子公司层面的混合所有制改革来讲，“国退民进”反而不如 “国进民退”更有效率。尤其是在某一重要行业发展在面临产业瓶颈时，国有企业可以利用自身地位整合产业发展优势，既能够将这些分散的民营资本集中起来，使其共同成为国有企业的股东，实现国有企业股权的分散化，也能实现产业发展瓶颈的突破。

（五）完善国资管理体系。国有企业推进混合所有制改革后，要求国有资产监管机构要从管企业为主向管资本为主转变，这意味着国资委职能将发生重大变化。按照三中全会决定的精神，今后国资委主要将致力于国有资本的优化配置，逐步增强国有资本的流动性，更好服务于国家战略目标。

五、结语

在二十多年对国有企业混合所有制改革的探索中，客观来看，国有企业的效率有了一定程度的提高，但是与民营企业相比还相距甚远。总体来看，失败的案例存在，成功的案例较少，其中经营管理缺乏灵活度，激励机制受限，国资监管体制不完善等都是效果不理想的重要原因，但其根本原因还是政企不分。就国企改革的路径来看，应该从企业内部和外部来探索国有企业混合所有制改革的路径，吸引多元化资本，改革经营模式，同时，国资的监管体制也要相应实现配套的改革措施，加速转变的脚步和加快完善监管体系的进程。

当然，我们也应当正确认识混合所有制改革，不能仅从字面上理解。混合所有制改革并不只是简单的资本私有化，它最终是通过多种所有制成分的融合，让国有企业搭上民营企业这辆便车，激发资本的活力，从而实现国有资本与民营资本的双赢。