农村集体经济组织的发展困境及立法方向

徐丹丹，史 静

〔安徽财经大学 法学院，安徽 蚌埠 233030 〕〔安徽弘启律师事务所，安徽 合肥 230001〕

《民法总则》仅用一个条文明确农村集体经济组织的特别法人地位，并未规定其设立、变更、终止等事项，但第九十九条第二款引致性规范的设计，为农村集体经济组织立法提供了依据。《中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》(2019年中央一号文件)也要求研究制定农村集体经济组织法。在当前深入推进农村集体产权制度改革尤其是集体资产股份合作制改革的背景下，赋予集体经济组织法人地位，有利于集体经济组织作为独立的市场主体参与市场经营活动，促进集体经济组织的更新和改革目标的完成，实现集体成员的利益。但我国农村经济发展不平衡，传统意义上以及改革背景下的集体经济组织的组织形态有哪些，是否都宜法人化，其法人财产如何确定，与农村集体是何关系，这些问题都是农村集体经济组织法人化无法回避的基础问题，应当予以厘清，以明确立法的前提。本文在实证分析的基础上，以农村集体经济组织的历史变迁为切入点，通过条文演进的梳理和集体所有权本质的探讨，来证成农村集体经济组织与农民集体的关系定位，并在此基础上明确未来的立法方向。

一、农村集体经济组织的现存形态和实践困惑

1.农村集体经济组织的现存形态

对于农村集体经济组织的探讨，不能脱离其为组织实体这个基础[1]，尤其是在《民法总则》将其明确为特别法人后，更应厘清集体经济组织自建制以来能够成为《民法总则》所规定的集体经济组织的存在形式。而解决此问题首先应弄清其现存形态有哪些。

从理论上讲，实行政社分开后，原人民公社、生产大队、生产队相应的被改制为乡镇集体经济组织、村集体经济组织、村内集体经济组织，但在实践中，政社分离改革并没有得到很好的落实：除少数经济发达的地方将人民公社更改为农工商总公司外，全国绝大多数地方的人民公社没有改名也没有改制成乡镇集体经济组织，实际上处于消亡的状态，根本就没有组织形式上的集体经济组织[2]。不少地方甚至直接出台政府文件宣布由乡镇政府全面管理乡镇集体资产[3]；生产大队对应的村集体经济组织基本上与“村”的外延重叠，大多数地方都是“两块牌子，一套人马”，没有成立专门的集体经济组织机构，相应的经济职能由村委会代行[4]；村民小组一级的村内集体经济组织因行政村的设立，失去了对集体财产的经营权、管理权[5]。因此，集体经济组织的组织实体较少，但考察相关文件，如根据1994年宁波市发布的《宁波市农村集体资产管理暂行规定》(现已废止)第三十九条的规定(1)《宁波市农村集体资产管理暂行规定》第三十九条规定：在未建立镇(乡)经济联合社之前，可暂由镇(乡)集体资产管理委员会或其他名称的集体资产管理组织行使镇(乡)集体资产管理职能。，集体资产管理委员会可暂时行使集体资产管理职能，由此可见，曾有农工商总公司以及集体资产管理委员会承担集体经济组织的职能。

而随着农村集体产权制度改革的开展，部分经济发达地区逐渐在改革过程中改组或新建集体经济组织，实践中的组织实体逐渐丰富起来，主要有四种：其一，企业法人形式。如1994年制定并经三次修订的《深圳特区股份合作公司条例》将农村集体经济组织改组为股份合作公司；《珠海市社区股份合作公司规范和监管暂行办法》规定“本市从原农村集体经济组织改制成立的社区股份合作公司(以下简称股份合作公司)的运营、管理和监督适用本办法。”其二，合作社法人形式。如山东省工商局印发的《农村经济(社区)股份合作社办理工商登记有关问题意见》规定农村经济(社区)股份合作社依法登记，取得农民专业合作社法人资格(2)有相似规定的还有合肥市工商局、农委会印发的《关于推行农村新型股份合作社登记的实施意见》规定：农村新型股份合作社属于农民专业合作社范畴。。其三，股份合作制组织形式，主要兴起于集体产权制度改革尤其是集体资产股份合作制改革。如《黑龙江省人民政府关于加强农村集体经济组织管理的意见》规定完成农村集体产权制度改革的村或组，具备条件的应当组建股份经济合作社、经济合作社或土地股份合作社等新型农村集体经济组织(3)有相似规定的如北京市海淀区政府印发的《海淀区农村股份经济合作社示范章程(试行)》规定：股份经济合作社是通过农村集体产权制度改革成立的、实行社区股份合作制的农村集体经济组织。。其四，集体资产管理委员会组织形式。如上海市青浦区农委《关于进一步加强本区农村集体资金资产资源管理的实施意见》在规定集体三资收益归集体经济组织所有的同时，要求建立健全村级集体资产管理委员会，并由其行使经营管理职能。

据此分析，目前承担部分或全部农村集体经济组织职能的组织，主要分为两大类：一是由人民公社、生产大队、生产队改制而来的农工商总公司和集体资产管理组织等传统集体经济组织以及村民委员会；二是自九十年代在明晰产权归属的基础上，经过农村产权制度改革改制或新建的企业法人、农民专业合作社法人、股份经济合作社等新型经济组织。这些存在形态能否均归属于农村集体经济组织立法的参考范畴，还需作进一步探讨。

2.农村集体经济组织的实践困惑

人民公社体制解体后，承接经济职能的集体经济组织作为组织实体的载体缺位，绝大多数的集体经济组织都仅有其名义而无组织机构。实践中其职能由村民委员会代行的情况普遍存在，导致现实中对集体经济组织的成员范围与农民集体的成员范围不加区分并趋于一致，以致对两者的概念和关系混同、混用。目前的农村集体产权制度改革也仍存在集体财产权属规定不一的问题，如2013年修订实施的《广东省农村集体经济组织管理规定》第十三条就明确规定集体土地和其他集体资产的所有权由农村集体经济组织享有；2016年施行的《浙江省农村集体资产管理条例》第二条第二款规定农村集体资产是指村集体经济组织成员集体所有的资产；而2018年颁布实施的《江苏省农村集体资产管理条例》第二条第二款规定农村集体资产是指村农民集体所有的资产。可见，实践中对于集体资产属于农民集体所有还是集体经济组织所有混乱不清，或者未作区分。

集体经济组织与农民集体的关系模糊不清的原因在于，1998年修订的《土地管理法》明确集体土地所有权属于农民集体所有，但比农民集体这一概念更早出现的集体经济组织，是由曾享有集体土地所有权的人民公社、生产大队、生产队改制形成，与原集体土地所有权主体有一定的历史渊源[6]。土地改革后，农民个人取得了土地所有权，在个人生产效益不大的情况下，农民开始寻求互助合作，成立互助组，并逐渐发展为初级合作社，此时集体土地等生产资料仍属私有，但其使用权已归合作社统一调配；随着合作化运动的发展，初级合作社快速向高级合作社过渡，集体土地等生产资料实行合作社集体所有[7]；再后来的人民公社化运动中，高级合作社改造合并为人民公社，农村土地生产资料被调整为分别属于人民公社、生产大队、生产队三级所有。1983年10月，国务院发布《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，各地逐步建立乡政府，政社合一的人民公社体制逐步瓦解，新建立的乡政府和村民委员会承接了行政职能，根据人民公社体制改制形成的集体经济组织行使经济职能，但集体土地所有权由谁继受在实践中产生了困惑[8]，并致使集体经济组织自身结构的更新受阻。农村集体经济组织法人化的核心问题在于查明集体土地所有权的归属，而解决该问题的关键在于厘清农村集体经济组织与农民集体的关系[9]，明确两者的关系定位。

二、农村集体经济组织与农民集体的关系厘定

1.从条文演进考证两者的法律定位

根据1978年《宪法》第七条的规定(4)1978年《宪法》第七条规定：农村人民公社经济是社会主义劳动群众集体所有制经济，现在一般实现公社、生产大队、生产队三级所有。，当时的集体所有制经济实行三级所有。而1982年《宪法》第八条(5)1982年《宪法》第八条规定：农村人民公社、农业生产合作社和其他生产、销售、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。删除三级所有制度，并首次使用农村集体经济组织的概念，但并未在废除三级所有制度的基础上规定农村集体经济组织享有集体所有权。1986年颁布的《民法通则》第七十四条(6)《民法通则》第七十六条第一款规定：劳动群众集体组织的财产属于劳动群众集体所有，包括：法律规定为集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等；集体经济组织的财产；集体所有的建筑物、水库、农田水利设施和教育、科学、文化、卫生、体育等设施；集体所有的其他财产。第二款规定：集体所有的土地依照法律属于村农民集体的，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。明确了村农民集体对集体土地的所有权、集体经济组织对集体土地的经营和管理权，同时还明确规定劳动群众集体所有的财产包括集体经济组织的财产，这实际上间接否定了集体经济组织作为集体所有权的权利主体的可能性。因此，人民公社体制解体后，承接经济职能的集体经济组织并没有当然继受集体土地所有权。

1986年《土地管理法》第八条重申了《民法通则》关于农民集体的集体土地所有权人地位和集体经济组织的经营、管理权。而1998年修订的《土地管理法》第八条第二款(7)1998年修订的《土地管理法》第八条第二款规定：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。正式、明确地提出了“农民集体”的概念，农民集体作为集体土地所有权主体的地位得到了法律的承认与明确。2007年《物权法》第五十九条规定：农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。。2007年《物权法》第五十九条将“农民集体”进一步解释为“本集体成员集体”，更加明确了集体所有权的主体范围。“本集体成员集体”是较“农民集体”更为专业的法律概念，是一定社区范围内的全体成员，这种群体性导致其作为集体所有权的主体，却对集体资产和集体事务的经营管理缺乏直接的意志表达途径，无法有效行使集体所有权，因此第六十条规定农村集体经济组织代表集体行使所有权，将集体经济组织作为农民集体的意志表达和权利行使的组织载体[10]，以弥补权利难以行使的困境。但集体经济组织的市场主体地位并不清晰，其自身也难以建立起有效的治理结构和权能行使路径，使得集体所有权实际上仍然未能有效行使，集体资产难以发挥经济效益。因此，2017年《民法总则》规定农村集体经济组织依法取得法人资格，赋予其特别法人地位，使其能够以独立的市场主体地位代表农民集体行使集体所有权，经营管理集体资产，以实现集体成员对集体资产的利益。

2.从法理角度探寻集体所有权的本质

有学者认为，“农民集体”更多地指向一个政治概念[11]，其概念具有模糊性，边界不清、成员不明[12]，难以成为法律关系的主体，不宜作为集体所有权的主体。但事实上《物权法》已通过引入“成员权”概念来规范“农民集体”的边界，以明确集体所有权的主体[13]。一个村社的成员有明确的成员权取得标准(如户籍)和界限，通过成员权制度可以使“农民集体”的内涵和外延进一步明晰化，同时，“集体”被限制为“本集体成员集体”而具体化和法律化[14]，使得集体所有权的法律主体具有了明确性。此外，从“农民集体”到“本集体成员集体”，还凸显了集体成员的权利主体地位，强调了农民集体所有本质上是本集体成员集体所有[15]，成员集体是工具性主体，集体成员是目的性主体，集体为集体内的成员利益而存在[16]。集体所有制形式的本质目的是为了实现集体成员的个人利益，这改变或矫正了人民公社时期过于强调一切归公而忽视农民个人利益的公有观念。实际上，农民集体的模糊性对应着本集体内集体成员的流动性，社区内成员出生自动加入、死亡自动退出该集体，使得集体成员不仅仅是具体的现阶段的个人，而且包括潜在的、未来的成员[17]。这也体现着集体所有权在本质上追求公平、平等的价值，任何成员个人都不得在集体范围内排除其他成员在集体中的所有[18]，也不得剥夺未来集体成员的土地利益。生产资料公有制的本意就在于避免主体清晰界定而产生的产权排他性，其所保护的不是集体作为一个主体能够享有财产权，而是保障集体内每一位成员都能够分享集体利益。因此，集体所有权的主体从理论上讲也应当是本集体成员集体(农民集体)，而不能是成员固定的集体经济组织，否则有违集体所有权具有平等的社会保障性的本质。在此需区分农民集体的成员范围和集体经济组织的成员范围，在集体产权制度改革以前，集体产权不清晰、权属不明确，甚至集体经济组织无组织实体，其职能由村委会代为行使，因此，集体经济组织成员与农民集体成员未加以区分，基本一致。而在清产核资、明晰产权、折股量化、股权固化的集体产权制度改革中，在集体资产股权采用静态管理模式和基本禁止股权流转的情况下，集体经济组织成员不可避免地具有封闭性，无法当然纳入新出生的成员，因此，集体经济组织的成员并不当然等同于农民集体的成员[19]。

从法律条文的演进过程可以探知，“农村集体经济组织”这一概念自正式写入法律以来，从未享有集体土地所有权，而后入法的“农民集体”自始便以集体土地所有权主体地位存在。从探寻集体土地所有权的本质的法理角度来看，享有集体土地所有权的应当是现在及以后均在一定社区范围内的所有社区成员，而集体经济组织是集体所有制实现的主体形式，是农民集体从事经济活动的主要主体形式[20]。因此，农村集体经济组织法律定位已非常明确：农村集体经济组织不是农民集体(本集体成员集体)，农民集体是集体所有权的权利主体，集体经济组织是集体所有权的代表行使主体，代表农民集体经营管理集体资产。

三、农村集体经济组织的立法方向

1.坚持农民集体的集体所有权

农村集体经济组织法人化及立法的首要问题是区分集体经济组织与农民集体，坚持并维护农民集体的集体所有权主体地位，明确立法的法律前提。集体所有权归谁所有是我国集体产权制度改革的底线问题[21]，是农村经济发展的制度基础，也是未来立法应当遵循的法律底线。

一方面，立法需重申农民集体是集体所有权的权利主体地位。《物权法》第五十九条及六十条对此作了明文规定，而《民法典物权编》(二审稿)依然保留该条款内容不变，农村集体经济组织立法也应当遵循民事基本法的基本规定，集体所有权主体的二元论依然应当作为集体经济组织立法的理论前提。目前地方实践中仍然存在混淆两者关系、集体资产归属混乱的现象，未来立法需首先明文规定农民集体的集体所有权主体地位，在明确该前提的基础上，区分规定农民集体与农村集体经济组织，并进一步区分农民集体的财产与集体经济组织的财产，以明确用以经营的资产范围，维护集体所有制。

另一方面，明确“代表行使所有权”的含义。通过《物权法》第五十九条及六十条的规定可以探知，传统意义上的集体经济组织代表集体行使所有权，是作为农民集体的意志表达载体和利益表达主体，是一种代表关系。而在集体资产股份合作制改革的背景下，改制或新建的新型集体经济组织通过对集体资产折股量化、确权到人的改革举措，可以成为量化的集体经营性资产的所有权人和资源性资产的用益物权人(8)集体资源性资产的股份化存在集体土地所有权股份化和集体土地使用权股份化的不同学者观点，具体参见高飞著《集体土地所有权主体制度研究》，法律出版社2012年版；高海著《论集体土地股份化与集体土地所有权的坚持》，《法律科学》(西北政法大学学报)2019年第1期。，从而以自己的名义对该集体资产独立行使权利，作为市场主体进行市场经营活动。此时“代表集体行使所有权”已不再是代表关系，而应合理地解释为投资关系[22]，即农民集体以其所有的部分资产投资集体经济组织，集体经济组织因此对该集体资产享有法人财产权，具有独立处分的权利。因此，农村集体经济组织法人的责任财产可以很清晰地确定为已折股量化的集体经营性资产和集体资源性资产的用益物权。其中，集体经营性建设用地使用权基于房地一体原则，与建设在其之上的厂房、农业基础设施等不动产均可成为集体经营性资产；集体资源性资产应当是未承包到户的集体土地，主要是指“四荒地”。集体经济组织通过对集体资产的经营管理，所得收益按股分配给集体经济组织成员，以落实集体成员的集体收益分配权，实现其服务本集体成员的社会职能。此种关系的界定，一方面可以赋予农村集体经济组织对部分集体资产相对独立的处分权，保证其能够作为独立的市场主体参与经营活动，从而实现集体资产保值增值，发展壮大集体经济；另一方面，可以隔绝风险，即使集体经济组织出现严重的经营危机，面临破产，也能够阻断集体土地所有权被流转的风险，保障集体成员对集体土地享有的权益。

2.谨慎处理农村集体经济组织特别法人的“特别性”

农村集体经济组织被规定为不同于营利法人和非营利法人的特别法人，作为集体所有权的代表行使主体和集体资产的经营管理者，既具有实现集体资产保值增值、发展农村集体经济的“趋利性”，又具有保障集体成员利益、服务集体成员的公益性，使其具有不同于一般经济组织的“特别性”。但未来立法应谨慎处理该“特别性”，避免农村集体经济组织成为市场经济下的“怪胎”。

一方面，立法应明确农村集体经济组织为经济组织的本质，并赋予其破产能力。农村集体经济组织立法首先应回归农村集体经济组织的本性，即其本质上应为经济组织。赋予其特别法人地位，实际上是在打造集体经济组织独立的市场主体地位，作为经营组织，其具有资产运营保值增值的职能，应当作为一般市场主体参与整个市场经济的运行过程[23]。即使集体经济组织是不同于营利法人的特别法人，在当前深入推进集体产权制度改革的背景下，也无法脱离盘活农村集体资产、提高集体资产运营效率、促进集体经济发展的任务和目标，必须注重经济职能的发挥。如果固守传统意义上农村集体经济组织封闭的运行状况，则农村集体经济组织即使法人化，也难以形成一般市场主体应有的竞争力和活力，从而难以实现经营资产的经济效益以及集体成员的利益。因此，未来立法中集体经济组织的设立需要遵循经济组织设立的规则，而市场风险始终存在于市场交易中，农村集体经济组织既然要成为独立的市场主体，也不应例外，即其也存在破产的风险。未来立法不应以维护农村社区的稳定性和集体所有制为由而作出限制性规定，不允许农村集体经济组织破产，否则集体经济组织也难以改造为真正独立的、有信用和有效益的市场主体。

但另一方面，立法还需兼顾农村集体经济组织的社会职能，建立破产防范机制，预先采取适当措施尽可能地规避风险。集体经济组织作为集体所有权的代表行使主体，具有管理集体资产、发展集体经济、服务集体成员的特定职能，虽然集体经济组织破产后该职能可交由另一组织继续履行，但仍应最大程度地维护集体经济组织的长久、稳定地发展，保证农村社区的稳定。在集体经济组织被赋予破产能力并具有破产可能性的情况下，应积极建立农村集体经济组织破产防范机制，以尽量避免集体经济组织破产的发生。虽然农村集体经济组织法人独立从事市场经营活动，但立法仍可对其参与市场经营的行为进行原则性引导，以列举方式指引其进行低风险、收入稳定的经营行为，而其他具有高风险性的经营行为，应当对其设置较为严格的集体经济组织成员前置性表决程序[24]，以督促集体经济组织谨慎选择具有高风险性的经营交易，尽量避免出现经营失败、资不抵债情况的发生。

3.采用“主导+多元化”的组织形式

农村集体经济组织作为《民法总则》规定的四类特别法人之一，自然不同于同为特别法人的农民专业合作社法人，也不同于营利法人和非营利法人，因此，在改革中已经被改制成农民专业合作社法人和企业法人的组织实体，应由其他法律进行规范，均不能成为农村集体经济组织立法的组织形式选择。在当前的集体资产股份合作制改革中，大多改革地区均是新建股份合作社或将原集体经济组织改制为股份合作社，股份合作制组织形式成为大多数改革地区的主要选择方式。相较于传统集体经济组织，股份合作社作为新型集体经济组织具有清晰的产权结构、明确的组织机构、完善的治理机制、合理的权利配置。在集体产权制度改革以及完善集体所有制实现方式的背景下，能够更好地经营管理集体资产，实现集体资产保值增值和集体成员收益分配。股份制与合作制相结合的组织结构，是以人为基础而非以资本为基础配置收益权和表决权[25]，一方面，可以明晰产权，明确每一个集体成员的股份权，将集体资产与集体成员个人利益直接挂钩，更好地实现集体成员的集体收益分配权；另一方面，民主决议采用一人一票的平等主义原则，而非资本多数决原则，可以实现民主管理，平等地保障集体内每一个集体成员的利益，契合集体所有权为本集体内所有成员平等提供社会保障的本质。“以股份制为核心构建农民个体与农村集体经济组织的利益联结机制，无疑成为维护和保障集体收益分配权的应然途径”。

虽然股份合作制是我国农村集体产权制度改革所采取的主要组织形式，但并非应当成为唯一的组织形式。在集体产权制度改革中，大多经济较为发达的地区会更加关注改革后集体经济组织的市场参与度，更希望通过股份合作制改革将集体经济组织改制为独立的市场主体，进行更市场化的经营活动，以获取更多的经济利益；在集体资产较少而尚未或无法进行集体资产股份化的地区，集体经济组织的职能在于代表农民集体合理分配、管理集体土地，或进行公共设施建设等，集体经济组织并无更新为独立的市场主体参与市场经营竞争的必要；甚至有些地区的集体成员，并不希望将农村集体经济组织改制为具有风险的独立市场主体，而更愿意各自独立经营。事实上，《民法总则》第九十九条规定的是农村集体经济组织依法取得法人资格，并非是法人类型选择的强制性规定，针对农村集体经济组织达不到法人应当具备的条件的情况，未做明确规定。但第一百零二条第二款规定：“非法人组织包括个人独资企业、合伙企业、不具有法人资格的专业服务机构等”，通过对“等”进行文义解释，可将未达到法人标准的农村集体经济组织纳入非法人组织的范畴，以合理解释的方式扩大法律对集体经济组织的涵盖性。如此，农村集体经济组织具备法人成立要件的，依法取得法人资格；不符合法人条件的，作为非法人组织存在，即可兼顾农村各地区经济发展不均衡和集体经济组织的实际运行状况。未来立法不仅要着眼于当前正在进行股份合作制改革的股份合作制组织形式，更要充分考虑基于历史原因而长期存在的或基于经济水平限制而未能进行股份合作制改革的或基于集体成员意愿继续选择非法人组织的组织形式。前述集体资产管理委员会可以作为集体经济组织的非法人组织形式继续存在。

因此，未来农村集体经济组织立法可以将股份合作制组织形式作为农村集体经济组织法人化的主导模式，同时允许集体资产较少、集体经济发展较弱的地方仍然采取非法人组织形式管理集体资产资源。应当说明的是，立法只需明确集体经济组织形式的法定类型即可，而不应对集体经济组织采用何种组织形式作出强制性或统一性的规定，应当允许农村集体成员根据本村集体的发展需求和集体成员的意愿，在法律允许的组织形式中自由选择。

结语

我国农村各地区经济发展水平不平衡，农村集体经济组织的设立及运行状况也各不相同，致使很多地区始终混淆集体经济组织和农民集体的关系。通过对集体经济组织的发展进程、条文演进以及集体所有权的梳理与分析，可以探知农民集体是集体所有权的权利主体，农村集体经济组织是集体所有权的代表行使集体，是实现集体所有制的主体形式。现存的组织形态中，并非承担集体经济组织职能的组织都可归属于农村集体经济组织法，但《民法总则》也并未强制所有集体经济组织必须实现法人化。未来立法首先应重申并区分集体所有权的权利主体和代表行使主体，并明确“代表行使所有权”的内涵，在不同的情况下合理解释为代表关系或投资关系；谨慎处理农村集体经济组织的“特别性”，守住其为经济组织的本质和促进集体经济发展的目标，但也需兼顾其社会职能，建立农村集体经济组织破产防范机制，对其市场经营行为作适当性的引导；同时明确将“以合作制为基础，以股份制为发展”的股份合作制组织形式作为农村集体经济组织法人化的主导模式，并允许部分地区根据经济发展现状和集体成员意愿采取非法人组织形式，以兼顾我国农村各地区经济发展不平衡的现状和地区特色。