河南省僵尸企业治理困境及政策建议

崔海红,王 鑫

〔河南牧业经济学院 金融与会计学院，河南 郑州 450044〕

一、引言

近年来，产能过剩问题已经上升到国家战略层面，2016年我国将“去产能”作为供给侧结构性改革的首要任务。化解过剩产能，处置僵尸企业，是防范宏观经济风险的重要举措，受到理论界的广泛关注，也成为决策层制定产业政策时须考虑的问题。钢铁、煤炭等8大行业产能过剩尤为严重，对整个工业生产价格指数(PPI)的影响超过70%。河南省2017年处置僵尸企业200户，2018年有855户僵尸企业的处置任务，2019年处置国有僵尸企业1124户涉及资产440亿元。在处置僵尸企业的过程中，存在着许多棘手问题，有的是资产债务体量大处置损失难以承受，有的是信访稳定隐患多难以化解，有的是官司缠身处置工作难以推进，有的是分流安置职工既缺钱又无空间。为顺利推进僵尸企业的处置，及时解决处置过程中出现的难题，河南省人民政府高度重视，联合国资委、财政厅等12家单位联合下发了《关于省属企业处置“僵尸企业”的若干意见》(豫政办〔2017〕147号)。基于我省僵尸企业处置实践，本文分析处置中存在的问题，探究该问题背后的深层次原因，并提出相应的政策建议。

2015年12月国务院将连续三年以上亏损，与产业优化调整的方向冲突，且不符合环保、安全、能耗等要求的企业认定为僵尸企业。已有文献从负债水平、盈利能力以及政府支持等方面综合判断，评价企业的僵尸化程度；[1]针对不同类型的僵尸企业提出不同的处置对策，让资产负债率高、持续盈利能力差的高僵尸程度企业进入破产程序；[2]使没有丧失持续盈利能力、有先进技术的低僵尸程度企业采取兼并重组，通过调整经营战略、实施技术创新、提供政策扶持等手段改善经营状况。[3]还有文献针对国有破产类僵尸企业处置过程中存在的财务问题和法律问题进行了系统的总结归纳，提出从市场化治理、专业化治理、法制化治理、完善社会制度等角度解决破产类企业的处置安置问题；[4]借鉴美国和日本处置僵尸企业的经验和教训，采取司法主导、职能转变、政法结合、职工安置等措施建立较为完善的市场退出机制。[5]处置僵尸企业的关键在于对不同类型的僵尸企业进行分类，选择合适的处置对策，提高僵尸企业的处置效率。

二、河南省僵尸企业的治理困境

1.河南省处置僵尸企业取得的成绩

2016年初，中央启动钢铁和煤炭两个领域的去产能工作，河南省确定了煤炭和钢铁行业的去产能任务，计划3年内煤炭去产能6254万吨，钢铁去产能240万吨。河南省不是钢铁行业大省，钢铁去产能任务在启动之初已完成。煤炭是河南省化解过剩产能的主战场，2016年和2017年，河南省已完成了4400万吨，超额完成中央分配的去产能任务。河南省煤炭行业的产业布局结构因此发生了明显变化，淘汰201对小煤矿，煤炭行业的集中度明显提升，其中单井120万吨的大煤矿的产量占比达到了80%。截至2018年6月底，河南能源化工集团共处置僵尸企业60户，重组或盘活闲置资产41.31亿元，妥善安置职工4790人，使整个集团公司轻装上阵。平煤神马集团的飞行化工、橡胶轮胎2家僵尸企业，利用平顶山“退城进园”政策，盘活原有土地，新成立尼龙科技公司，2019年前三季度实现利润高达2.58亿元。经过三年的国企改革攻坚战，2019年河南省1124家僵尸企业已得到妥善处置，国有企业组织结构不断优化，竞争力明显增强，前三季度省管企业利润增长18.6%，同比提高16.8个百分点。

2.河南省处置僵尸企业面临的难题

尽管河南省僵尸企业处置工作取得了一定的成效，但仍面临债务处置难、资产核销难、职工安置难、异地协调难等问题。首当其冲应解决的难题是如何应对职工安置，处置僵尸企业的速度取决于解决职工安置的速度。李克强总理提出要完善财政、金融等政策支持，中央财政安排1000亿元专项奖补资金，重点用于职工分流安置，解决煤炭行业130万职工和钢铁行业50万职工的下岗分流问题。为妥善解决失业人员问题，河南省人力资源和社会保障厅等七部门发布了《关于做好煤炭行业、钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展过程中职工安置工作的实施意见》，建立企业与地方政府协调沟通机制，做好职工分流安置工作。

那么,河南省处置僵尸企业需要多少资金安置失业人员呢？我们借鉴何帆、朱鹤的研究成果，[6]搭建了5步估算框架。(1)确定纳入估算体系的过剩行业，根据《国务院化解产能过剩矛盾的指导意见》，结合河南省省情，主要以煤炭行业作为产能过剩行业的分析对象。(2)估算某行业要减少的产能。2016年初，河南省确定了煤炭去产能任务，计划3年内压减煤炭产能6254万吨，产能约减少20%。(3)估算去产能行业的失业人员规模。综合省内多家煤炭企业的信息，2017年起未来3年内，我省将有超过13.63万名煤炭职工面临分流问题。(4)估算单个失业人员的安置成本。给予失业人员经济补偿金，或者一次性安置费。根据2014年各省市制造业从业人员的平均工资水平，单个失业人员的安置成本大约是对应省市2015年最低工资标准的2.5-4倍。(5)估算去产能行业的补贴资金规模。作为我省产能集中的行业，煤炭行业有13.63万人需要安置，河南省2015年最低月工资标准为1300元，按最低工资标准2.5倍补偿，则一年需要53.15亿元；按最低工资标准4倍补偿，则一年需要85亿元。中央财政资金支持1000亿的金额，如果按照全国31个省市区去产能的地区总成本来分配，河南省去产能成本占全国总成本的5.66%，能得到的中央财政资金支持约为56.6亿元。因此，河南省钢铁、煤炭行业的人员安置资金更多需要地方财政支持和企业的积极自救，以降低成本，提升核心竞争力。

三、日本、美国处置僵尸企业的经验借鉴

国外大部分研究的是日本、美国僵尸企业的形成原因以及处置建议，其认定标准也基于国外的社会环境，与我国的国情(如政府干预、银行利率政策等)存在着诸多差异。国内相关学者只能在国外僵尸企业认定标准的基础上加以修正，以适应中国国情的需要。

1.日本处置僵尸企业的经验借鉴

20世纪80年代中后期，日本出现了该国有史以来最大的资产泡沫，日本最大的几家商业银行成立了住宅金融专门会社(以下简称“住专”)，借钱给企业盖房，同时借钱给居民买房。20世纪90年代初，资产价格泡沫破裂，大量的房地产企业卖不出房子，濒临倒闭，许多企业的房产价值大幅缩水，有的甚至资不抵债，还有些在房价高峰时按揭买房的居民还不起贷款，“住专”因此出现了大量不良债权。面对这些问题，日本政府的做法是通过财政资金持续注入或减免“住专”负担等方式，政府最终拿出6850亿日元处置这些不良债权。

由日本“住专”的案例得出以下启示：从资金来源看，僵尸企业之所以能持续得到银行提供的资金，主要是政府的幕后支持。要妥善处置僵尸企业，首当其冲的是切断提供资金的渠道，因此，银行及监管部门应加强对贷款的审核力度，完善银行内部控制制度，保障银行资金安全。企业积极自救才是走出困境的核心，这种自救是主动的，但多数情况下要靠外在的压力，压力来源是资金提供方，企业自救应以降低企业成本和提升企业盈利能力为根本。

2.美国处置僵尸企业的经验借鉴

美国航空业在21世纪初也出现了僵尸企业。受911恐怖袭击的影响，美国航空业陷入前所未有的低谷，部分航空公司出现大面积亏损，有的甚至资不抵债，这些航空公司的债权人和股东坚持为僵尸企业输血，政府更是全力支持，通过各种注资和优惠贷款，让处于困境的老牌航空公司得以存活。由于航空运力始终无法真正出清，低迷的需求导致价格和成本长期倒挂，整个行业发展因此受到严重影响。美国政府以财政补贴、融资优惠和税收减免等方式向美国航空业提供帮助，主要包括无偿援助、无息贷款、低息贷款和政府补助等，其中70%补助用于老牌航空公司。老牌航空公司拿到借来的钱，用于维持日常经营，也导致利息负担越来越重，财务状况日益恶化。美国政府对传统航空公司提供的贷款帮助，只不过是延迟了公司的倒闭。

美国航空公司的案例说明周期性行业中企业应该强化周期思维，学会居安思危。当行业面临危险时，政府进行财政支持的行为是完全正确的，但是银行或政府优惠政策支持不具备可持续性，更重要的是公司改革和行业变革，不能让公司把政府的救助变成沉没成本。企业自救是企业摆脱僵尸状态的关键，政府要对救助的企业提出更高的改革要求，让企业最终恢复造血功能。

3.基于我国国情的僵尸企业成因分析

处置僵尸企业仍有很长的路要走，我们必须认识到对僵尸企业的研究要注重理论积累和创新，要关注中国的国情。

首先，中国的政治经济与社会环境决定了中国出现僵尸企业的核心原因与发达国家有差别，中国特色的政企关系和银企关系导致中国破产软约束大大强于西方发达国家，中国转型社会的脆弱性导致大企业“大而不倒”的问题比发达国家更为严重；[7]其次，这一轮经济周期与以往存在较大差别，中国经济的低迷和僵尸企业的形成也与以往存在较大差别，我国僵尸企业的债务不仅来源于世界经济的低迷，更是源于政府过度刺激带来的后遗症。四万亿财政刺激政策加速了企业盈利状况的恶化，客观上催生了大量的僵尸企业；[8]再次，新旧动能转换使一大批原来生机勃勃的企业失去了活力。要实现可持续增长，一方面需要培育发展新的产业，另一方面要改造关停旧的企业，如果失去竞争力的企业不能及时退出，就会变成僵尸企业。[9]

四、河南省僵尸企业的分类处置对策

2016年省财政厅、国资委和发展改革委员会出台了《河南省国有企业功能界定与分类的指导意见》，河南省委省政府印发了《关于进一步深化国有企业改革的意见》，明确提出淘汰煤炭行业落后产能，积极稳妥化解煤炭过剩产能的要求。根据国家和河南省的政策导向，把僵尸企业分为四大类：兼并重组类、债务重组类、破产重整类、破产清算类，针对四类僵尸企业提出对应处置建议。

兼并重组是针对因某种原因导致盈利能力和偿债能力下降，但具有良好发展前景的僵尸企业，通过企业间的并购重组、优化资源配置等方式，使僵尸企业转型升级。企业间兼并重组有多种方式，包括通过资产置换取得该僵尸企业的控股权、直接出资购买其资产、采用承担其企业债务的方式获取僵尸企业资产、成为该僵尸企业的出资者等，使其重新产生活力。当然，实施兼并重组的僵尸企业要全面考虑自身的产业环境、发展战略和发展要求，结合企业面临的经营困境，采取适合自己的兼并重组方式。同时，要综合考虑和评估兼并方的企业整体状况，尽量选取同行业中处于领先地位的企业。[9]

对于出现财务困境的僵尸企业，往往会采取债务重整的方式，通过转变偿还条件，以求逐渐摆脱财务危机。僵尸企业进行债务重整的方式有多种，由于受到外部影响出现偿债困境，导致银行授信与企业自身正常的经营存在较大差异的僵尸企业，会采取授信聚拢的方式，使授信银行集中于看好企业未来发展的少数银行；对于提供担保的僵尸企业而言，往往采取平移代偿的方式，在政府政策作用下，银行对担保企业代理偿还的资金增加授信额度，同时提供利率优惠；有些则采用担保替换的方式，由政府主导的融资担保机构代替其担保责任。[10]

破产重整主要是面对那些虽已经具备破产条件但又有生存希望的僵尸企业，对其进行债务调整和业务重组，以帮助企业恢复生产经营，逐渐摆脱破产局面。存续性重整和出售式重整是僵尸企业常用的破产重整手段。存续性重整强调保留经营主体持续经营，通过调整内部不同债权人的利益实现僵尸企业的重生。但该种方式在实施过程中，会因重整中财务风险、大件资产难以评估变现等原因，使僵尸企业从重整走向破产清算。出售式重整一定程度避免了这些问题，主要通过僵尸企业转让资产给其他企业的所得偿还债务，并取消原债务。该方式直接取消原债务人僵尸企业，使那些没有及时申报债权的债权人难以追债，避免了财务风险。僵尸企业破产重整还要注重企业职工的后续安置，国家要积极促进社保制度改革，加快各种保障制度设立。政府对破产重整僵尸企业进行资金支持，对企业职工进行心理辅导，进行思想教育和技能培训，使其获得新的工作本领实现再就业。政府应鼓励下岗职工自主创业，提供创业补贴和优惠政策，同时为与企业解除劳动合同的职工提供经济补偿，着重保障农民工的权益。

破产清算是指对完全丧失盈利能力和偿债能力的僵尸企业进行财产清算、偿还债务的法律制度。国家要加紧完善和规范企业破产程序，我国的《企业破产法》自2007年开始实施，距今已有十多年历史。该法律存在着局限性，例如破产程序繁杂、具体操作难度较大，致使很多僵尸企业不愿意实施破产。因此，国家应当推动《企业破产法》的修订工作，在法院与政府之间建立有效联动机制，减化破产程序和减少破产费用，保障破产企业职工安置，规范企业破产行为，保护劳动者利益。[11]完善相关制度，对破产清算的僵尸企业进行税收减免；建立破产下岗职工保障基金，保护职工的合法权益，通过这些制度的实施，促使企业顺利高效离开市场。

五、处置僵尸企业的政策建议

基于上述分析，从政府、银行、企业三方面提出政策建议。

(1)企业应积极自救。企业自救的核心是技术创新，降低运营成本。允许企业保留一定程度的管理层激励，结合混合所有制改革，提高僵尸企业经营团队的整体效率。对于产能过剩严重行业和企业应及时出清。(2)银行应做实账目，加强监管。银行监管部门或银行自身应加强监督，清理自查不良贷款规模，也可以引入第三方评估机构，对僵尸企业进行价值评估，适当减免自救企业债务。通过资产证券化、债转股及打包出售等多渠道妥善安置不良贷款，通过发行专项债券或直接注资等方式及时补充银行核心资本。(3)政府应统筹规划，政策托底。依据合理规则，制定明确的去产能目标，建立产能监测体系，充分发挥行业协会的作用。明确处置僵尸企业的成本分担，控制去产能的节奏，制定符合地区特点的支持政策和改革措施，对主动自救的僵尸企业予以适当奖励。采取多元化的职工安置方式，支持职工再就业，设立专门职工安置基金。

综上所述，企业、银行和政府三方通力合作，形成“企业自救，银行辅助，政府脱离”的分工格局，才能妥善解决僵尸企业治理难题。